農業用地

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(重定向自农用地)

農業用地(Agricultural Land)

目錄

什麼是農業用地[1]

  農業用地是指耕地、園地、林地、牧草地和養殖水面的總和。

農業用地的分類[2]

  農業用地包括直接和間接用於農業生產的土地。

  直接農業生產用地包括:

  ①種植業用地即耕地,包括水田、水澆地和旱地;

  ②林業用地,包括果園、苗圃、用材林水土保持林和防護林帶等用地:

  ③牧業用地,包括天然和人工割草地以及放牧地:精飼料和多汁飼料用地(一般計入耕地中);

  ④水產養殖業用地,包括水庫、池塘、湖泊等占地。

  間接農業生產用地包括:

  ①渠道和道路用地,包括各級固定排灌渠道和道路等用地;

  ②農村居民點、曬穀場、倉庫、電力排灌站等。除此以外,均屬於非農業生產用地,如城市、工礦區、城鎮、車站、碼頭、鐵路、對外公路、電網設施等。

  上述土地利用方式不是一成不變的,隨著社會經濟發展,一種農業生產用地可以改變為另一種農業生產用地,農業生產用地可以轉變為非農業生產用地,非農業生產用地也可以部分地轉變為農業生產用地,如礦區廢地復墾等。

農業用地的土地污染[3]

  隨著工業化城市化農業現代化,特別是在傳統農業化學農業轉化過程中,大量污染物通過不同方式進入土壤,這些污染物不僅危及人畜的健康和安全,而且在土壤中沉積,破壞土壤生物群體組成,破壞土壤結構,當其數量超過土壤自我調節容量,就會破壞土壤生態平衡,使土壤生產力下降。污染原因主要是化肥、農藥、農膜等農業化學品的廣泛使用及城鎮“三廢”污染的擴散。具體地說,土壤污染的來源主要有:

  1、過量或不當施用化肥。長期盲目濫用化肥破壞了土壤結構,我國農業用地有機質含量已降到1.5%,明顯低於歐美國家農業用地有機質含量2.5%~4.5%的水平。據中國科學院的分析資料,目前我國化肥施用量已達261公斤/公頃,分別是俄羅斯、加拿大、美國的9.0、4.4和2.4倍,而化肥的利用率僅30%~40%。由於不懂科學施肥,氮肥施用量占化肥用量的80%以上,但是有的氮肥揮發到空氣中,污染大氣,還對農田鄰近地表、地下水造成污染,流失到水中的氮、磷造成了我國湖泊嚴重的富營養化。

  2、濫用農藥帶來化學農藥殘毒的污染。農藥方面的污染,據農業部對6個省29個基地縣的調查,糧食農藥檢出率為60. 1%,一些大城市郊區蔬菜農藥檢出率超過50%。在一些高產地區,每年施藥的次數在十餘次,每公頃用量高達15公斤,一些地區的糧食、畜禽、蜂蜜中,農藥含量已嚴重超標,中毒、污染事故越來越多。農藥污染直接危害人民健康,同時也嚴重影響了有益生物的生存,如鳥、青蛙、蛇和蜜蜂等在農區已越來越少見了。在牧區,由於大量施用農藥滅鼠,也同樣毒死了鼠類的天敵,破壞了自然的生態平衡。

  3、不可降解塑料造成的白色污染,如大量使用地膜而不加以回收所造成的嚴重污染。我國農膜年產量達百萬噸,且以每年10%的速度遞增。隨著農膜產量的增加,使用面積也在大幅度擴展,現已突破億畝大關。無論是薄膜還是超薄膜,無論覆蓋何種作物,所有覆膜土壤都有殘膜。據統計,我國農膜年殘留量高達35萬噸,殘膜率達42%。農膜材料的主要成分是高分子化合物,在自然條件下這些高聚物難以分解,長期滯留農業用地會影響土壤的透氣性,阻礙水肥的運移,影響農作物根系的生長髮育,導致農作物減產。

  4、不當農業技術的誤用。例如,甲基溴在設施農業上的應用就是一個典型的案例。甲基溴雖然是一種優良的防治土傳病蟲害的熏蒸劑,但卻是大氣臭氧層物質的頭號殺手。在1992年11月哥本哈根召開的《關於消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》締約國第4次會議上,甲基溴被列入受控物質。在1997年9月蒙特利爾召開的第9次大會上決定,發達國家於2005年全面淘汰甲基溴,發展中國家2005年減少20%,2015年全面淘汰。可以確定,雖然甲基溴的淘汰方案已經拿出,但在其完全退出之前,已經造成了對人類生存環境的嚴重負面影響。

  5、城鎮“三廢”污染通過基本物質迴圈——生物小迴圈和地質大迴圈向農業用地的擴散等也會給農業用地土壤帶來污染,這一類污染則主要表現為重金屬污染。土壤重金屬污染是指由於人類活動將金屬加入到土壤中,致使土壤中重金屬明顯高於原生含量、並造成生態環境質量惡化的現象。重金屬是指比重等於或大於5.0的金屬,如Fe、Mn、Zn、Cd、Hg、NiCo等;As是一種準金屬,但由於其化學性質和環境行為與重金屬多有相似之處,故在討論重金屬時往往包括砷,有的則直接將其包括在重金屬範圍內。由於土壤中鐵和錳含量較高,因而一般認為它們不是土壤污染元素,但在強還原條件下,鐵和錳所引起的毒害亦引起足夠的重視。 土壤一旦遭受重金屬污染就很難恢復,因而應特別關註Cd、Hg、Cr、Pb、Ni、Zn、Cu等對土壤的污染,這些元素在過量情況下有較大的生物毒性,並可通過食物鏈對人體健康帶來威脅。

  此外,農林廢棄物、禽畜和水產養殖造成的污染等進入土壤也會給農業用地土壤帶來污染;土壤也是人類棄置各種廢物、垃圾、廢渣、污水等的場所。這些都可使大量有機和無機污染物進入土壤,造成污染。大氣或水中的污染物質經遷移轉化也可進入土壤造成污染。總之,我們可將人類活動產生的污染物通過各種途徑排入土壤,其數量和速度超過了農業用地土壤的自然凈化能力,破壞了自然動態平衡,導致農業用地土壤正常功能失調、使農業用地土壤質量下降,影響到農作物的質量和產量等現象稱為農業用地土壤污染。通過以上各種途徑造成的土壤污染中以重金屬元素的污染和化學農藥的污染最為嚴重。與大氣和水污染相比,土壤污染因其組成物質複雜,對有害物質的反應多樣,具有累積性、間接性和複雜性等特點。

農業用地的流轉[4]

農業用地流轉的法律概述

  1. 改革開放後我國農業用地流轉的立法變遷

  1978年,黨的十一屆三中全會提出了改革開放的偉大方針,改革首先開始於農村,核心是農村土地政策的調整。黨和政府根據當時我國農村的現實狀況以及生產力的發展水平,逐步提出並最後確立了在全國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這種制度是在土地公有制的前提條件下,把農地長期承包給農戶並使用獲取收益的一種制度。這一制度的制定與實行使得農地的所有權和使用權得到了分離。雖然這一制度為以後出現的土地流轉現象創造了前提條件。但是,具體表現在立法方面,我國對農業用地的流轉的法律規制是經歷了從一個嚴格限制到逐漸開放的發展過程。

  根據1982 年《憲法》第10條第4款的相關規定,我們可以得知,土地是任何組織或者個人都不能以侵占、買賣、出租或者以其他形式進行轉讓的。根據1986年頒佈的《民法通則》第80條的相關規定,我們也可以得知,土地不得以買賣、出租、抵押或者以其他形式進行非法轉讓。縱觀《憲法》、《民法通則》的相關規定,我們發現,當時的立法對農業用地的流轉是明文禁止和嚴格限制的。

  根據1988年的《憲法》修正案的相關規定,我們可以得知,雖然規定了任何個人和組織不得以侵占、買賣或者以及其他非法形式進行轉讓。但是,該修正案取消了土地不得出租的規定,並且允許土地使用權可以依照法律的規定進行轉讓。這一憲法修正案的頒佈,使得農業用地流轉得到法律層面的首次確認。

  根據2002年頒佈的《農村土地承包法》的相關規定,我們可以得知,該法律對農業用地的流轉進行了諸多的創新與規定,具體而言,對農業用地流轉過程中遵循的原則、流轉的程式、流轉的模式以及爭議的解決途徑等問題都作了比較明確的規定。與此同時,根據《農村土地承包法》第32條的相關規定,可以得知,土地承包經營權可以依法採取轉包、轉讓、互換、出租或者其他方式進行農業用地的流轉。《農村土地承包法》的頒佈與實行為我國農業用地流轉在實踐中的具體操作提供了法律上的保障。

  根據2007年通過並實施的《物權法》第61條的相關規定,我們可以得知,土地承包經營權的流轉要按照農村土地承包法的規定與要求來進行,承包人有權採取轉包、轉讓、互換等方式進行農業用地的流轉,並且同時規定流轉的期限範圍不能超過剩餘的承包期,而且,流轉後的土地未經依法批准,不能用於非農產業的建設。《物權法》的頒佈與實行,使得《農村土地承包法》中關於農業用地流轉的規定以基本法律的形式作了進一步的確認。

  縱觀改革開放以來的農業用地制度的立法變遷,無論是在憲法層面,還是在基本法律和具體法律層面,我國對有關農業用地的流轉的法律制定經歷了一個逐步開放的過程。這些法律的制定與出台,不但為我國農業用地的流轉在法律層面上提供了支持與保障,同時還極大地豐富了我國農業用地的流轉模式。多種流轉模式的並存這在一定程度上極大地促進了我國農業用地資源的合理流動和優化配置。與此同時,我們也可以清晰地看到,農業用地的流轉模式經歷了一個從無到有,從可承包,到可轉讓,再到可入股。立法上的進一步的變化與深入,體現了我國現階段對農業用地流轉持一種逐漸放寬規制和多元化運行的積極態度。

  2. 農業用地流轉涵義的法律界定

  農業用地是指直接或間接為農業生產所利用的土地,簡稱農用地或農地。具體包括農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用於農業用途的土地。我國法律雖然對農業用地的流轉作出了一些相關的規定,但是農業用地的流轉在立法上仍然沒有一個準確的定義。理論界對農業用地的流轉的含義也理解不一,不同的專家學者從不同的角度分析,得出了有不同的觀點。鐘漲寶教授指出,由於我國《憲法》以及其他的相關法律都明文規定,我國農業用地的所有權是歸國家所有或集體所有。農民對土地沒有所有權,只享有占有與經營權。所以,我國農業用地的流轉應該僅僅是一種農業用地承包經營權的流轉,並非農業用地所有權的流轉。王國輝教授認為,所謂的農業用地的流轉,就是指享有農業用地承包經營權的農戶將農業用地的經營權讓渡給其他的農戶或其他的單位組織,即承包權經行保留,經營權經行流轉。丁關良教授提出,農業用地流轉是指在不改變農業用地的集體所有權性質,不改變土地的農業用途的基礎上,在堅持具有物權性質的土地承包經營權有效存在的前提條件下,擁有土地承包經營權的農戶依法將該土地承包經營權是全部或部分權能通過出租、轉讓、轉包、入股等方式轉移給他人或其他經濟組織並獲取財產收益的行為。與此同時,還有其他學者認為,農業用地流轉是指在確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下,在保持農業用地所有權的權屬主體不變的基礎上,在剩餘的農業用地承包期內,承包方以轉包、轉讓、互換、出租、入股或其他方式將其承包的農業用地的承包經營權轉移給他人或其他單位組織,併進行從事農業生產經營活動的行為。

  根據專家學者們對農業用地流轉涵義的解釋可知,在我國現行家庭承包經營制度的基礎上,農業用地的產權結構有三種權力所構成,即所有權、承包權、經營權。所謂的農業用地的流轉,是指在土地承包經營權的物權性質得以確定的前提下,在不改變農業用地所有權歸屬以及土地的農業用途的基礎上,土地承包經營權人在剩餘的土地承包期內,依法自願將取得的土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、互換、入股或其他方式轉移給其他個人或組織的行為。這一定義需要我們從以下幾個方面進行理解:

  第一、農業用地的流轉不能改變農地的所有權性質。農業用地的流轉無論以何種模式進行,農業用地的所有權歸屬要始終不能變更,其權利歸屬仍然是農村集體所有或國家所有。農業用地的承包經營權只是我國物權法規定的一種新型的用益物權,而不是一種完全的所有權。承包人只享有對其承包土地的占有權、使用權收益權和部分的處分權,並不包括最終的處分權,所以承包人對農地的實際控制是有限的,與此同時也決定了農業用地的流轉過程中農地所有權的性質不會改變。

  第二、農業用地的流轉應該是一種用益物權進行變動的行為。我國的農業用地的承包經營權在立法上應將其明確規定為一種物權,這是合理構建我國農業用地流轉模式的基礎。根據我國新頒佈的《物權法》的相關法律條文的規定,農村土地承包經營權具有物權屬性,這也是我國在立法層面上的具體確認。從土地承包經營權的相關權利內容上來分析,它具有排他性的支配性,這也是物權權能的一個重要特點。土地承包經營權具體包括建立該土地上的承包權和土地的經營權。與此同時,將土地承包經營權界定為用益物權,可以對農業用地承包經營權獲得法律層面上的重點保護,可以有效地防止少數權勢人物利用農業用地進行謀取私利的違法行為的發生。因此,土地承包經營權是用益物權的一種,農業用地流轉就是指用益物權的流轉行為。

  第三、農業用地的流轉並未改變土地的農業用途性質。土地在每個國家的經濟發展過程總,都占有極其重要的地位。縱觀我國的基本國情,人口眾多,人均耕地面積有限。為了切實有效的保護我國的耕地資源,有效促進農業用地資源的合理配置與組合,有效促進農業生產結構的調整和優化,實現農村經濟的健康有序發展。根據《中華人民共和國農村土地承包法》相關規定,農地流轉的受讓方應不得改變流轉土地的農業用途。因此,土地經行流轉後必須要用於農業生產經營,絕不能進行非農產業的活動。所以農業用地流轉是沒有改變流轉後土地的農業用途。

我國農業用地流轉的主要模式

  農業用地流轉模式是指農地在流轉過程中採取何種具體形式。農業用地流轉模式外延的大小,不僅關係到權利人流轉權利行使的程度,還關係到土地資源優化配置的進程。改革開放以來,隨著我國農村生產力的不斷發展和解放思想力度的不斷深化。我國農業用地流轉制度經歷了嚴格限制到不斷開放的過程。流轉的模式也在我國法律層面逐步得到具體的確認。

  根據2002 年頒佈的《農村土地承包法》第32 條的規定,我們可以得知農業用地可以採取互換、出租、轉包、轉讓或者其他方式進行流轉。同時根據第42 條的規定,我們可以得知,承包方之間為了發展農業經濟,農戶可以在自願互利的基礎上自主聯合將農業用地的承包經營權以入股的方式進行農業合作生產。根據2007 年通過的《物權法》第128 條的規定,我們可以得知,農業用地的承包經營權人依照《農村土地承包法》的有關規定,有權將農業用地的承包經營權採取互換、轉包、轉讓等方式進行流轉。農業用地流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限。並且未經依法批准,農業用地流轉的受讓人不得將原農業用地用於非農建設。由此可得知,我國現有的法律條文對我國農業用地的流轉模式作出了開放式的規定,流轉模式主要包括互換、轉包、出租、轉讓、入股等五種形式。

  從全國農業用地流轉的實際情況看,據廣東、江蘇、山東三省農地調查隊抽樣調查表明, 2010年, 三省農業用地流轉模式主要有轉包、出租、轉讓、互換、入股五種, 其他模式所占比例在9%以下。其中轉包與互換的比例分別為:廣東:20%,2%;山東:28% ,6%;江蘇:26% , 4.1%。出租與轉讓的比例分別為:廣東:26.5%, 7.7%;山東:29%, 7%;江蘇:32.4% , 8.2%。入股形式所占比例為:廣東:36.8%;山東:23%,江蘇:25.4%。此外,這三省還出現了反租倒包、“兩田制”、代耕代種、抵押、繼承等其他的流轉形式。

  上述各種具體流轉方式根據農業用地流轉的面積大小、流轉的程度、流轉的主體、流轉時間的不同,我們可以歸納為兩大類:農戶自由流轉與集體統一流轉。

  1. 農戶自由流轉模式

  農戶自由流轉是指在單個或零散的農戶之間,在堅持平等自願原則的基礎上進行的一種自發的、靈活的、分散的農業用地流轉模式。主要方式有轉包、出租、轉讓、互換等。

  ①以轉包的方式進行農業用地流轉

  所謂的轉包就是指在不改變土地承包經營者的承包權的情況下,農業用地的承包方將部分或全部農地的承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織內的其他農戶從事農業生產經營。承包方與受讓方依照轉包合同的約定取得收益的行為。轉包關係發生後原農地的承包關係沒有發生變化,原承包方還要繼續履行原農地承包合同規定的權利和義務。接包方按照轉包合同的事先約定的條件對轉包方負責。轉包具有以下特點,轉包在實踐中是最常用的一種農地流轉方式,其特點是轉包期間短、利於雙方當事人操作、承包人與轉包人之間的權利義務關係明確。在法律效果方面,農地的使用權發生轉移,從承包人轉移給了轉包人,農地由轉包人使用、收益,但是並沒有改變農地的承包權,原承包人仍然享有其農地的承包權。在流轉程式方面,轉包雖然是比較便捷的一種農地流轉模式,但是,根據《農村土地承包法》第三十七條的規定,當以轉包的方式進行農業用地的流轉時,雙方當事人必須採取書面合同方式,並且要報發包方備案,這是流轉的必要條件。因此,在以轉包的方式進行農業用地流轉的過程中必然涉及到書面合同的簽訂以及向發包方備案等程式。

  農業用地的承包人通過以轉包的方式將農地使用權流轉給轉包人,並且從中獲取一定的經濟收益。這樣就解放了承包人在農地上的束縛,使得農村的剩餘勞動力能夠向城鎮轉移,從而促進城鎮經濟的發展。與此同時,農業用地相對集中到一部分受讓人的手中,受讓人可以按照規模化、集約化、效益化、利益最大化進行農業生產經營活動,以達到農業現代化的目的。從而有效地促進農村、農業經濟的健康有序發展。

  ②以出租的方式進行農業用地流轉

  所謂的出租是指農業用地的承包方將部分或全部農地的承包經營權以一定的期限租賃給他人從事農業生產經營的行為。農地的受讓人必須要按照合同的約定進行農業生產活動,並且承包方按照合同的約定收取一定的租金。出租僅僅是將農地租賃給受讓人使用,並不改變農地的承包權,承包人仍然享有該農地的承包權。出租具有以下特點,獲得農地的第三方並沒有完全取得具有物權性質上的土地承包經營權,只是依照合同的事先約定取得了其中的部分權能,具體包括農業用地的占有權、經營權、收益權,原有農業用地的承包關係沒有發生變化,承包權沒有發生轉移。原承包方還要繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。出租的受讓主體可以是本集體經濟組織內部的成員,也可以是本集體經濟組織以外的個人或單位。通過短期租賃的方式進行農業用地的流轉,非常適用於那些短期內既可獲得經濟效益的農業活動,受讓人可以在租賃期界滿後再以租賃的形式租賃其他更適合其從事農業生產活動的農地進行農業生產活動,以獲取更多的經濟效益與財產收入。總的來說,以出租的方式流轉農業用地,便利於那些投資少、時間短、見效快的農業生產經營項目,農地的受讓人不需要以長期的甚至是轉讓的模式獲取農業用地的使用權,在達到農業生產目的與經濟收入後即可。

  ③以轉讓的方式進行農業用地流轉

  所謂的轉讓是指農業用地的承包方具有穩定的非農職業身份或者具有穩定的經濟收入來源,承包方通過申請並且要經過發包方的同意,將部分或者全部農地的承包經營權讓渡給其他農戶從事農業生產經營活動,由其受讓方履行相應的農地承包經營合同的權利和義務。

  轉讓具有以下特點,在進行農地承包經營權的轉讓的同時,也發生原農地承包合同主體的變更和物權轉讓的法律效果。轉讓行為發生後,原有農地的承包關係即終止。受讓人在成為農地承包合同主體的同時,也依法取得了部分或者全部受讓農業用地上的土地承包經營權。在這種農業用地的流轉方式下,轉讓行為一旦完成,原農業用地的承包人與土地所有權主體之間的關係也因轉讓行為的發生,其原有的權利與義務關係也隨之消滅。既後承包者享有原承包合同的相應權利,同時要履行原承包和同的義務。由於轉讓行為涉及到土地所有權主體的利益,這種農地流轉方式必須要得到農地所有者的同意,並要接受其監督。在這種流轉模式下,新舊承包者之間的交易是通過一次性完成的,而且交易行為一旦完成,該土地使用權的處置權和有限收益權也隨之發生轉移。

  由於轉讓是最徹底的農業用地流轉的模式,承包方相當於放棄了自己的農業用地。實際上,在非農經濟收入不穩定和我國農村的社會保障措施存在普遍缺乏的情況下,採用轉讓這種模式的比例相對還是比較小,同時,在理論上對土地承包經營權能否進行轉讓也存在著一定的分歧。

  ④以互換的方式進行農業用地流轉

  所謂的互換是指農業用地的承包方之間為了方便耕作或者各自的需要,雙方在自願平等的基礎上,對屬於同一集體經濟組織內部的承包地塊進行交換,同時也對相應的土地承包經營權進行交換。其行為是為了是更好地方便對農地的耕作和管理,使其達到連片生產經營的效果。

  互換具有以下特點,互換是在同一集體經濟組織內部的承包人之間進行的行為,非同一集體經濟組織的承包人不能進行農地的互換,只能以其他模式進行農地的流轉。以互換的方式進行農業用地的流轉,首先是農地的使用權發生轉移,同時也轉移了相應的土地承包經營權,這和前述的幾種流轉農地的模式不同。互換是徹底的改變農地的承包經營權,同時不再有期限的相關規定,而是對農地的發包人及承包人之間權利義務主體的一種變更。互換行為一般是為了便於農地耕作或者連片從事農業生產活動的需要而進行的,相對來說互換行為比較便捷,同時也有利於發包人及鄉鎮土地管理部門的管理。因此,互換行為是同一集體經濟組織內部的承包人之間經常採用的一種農地流轉模式,法律除了要求應當備案以外,幾乎沒有規定更多的限制。

  互換農地在嚴格意義上來說並沒有發生實質上的流轉, 但是它方便了農民對土地的耕作和管理, 同時還有效地促進了連片規模經營, 加快了農業生產結構的調整。互換行為對於改變農業生產的地塊零碎,實現農戶的土地歸併具有直接的現實意義。

  2. 集體統一流轉模式

  集體統一流轉是指農業用地進行有組織的、集中的、連片的流轉,它有時會帶有強烈的行政干預色彩,同時也會具備市場流轉的各種因素。既在農業用地流轉方面或進行有組織、集中的連片規模化流轉,或依靠行政干預的力量,而在農業用地配置方面則引入市場競爭的機制。主要方式有兩田制、反租倒包、農地股份制等。

  ①兩田制

  所謂的兩田制就是指將農業用地劃分為口糧田和責任田兩種類型。1984 年在山東省平度市首次出現了兩田制,並且於1987 年在全市範圍內進行積極的展開,此後不久,兩田制這種流轉模式即在全國範圍內得到推廣,取得了較為成功的寶貴經驗。並且已經發展成為一種成熟的農業用地流轉的模式。兩田制就是將人均分配的農業用地改為按人口的多少平均分得口糧田,按勞動力的多少進行責任田的分配,這樣的做法可以有效的把農業用地的社會保障功能和經濟效益功能進行分離。口糧田實行平均承包制度,按人口的多少進行平均分配,供農戶無償使用,承擔農村人口的基本口糧問題,提供一定的社會保障功能。責任田則積極地引入市場化機制,進行招標承包,有償經營,這樣可以使農業用地資源進行相對集中,有利於剋服農地細碎化的缺點。進而積極推動農業用地的適度規模化、集約化經營。其目的是既保證了當地集體經濟組織的人口生存問題,又促進了農業用地的規模化集中,從而在兼顧公平的基礎上又充分保障了效率的提高。

  兩田制具有以下特點,就一般的情況而言,以兩田制的模式進行農業用地的流轉的績效主要體現在它在改進原來農地制度安排的缺陷的基礎上,同時又兼顧了政府、集體、農戶三者的具體利益。對政府這一方面而言,兩田制兼顧了公平與效率原則,既實現了原有家庭承包經營制度的穩定,同時又可以相對容易地取得對農業剩餘利益的占有,對集體經濟組織而言,責任田明確規定的承租費用,不僅可以使集體經濟組織有效減少集體組織內部的各項開支費用、幹部的工作報酬和農戶的談判費用,還可以相對便捷地完成上級下達的各項任務。對每個農戶而言,兩田制既保障了其集體經濟組織內生存權利的平等,同時可以根據其自身的意願取得對責任田經營使用的權利和義務。從本質意義上講,以兩田制這種模式進行農業用地的流轉。一方面,其口糧田的設立滿足了農民想穩定占有農業用地的心理。另一方面,責任田的設立,則滿足了政府和集體經濟組織的利益,從而有效地減少了在均田制度下的不穩定性和多餘的交易成本。

  至於後期,當兩田制在全國更大範圍內發生時,有些地區純粹以更多地獲得承包費用和掌握更多的可供當地政府支配的資源為出發點,而以高價招標或出租的形式強制地推進兩田制的進程。致使兩田制偏離了原有的初衷,從而走向了異化的道路。應當引起我們高度的重視。

  ②反租倒包

  所謂的反租倒包就是指集體經濟組織通過租賃的方式把已經承包給農戶的農業用地收回,然後由集體經濟組織出面,通過市場的方式承包給種田大戶或其他單位從事農業生產經營活動。通過反租倒包這種模式進行農業用地的流轉,無論是在我國沿海經濟發達地區還是在中西部經濟不發達地區,這種形式都為當地政府所推崇而加以推廣,因而成為當地政府介入農業用地流轉的主要形式。

  反租倒包具有以下特點,從理論層面上講,反租倒包這種農業用地流轉模式涉及到兩層法律關係。一是農民與集體經濟組織的租賃合同關係,二是集體經濟組織與農業經營大戶或其他單位的從事農業生產經營活動的承包合同關係。集體經濟組織通過租賃形式重新獲得集體經濟組織內部成員的農業用地,從法律層面上這個角度來看,它體現了當地政府對農民所擁有的土地承包經營權的尊重。與此同時,集體經濟組織不是無償的將農民所承包的農業用地收回,而是在向農戶支付一定數額的費用的前提條件下將農民的農地使用權流轉到集體經濟組織。

  通過反租倒包這種模式進行農業用地的流轉,其優勢在於有效防止了農業用地的荒蕪、棄耕、粗放式經營的發生。提高了農業用地的利用率,降低了農戶的經營風險。與此同時,農民不在用種地的前提下,就可以獲得一定數額的地租收入,從而有效地增加了使農民的經濟收入,也解放了大量的農村勞動力。

  ③農地股份制

  所謂的農地股份制是指農民把農地的承包經營權交給集體經濟組織或專業的農地經營者,從而獲取一定數量的股份。由集體成員統一建立起農地股份合作社或農業股份制公司,並通過章程或合同的形式將投資形式、出資份額及經濟收益分配等具體事項事前做出規定,實行股份制生產經營。農地股份制一般有兩種主要形式。一是農戶自願組織型,既若幹農戶將其擁有的農地使用權入股,在自願平等的基礎上組合成農地股份合作社或農業股份制公司。二是集體統一組織型,即將農地折股分配給農民個人,然後,集體經濟組織對農業用地進行統一規劃和統一開發利用。農地股份制具有以下特點,其一是農地折股,採取將農業用地作價折股或按農地的實物形態進行折股。其二是設置股權,基本股權結構劃分為集體股個人股兩部分,集體股由原集體經濟組織的資產折價入股構成,個人股是指集體經濟組織內部的農戶持有的股份,個人股的確認一般以集體經濟組織內的全部戶籍人口為基數,按照公平兼顧貢獻的原則,一般採取土地股、基礎股、和貢獻股三種分配到個人。貢獻股一般按農對社區集體經濟貢獻的大小配給。其三是確定產權,農地的使用權全部收歸集體經濟組織或由專業的農地經營者進行經營。對農業用地採取投標承包,並且積極發展適度規模經營,農戶個人享有的農地股份不具備完整意義上的所有權,因此不能進行買賣,只能以此進行分紅。其四是分配方式,農地股份制採取按勞分配與安股分配相結合的方式。按勞分配是農地指承包者取得的承包經營收入和個人在農地股份合作社或農業股份制公司中勞動的工資收入。按股分配一般是集體經濟組織在扣除各種提留和費用後,按股進行分配

  通過農業股份制這種流轉模式可以有效地把農業用地集中起來,既有利於促進農業用地的規模化經營,有利於農業產業化的發展。必將極大地解放農村生產力,促進了農業、鄉鎮企業的發展,從根本上改變農村的經濟社會面貌。

農業用地流轉模式在運作過程中存在的問題

  雖然我國《憲法》、《物權法》、《農村土地承包法》等相關法律文件已經明文規定允許農業用地以一定的方式進行流轉,但是,我們仔細對現有的法律條文分析後,可以發現對農業用地流轉的規定過於籠統而簡單,其配套的法律法規沒有跟上,並且尚未形成完備而具體的法律體系。針對性、系統性與可操作性顯然不是太強,其存在的缺陷性和不足性是顯而易見的。與此同時,在有關農業用地流轉法律規範不完備的同時,當前的立法又給農業用地的流轉作了一些額外的限制,例如對轉讓流轉模式的主體資格與受讓人資格加以身份上的要求。同時還有當前我國土地承包經營權的性質還不是太不明晰、流轉具體模式的混亂、流轉模式的不透明、土地入股流轉模式面臨法律上的缺位等,農業用地流轉面臨的障礙問題日益變得突出,成為我們當今社會的熱點問題之一。這些問題的存在嚴重影響了農業用地進行合法、健康、有序的流轉,其流轉的經濟收益沒有得到合理的分配與體現。

  1. 土地承包經營權的權能性質不明晰

  所謂的土地承包經營權,是指農戶對所承包的土地依法享有占有、使用、收益的權利,並且可以依法進行自主經營、可以對土地承包經營權進行流轉。其權能構成主要包括對其承包的農地擁有使用權、承包權以及承包經營流轉權三個部分。建立在我國農業用地之上的土地承包經營權創始於20世紀70年代末期安徽省鳳陽小崗村十八戶農民的分田到戶,但是由於當時的歷史原因,我國在法律層面上並沒有對這種承包經營權進行認可。隨著我國改革開放的不斷深入與發展,分田到戶這種經營模式不斷得到黨和政府的認可與大力推廣,並且極大的調動了農民的生產積極性,提高了農業的經濟效益。隨著《民法通則》和《土地管理法》的頒佈,我國在立法層面上對土地承包經營權做了首次規定, 接著家庭聯產承包責任制這種農民自主創新的農地經營模式也於1993 年寫入了《憲法》的修正案中。進入到二十一世紀後,我國的法制建設不斷得到提高與完善,物權法的出台是我國立法史上一個裡程碑,土地承包經營權寫入了用益物權的章節,以法律條文的形式明確了土地承包經營權的物權定位。

  根據改革開放以來的立法變遷,我們可以得知,二十世紀八十年代中後期之前,有關農業用地的的問題純粹是政策層面上的問題或是經濟層面上的問題,並沒有上升到法律層面。由於我國經濟的不斷快速發展,加之各項具體法律的相繼出台,土地承包經營權以一種私權利的身份開始出現在眾人面前。儘管我國現行的《物權法》、《土地承包經營法》等相關法律法規對土地承包經營權的進行了規定,並且同時以法律的形式賦予了農民長期擁有土地承包經營權。但是,通過我們仔細的思考和觀察實踐的具體情況後,可以得知,土地承包經營權有著先天性的不足,因為它脫胎於行政權力高度介入的農業用地制度之中,其形態具有多樣性和不穩定性。現今的土地承包經營權更像是一個具有多種功能和均衡多方面利益的混合體,我們無法輕易地對其做出清晰而明確的界定。它從產生到至今來都不是完整意義上的用益物權,至少可以說雖具有用益物權之名,但無用益物權之實。具體表現以下幾個方面:

  第一,土地承包經營權的權能性質不明晰。雖然我國物權法已經將土地承包經營權作為用益物權寫入基本法律,但是我們知道土地承包經營權的取得是建立在土地承包合同的基礎上的,這就意味著土地承包經營合同有明顯的債權性質。於是在理論界就存在著土地承包經營權是物權還是債權的爭議,同時還有一種說法就是債權物權化,因為土地承包經營合同的發包方與承包方的權利與義務是由土地承包法明文規定。而不是由雙方當事人自主約定。雖然是以合同的形式出現,但是這種合同的內容在雙方簽訂之前已經由法律明文規定。由以上分析,我們可以得知,當前的土地承包經營權的性質的不明晰,如果該權利不能夠得到明確的界定必然會影響到農戶的切身利益。

  第二,土地承包經營權的行政干預色彩過濃。就土地承包經營合同本身而言,合同的當事人是農戶與集體經濟組織,這兩者在行政管理方面具有一定的關係,這就難免染上管理與被管理的色彩。至於承包合同的內容,是政府部門事先制定好的格式合同,而不是由當事人逐個經過談判而進行確定的,與此同時,合同會受到國家或當地政府的制定的土地政策、稅費政策的強烈影響。在這裡,我們可以看出土地承包經營合同已經不是普通意義上的的民事合同,它帶有濃厚的行政色彩,合同中的相關內容加上了行政權力因素的干涉,很難體現公平正義的價值。從這個角度上講,土地承包經營合同的成立反映了各種複雜的權力關係的一個集結過程。

  第三,土地承包經營權在具備私法上物權性質的同時,又兼具了公法意義上的生存保障權性質。當前現行立法者在調整同一社會關係的過程中,時而以生存保障性為基礎制定具體規則,時而又依據物權屬性為基礎設計權利的具體運行模式,這樣的最終結果就會容易導致我國現行的各種政策或法律規定不斷產生直接的或間接的矛盾與衝突。縱觀我國的歷史發展過程,土地承包經營權首先並沒有賦予其物權性質上的意義,而是被定位為具有生存保障權意義。所以通過分析,我們可以得知,土地承包經營權更像公法層面意義上的權利,而不是私法層面意義上的權利。由於我國現行法律與理論界並未對土地承包經營權進行明晰的界定,土地承包經營權作為農業用地的所有權與承包經營權的有限分離,不失為一種農業用地公有產權制度創設上的探索與創新。但是,由於我國現有的法律規範對土地承包經營權的權能性質的規定不甚清晰,而過於籠統模糊。土地承包經營權的權能性質不明晰則在一定條件下成為我國農業用地流轉、農業集約化經營的“制度壁壘”,致使農村土地的產權關係極不明晰。進而導致各方的權利與義務不明確,使得各利益主體的行為極不規範、經濟利益分配也不合理。這種模糊不清的土地產權關係不利於我國農地資源的優化配置,必將會阻礙了我國農業用地健康有序的流轉。

  2. 轉包和出租兩種流轉模式的混淆與融合

  按照現在的通行說法,農業用地流轉模式中的轉包與出租的不同主要有以下幾點。第一,權利受讓方的主體身份不同。轉包的受讓方必須是本集體經濟組織內部的農戶,出租的受讓方可以是本集體經濟組織內部的成員,也可以是本集體經濟組織內部之外的其他個人或單位。出租這種轉讓模式的流轉主體要比轉包這種流轉模式的流轉主體的範圍要大一些。第二,權力流轉的價格不同,出租的租金一般要高於轉包的費用,轉包收取的費用較低,有時甚至反而要向受讓人支付一定的補償費用。第三,期限不同,轉包的期限一般比較靈活。出租的期限較為固定,由當事人依合同自主決定。基於以上兩種模式區別的存在,我國一些專家學者認為轉包模式與出租模式仍然要進行有分別設定。與此同時,我國現行的法律條文中也明確規定了這兩種不同的農地流轉模式。

  但是,只要我們通過認真分析與鑒別,就可以得知,土地承包經營權的轉包模式與出租模式在本質上並沒有區別。其一,農業用地經行轉包或出租後,農地的發包方、承包方與受讓方三者之間的法律關係基本上是沒有變化的。也就是說,發包方與承包方之間的土地承包關係沒有發生變化,因為原有的土地承包合同依然存在。承包方與受讓方之間的法律關係是根據雙方簽訂的轉包合同或出租合同,建立轉包關係與出租關係。這兩種關係都具有債權性質。第二,不管是轉包模式還是出租模式,其流轉的價格規定與流轉時間的長短,以及其他的相關事宜。完全是雙方當事人建立在自願平等原則的基礎上協商一致的結果。流轉期限的長短或價格的高低並沒有導致這兩種模式在本質上發生變化。第三,區分為轉包與出租的一個重要方式是,受讓方是否是本集體經濟組織成員,這隻是一種學理上的解釋,並沒有法律條文上的直接依據。根據農村土地承包法第39條的規定,承包方可以在剩餘的承包期內將土地承包經營權的部分或者全部通過轉包模式或者出租模式受人給第三方,承包方與發包方的承包合同關係並沒有發生不變,法律條文並沒有對這裡的第三方的主體分別進行規定。②因而,我們得不出轉包的受讓方只能是本集體經濟組織內部的成員,出租的受讓方只能是本集體經濟組織以外的個人或者單位的結論。

  轉包模式方式是承包土地流轉較早出現的形式,它更多地體現了土地承包經營權的債權性質,而出租模式則出現的比較晚一些,它顯示了土地承包經營權的物權特征。因此,在物權法已將土地承包經營權明確界定為用益物權的情況下,再將土地承包經營權出租與轉包分別界定的做法已經沒有實際意義。與此同時,在實際操作層面上,許多地區的土地承包經營權流轉示範合同文本已將轉包與出租合二為一,只是做了一些技術上的處理,採用土地承包經營權轉包(出租)合同或土地承包經營權出租(轉包)合同的形式,今後在修訂相關法律時,應該從更加註重保護承包人土地承包經營權的角度出發,明晰界定通過出租進行土地承包經營權的流轉的相關各方的權利與義務,不必再保留轉包這種流轉形式。

  3. 轉讓流轉模式存在著嚴格的法律限制

  根據我國有關法律的規定,農業用地的轉讓模式有著嚴格的法律限制,根據《物權法》第128 條的相關規定,我們可以得知,土地承包經營權的轉讓行為要完全依照《農村土地承包法》的有關規定進行流轉,翻閱《農村土地承包法》第41條的有關規定,我們可以得知,土地承包經營權如果要進行轉讓必須要具備以下幾項條件:其一、承包方要有穩定的非農職業或者擁有穩定的經濟收入來源。其二,承包方要轉讓土地承包經營權給其他農戶從事農業生產經營的必須要經過發包方的同意。其三,受讓方必須是從事農業生產經營的農戶或單位。從以上的法律條文的規定中,我們無法看到傳統私法意義上的物權的取得方式,通過轉讓模式進行農業用地的流轉要經發包人同意,這樣的法律規定明顯地與土地承包經營權本身應具有的物權性屬性存在著衝突。與此同時,對出讓方的非必要的身份限制也違反了物權的自由支配的本質屬性。

  有關轉讓的法律規定在一定程度對物權的完全支配性進行了否定。在我國法學界,一些學者支持這一法律規定。他們的理由是,對以轉讓這一模式進行農業用地的流轉加以一定的必要限制是對農民切身利益的一種保護,是為了更好地保障他們擁有的最基本的生活保障,也就是所謂的農業用地。不過本文並不支持這一法律規定,隨著我國農村二三產業的快速發展和社會主義市場經濟體制的建立與不斷完善,以及社會保障制度的建立健全,農民已不會再將承包地作為最後的生存保障了。一部分農戶自願將承包地上的土地承包經營權轉讓給其他人或單位。在這種情況下,我國現行的法律對土地承包經營權的轉讓進行嚴格的限制,顯然是不科學的,是不符合實際的。我們應該在合理的情況下,允許土地承包經營權自由轉讓,要充分促進農地資源的優化配置,努力提高土地的經濟效益,進而實現農業用地價值的最大化。

  法律對土地經營權流轉的做出的不合理限制與土地承包經營權的物權屬性不相符合,其實質是對農民行使農地權利的一種干預。根據《物權法》的相關規定,土地承包經營權已經明確界定為用益物權的一種,我們就應該賦予其農民享有完整意義上的支配權。所謂物權的直接支配性,是指物權人可以自主的依照自己的意願,禁止他人意思或行為的介入,對標的物行使完全的管領處分權,以實現其權利內容之特性。我國現行立法對農村土地經營權的轉讓進行必要的限制的本意是考慮到我國農村現有的生產力還比較落後,農民的基本生存保障制度還不夠健全與完善。土地還是農民的最後生存保障,其實這種擔心是不必要的,這種想法既低估了農民的生產經營能力,也不符合社會的具體情況,農民本身是理性的,他會綜合權衡各方面的實際情況並結合自身利益的需求來決定是否對其土地承包經營權進行處分。同時,在現實生活中,隨著農村中非農產業的大力發展以及我國城鎮化建設的快速推進。以及我國農村剩餘勞動力向其他非農產業進行轉移,農民對土地的依賴性正逐步減弱。因此,建議取消對土地承包經營權轉讓的各種不合理性的限制,特別是取消土地承包經營權的轉讓必須要經過發包人同意的規定,從而為土地承包經營權以轉讓模式經行流轉的過程中創造出一個良好的法律環境

  4. 土地入股流轉模式面臨的法律缺陷

  建立在土地入股流轉模式基礎上的農業股份制企業是近些年來在我國農村產生的一個新生事物。在當今逐步進行的農地改革中,我們可以發現,土地入股流轉模式可以有效的促進農業用地的規模化經營,可以有效的促進我國剩農村餘勞動力的轉移,可以有效的促進我國農業用地的優化組合。與此同時,我們還發現,我國的現行法律對土地入股模式的規定不完善,對建立在土地入股模式基礎上的農業股份制公司的特殊性,現行的法律沒有經行特殊對待。因而使得土地入股模式的實行以及農業股份制企業的建立面臨著許多法律上的障礙。根據新近的相關報道卻顯示,在我國東部沿海發達地區,如浙江、廣東等地,曾經以入股模式進行流轉農業用地的農戶現在要求退股。而且,有的地方還有擴大化的趨勢。我們應當承認,阻礙土地以入股模式進行流轉以及農業股份制公司的建立與發展的原因有很多,不僅僅包括自然因素方面和經濟發展狀況,還有社會制度和文化背景的因素。但這其中,法律的缺位與不完善是一個重要原因。

  我國《物權法》、《農村土地承包法》就以入股模式進行農業用地流轉沒有作出明確而詳細的規定。雖然我國現行有關法律法規都承認並且認可土地承包經營權可以通過入股的方式進行流轉,但是在我國的《物權法》、《農村土地承包法》、中關於農業用地入股模式的規定,法律條文只是簡短的概述了一下,並沒有做出具體的操作辦法。因此,缺乏一定的實際運用性與可行性。

  與此同時,《公司法》的相關規定無法適應農業股份制公司的實際情況。比如按照我國現行《公司法》的有關規定,要想建立一個有限責任公司,其股東人數不能超過五十個。但是根據我國農村的實際情況,我們不難得知,我國集體經濟組織的成員一般都會遠遠大於五十個。如果,我們以股份有限公司的形式進行設立農業股份制企業,就要面臨資金上的困難。因為根據我國現行《公司法》的規定,股份有限公司的註冊資本要求最低限額應為人民幣五百萬元。顯然這一規定,絕大多數的農業公司是很難具備這個資金要求的。因為農民如果要通過土地入股模式進行組建農業企業,絕大部分出資都會是以實物進行出資。我們必須清醒地看到,農民資金積累困難,農民或農業企業是不太可能籌集得到。不僅僅在公司設立的問題上,《公司法》規定的治理模式也無法解決農業企業的面臨的諸多特殊性問題。在農業股份制企業中,有集體股和農民個人股兩部分。如何有效地協調好集體股與農民股之間的關係,以及各個農民股之間的關係就成了一個十分重要問題。在缺乏專門法律的規定,甚至連相關的政策性文件也不足的情況下,如果我們在這些問題上不能很好的進行處理與解決,就會必然傷害到農民的切身利益,影響農業股份制公司的建立,進而會挫傷到農民對以入股模式進行農業用地流轉的積極性。

  在我國《破產法》中的相關也規定無法適應農業股份制公司的實際情況。因為農業企業關涉到的各方利益主體頗多,如當地政府、集體經濟組織、農戶還有其他經濟組織。同時農業企業的破產還會涉及到農作物生產周期的連續問題。所以,對於農業企業來說,我們不能簡單草率地通過宣告其破產進行了事。應當更加鼓勵企業進行重整。同時也應兼顧農民切身利益的維護與農業用地的保護,並且盡最大可能地與農業生產的周期相銜接。但是,以上問題的有效解決在我國現行的《破產法》中是找不到具體法律規定。

我國農業用地流轉合理模式的構建

  1. 合理模式構建的目標要求

  我國農業用地流轉的合理模式的構建首先應明確其目標、要求。由於各地的自然條件、人口密度、社會環境和經濟發展水平有所差異,因此,農業用地的流轉不能盲目無序的展開,更不能搞一刀切。應該從實際出發,應堅持以三個“有利於”標準來判斷是否需要進行流轉以及確定具體的流轉模式。

  (一)、應有利於推進農業現代化進程。農業現代化的重要前提之一就是適度規模經營、集約化經營。隨著我國經濟的快速發展以及新農村建設的扎實推進,農業用地只有達到適度的規模化經營、集約化經營,才能使農業用地獲得最優和最為經濟的使用效果,進而實現農業用地經濟效益的最大化。農業用地健康有序的流轉是進行現代農業建設的基礎性工作。不管是實現農業用地的規模化經營、集約化經營,還是農業的現代化建設,農業用地流轉都將起到十分重要的作用。在一定程度上來講,沒有農業用地的合理規模化的流轉,就沒有現代農業。所以,只有通過農業用地的流轉,使一部分農戶的農業用地向另一部分農民規模化集中,或將連片拋荒的農業用地集中由少數個人或組織進行集中開發經營,這樣既可以防止農業用地的拋荒,又可以合理利用農業用地,進而實現農地資源、生產技術、勞動力資金生產要素的合理配置與組合,有效地促進農業生產結構的調整和優化,進一步增強農產品市場競爭力,大規模提高農業的經濟效益。可見,建立健全農業用地的流轉體系,適度發展農業用地規模化經營,對於提高農業用地的資源利用率,增強農業的抗風險能力、提升國際競爭能力都具有十分重要的意義。

  (二)、應有利於提高農民的經濟收入。農民收入增收難是解決我國三農問題首要處理的問題。這一問題之所以突出,其重要原因之一就是在於有限的土地上承載的剩餘勞動力過多。所以,農業用地流轉的流出和流入兩個主要環節,需要我們重點把握,以保證實實在在的增加農民收入。關於流入環節,通過農業用地流轉,可以將小規模的落後的個體經濟變為大規模的先進的生產合作經濟,使生產成本有效降低,從而實現提高農業的比較收益與土地產出效益。這樣,農民的收入增長就可以實現可持續化。關於流出環節,一部分農民不再從事傳統的農業生產,而是進入到新的領域從事其他的工作,他們從新的工作領域獲得的收入遠遠比從事農業生產高出許多,這樣使其農業用地流轉的積極性得到大大提高。如果農業用地的流入、流出不能使農民的收入得到有效提高,這就說明這一工作還不夠成熟,需要我們進行謹慎開展。

  (三)、 應有利於搞活農業用地的使用權。國家對我國農業用地承包的指導思想是:農業用地的所有權要進一步進行明確、承包權要進一步進行穩定、使用權要進一步進行搞活。從理論層面上講,農業用地的所有權屬於集體經濟組織,農業用地的使用權屬於農戶。所有權與使用權既相互分離,又相互聯繫,兩者不可分割,農業用地使用權的擁有者同時也是所有權擁有者的重要組成部分。基於所有權是最基礎、最核心的產權,但是,在農業用地承包經營權長久不變的前提情況下,農業用地使用權的實際意義更大。因此,在農業用地流轉過程中,我們應積極推動農業用地使用權進入市場,進一步搞活農業用地使用權,更加充分地尊重農民對農業用地的支配權,更加有力地保護其農地財產的收益權。這樣既能有效彌補集體所有制條件下農業用地所有權虛位的缺陷,保障農民所擁有農業用地使用權的產權主體地位,又能充分發揮相互協作生產和適度規模經營的優勢,剋服小生產方式的不利之處,從而實現所有制形式的集體所有與農業生產方式的規模化大生產的完美結合。

  2. 合理模式構建的原則

  第一,堅持“三權分離”的原則。即把農業用地的集體所有權、農戶的承包權與經營者的使用權的這三種權力分離開來。明確所有權, 穩定承包權,搞活使用權。我國是實行土地公有制的國家,土地的所有權屬於國家或集體,一般情況下所有權是不允許進行流轉的,農業用地流轉的標的只能是土地的承包權或使用權。因此,農業用地的流轉是根據依法律的有關規定按照當事人合同的約定由自然人法人或其他社會經濟組織進行的農業用地的承包經營權的轉讓。我們認為農業用地能夠進入市場進行流轉的前提應該是該項農業用地的權屬明確,不能存在權屬上的任何爭議。這一方面就需要在物權法中明確規定有關土地所有權和承包經營權的各項規則,為確定各項農業用地權利的歸屬提供法律上的依據,

  第二,堅持平等協商、合同自由的原則。在進行農業用地流轉時,不能搞強迫命令或盲目推行某一流轉模式。必須要充分尊重人民群眾的意願。一方面,政府要保護農民自願互利的權利,另一方面,政府也要積極引導農民走有利於充分發揮土地效益的道路。不顧農民的意願而將某一種流轉模式強加與農民頭上,會有極大的負面作用。農業用地流轉是一種物權處分行為,其特征是以合同的形式發生流轉。因此,合同自由原則是流轉過程中應當堅持的一項重要原則,土地權利人有權按照個人的意志和市場這隻“看不見的手”變動土地使用關係。對此,我國現行法律中除了對農地承包經營權的流轉作了相關規定之外,而多準用民事法律行為的意思自治原則,允許雙方當事人採用自行協商的方式確定農業用地流轉合同的內容。當然,合同自由也不是絕對的自由,立法也應該從以下方面進行必要的限制。如禁止炒賣農業用地的使用權。土地承包經營權的流轉在於充分合理利用農地效益,使其價值實現最大化,我們要儘量防止流轉失序,防止將土地流轉作為暴利工具。

  第三,堅持登記公示原則。農業用地的承包經營權作為一種不動產物權,其變更必須依法進行登記。根據我國《土地管理法》的規定,改變土地權屬的應依法辦理土地變更登記手續。土地權利經過雙方當事人的合意後,其權利的變更只有經過合法登記後,才會發生實際意義上的法律效力。這也是我國物權變更制度中一個重要規定。與此同時,在農業用地流轉登記過程中,除了要明確權利變更之外,還要註明資產登記的具體內容。應當由相關的當地土地管理部門建立專門的檔案,上面要記載流轉農地的使用權資產價值。使雙方當事人瞭解具體的實際情況,這樣有利於維護農業用地流轉的公正性和安全性。

  第四,堅持因地制宜、循序漸進的原則。就發展層次而言,在那些二、三產業比較發達,農村勞動力大都已經轉移到非農產業上的地區,可以大力引導農民積極推行集體統一流轉這一模式,在那些二、三產業發展水平稍次的地區,要建立適合農戶自由流轉的模式。土地對農民來說,是最重要的生產資料,是他們的生存之本,同時土地對我國確保國家糧食安全起著關鍵作用。因此,任何相關農村土地制度的改革,都必須審慎、穩妥地進行。進行農業用地流轉時,不能盲目地採取一刀切的方式,應在實踐中不斷探索,循序漸進,逐步完善。

  3. 強化土地承包經營權的物權性質,理順農地產權權屬關係

  在農村,農戶承擔著對農業生產的基本經濟組織功能和進行具體生產的功能。農戶對其農業用地生產要素僅僅享有使用權範疇的承包經營權,這對於現代物權形態與現代股份產權形態來說,顯然是不太適應的。因此,需要進一步強化農業用地承包經營權的物權性質,並給予農戶完善的物權支配權。只有這樣,農戶作為市場經濟的主體部分,才能在參與激烈的市場競爭時,在進行生產、投資、交易以及獲取收益中要做出合理的選擇,並增加其在競爭過程中取勝和提高經濟收益的機會。與此同時,只有進一步強化農業用地承包經營權的物權性質,才能使農業用地承包經營權獲得法律層面上的重點保護,才能使農戶更加珍惜農業用地、愛護農業用地並積極有效地維護自己的合法權益不受其他個人或單位的侵犯,才能有效地防止少數權勢人物利用農業用地進行謀取私利的違法行為的發生。

  在強化農業用地承包經營權的物權性質的基礎上,我們還要進一步理順農地的產權權屬關係。因為產權權屬清晰關係到市場作用的發揮,只有進一步理順農業用地的產權權屬關係,才能有效的促進農業用地進行健康有序的流轉。合理完善的農地產權權能不僅關係到農業用地流轉市場的發展,還關係到農業用地經濟效益的實現。因此,我們應當加強農業用地產權權能的確權工作,科學合理地理順國家、集體和農戶三者之間的產權關係。具體做法是逐步弱化農業用地所有權的歸屬問題,穩定農業用地的承包權,強化農業用地的經營權。具體來說,就是要求我們實行嚴格的“三權分離”的農業用地產權制度,即所有權、承包權、經營權相互分離。農業用地的所有權歸農民集體所有,不參與流轉;農業用地的承包權經營權歸農戶所有,可以進入市場進行流轉。

  同時,理順農業用地權屬關係還應該從建立農業用地流轉登記制度和統一頒發農業用地承包經營權證書這兩項基礎性工作著手。農業用地的承包經營權具有不動產物權特征,不動產物權的擁有和變動均必須以登記的方式來進行明確,因此農業用地的承包經營權的擁有和流轉均需要辦理登記手續。農業用地承包經營權證書具有證明擁有該物權的作用。為了有效地規範農業用地流轉以及及時避免流轉過程中的各種糾紛,政府相關部門應該出台更為具體的農業用地承包經營權證書實施細則。農業用地流轉登記制度的建立和農業用地承包經營權證書的統一頒發,不僅僅明確了農業用地承包人的權利,同時也使農業用地產權權屬關係得以明確化。此外,為了便於農業用地流轉以及政府對農業用地流轉監督的需要,有必要以鄉鎮為單位建立農業用地流轉信息採集系統,準確掌握基層農業用地流轉的新動向和新情況。在此基礎上,各鄉鎮建立農業用地流轉公共服務平臺,把農業用地流轉需要的各種服務要素引入到一個具體的平臺上,引導農業用地流轉的雙方運用市場化的手段來完成農業用地承包經營權的交易,為確保雙方利益找到有一個合理的支撐點。

  4. 規範各種流轉模式的具體規定,取消不合理限制

  第一,明確界定農業用地流轉主體的合法權益。法律應明確規定農地承包方完全擁有土地承包經營權流轉的最終決策權和收益權。在農業用地承包期之內,土地要不要流轉,什麼時間流轉,土地的流轉去向,以怎樣的具體模式進行流轉,只要法律沒有文明禁止,都應該讓土地承包方完全自主決策,任何個人或組織都不能進行非法干涉或阻擾。農業用地流轉的轉包費用、轉讓費用和土地出租金等一系列的資金收益,應當由土地承包方與受讓方以通過簽訂合同的形式,進行平等自主協商確定。流轉的收益歸承包方所有,任何個人和組織不得進行非法截留或扣繳。

  第二,明確規定農業用地所有權人在流轉中的地位與作用。由於農業用地的承包經營權涉及到集體利益,尤其還關係到廣大農村居民最基本的生存利益。因此,我們在堅持允許農業用地進行自由流轉的前提條件下,集體經濟組織對農業用地的流轉予以合理的參與是必要的。立法應當明確規定農業用地所有權人在進行土地承包經營權流轉過程中的應該起到相應的協調作用、中介作用和監督作用,而不是扮演最終的決策者,這樣能更好地防止承包方與受讓方惡意串通,侵害集體利益。

  第三,取消農業用地流轉模式中各種不適當的條件限制。根據現行《土地承包法》第四十一條的相關規定,在農業用地以轉讓的方式進行流轉時,必須要求承包方有穩定的收入來源或具有非農職業身份,才可以將全部或部分農業用地的承包經營權進行轉讓。這樣的規定在客觀上阻礙了農業用地流轉規模的擴大,因此應該取消對轉讓方的收入規定和進行身份限制的規定。充分尊重土地轉讓方的意願與自主決定權。

  第四,合理規範各種農業用地流轉模式的具體程式。對各種農業用地流轉模式進行重新設計,首先可以規定為轉包、退包、轉讓、出租、入股、續期等具體形式。為了有效地避免糾紛,在進行農業用地流轉時應明確規定:不論採取何種流轉模式,承包方與受讓方都必須簽訂書面合同,如有特殊情況的,應在合同中明確進行約定。流轉行為中有委托代理行為的,必須要具有農業用地承包方和受讓方的書面授權委托書。農業用地流轉合同簽訂後,應當由鄉鎮相關部門進行鑒證。為了確保農業用地承包經營權的歸屬和流轉過程中的安全性,農業用地的流轉還應當採用登記生效主義

  5. 完善土地入股模式,適度建立農業股份制公司

  在當今的農業用地流轉模式中,土地入股模式是最近幾年農民在生產實踐中創造的一個新的模式,該模式主要在我國沿海發達省份出現,例如,據不完全統計,江蘇省的無錫、浙江的溫州、廣東的順德共有土地股份合作社3425 個,以土地人股土地面積模式進行流轉的土地達到350 萬畝。其中廣東順德一鄉鎮建立起了5 個農業股份制企業, 3800 多畝農業用地進行土地入股模式的流轉,並且吸引外來投資2900 多萬元,2006 年每畝農地按股分紅為650 元。浙江溫州地區一村集體經濟組織在堅持農地集體所有的的基礎上,將集體的農業用地以及農業基礎設施和農民承包經營的農地折價入股進行投資,成立了農業股份制有限公司。並且經過本集體經濟組織全體成員代表討論,組成了股東大會,在此基礎上產生了董事會監事會。該農業股份制有限公司的具體股份分為集體股與個人股,每個農戶按承包土地畝數的多少取得股份,全村共有210 農戶,占有農業用地313 畝,經過集體經濟組織折價估算後占公司全部股份的三分之一。村集體經濟組織里的農田水利基礎設施還有原先統一經營的530 畝農業用地進行參股,經過集體經濟組織折價估算後占公司全部股份的三分之二。集體股占支配地位。同時按照公司章程的有關規定,採取年底按股分紅的形式。極大的調動了農民參與農業用地流轉的積極性。

  通過對以上農業股份合作制的具體形態的分析,我們可以得知,農業用地的土地股份制就是在堅持土地集體所有的前提下,把農業用地的承包經營權分解為土地股權、承包權、經營權。比原來的土地承包經營權多出一個土地股權。讓農民擁有農業用地的股權與承包權,集體經濟組織掌握農業用地的所有權,農業用地的實際經營者享有農業用地的使用權。在我國農業用地產權制度的改革中引入農業股份制的組織形式,將會為我國的農業用地制度改革提供新的途徑與解決思路。為此,我們要不斷完善農業用地的土地股份合作制,為建立農業股份制公司提供製度上的支持,這就要求我們在農業股份制公司的建立過程中努力做好以下各項工作。

  建立農業股份制公司,要明晰農業用地的產權關係,慎重決定農業用地股權的界定與公平分配問題。農業股份制公司的建立首先要明晰農業用地的產權關係。繼續鞏固農業用地的集體所有權,同時賦予農民永久的享有農業用地的承包經營權,進一步明確集體與農民的權利與義務。對於新增或新出生的人口,因為無法擁有農地的承包經營權,可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活。建立農業股份制公司,要通過股權主體確定農地資源增值的經營主體,依法成立農業股份制公司。我們要明晰農地產權股份、依法確定產權價格,然後,農村集體經濟組織按照本地區農地的具體情況,通過股權主體確定農地資源增值的經營主體,建立農業股份制公司。農業股份制公司的建立可以及時有效的吸引工商業資金以及其他個人或單位的資金投入到農業的發展中,這樣外來資本就會進入農村土地市場,從農民手中通過轉讓、轉包、出租等流轉方式取得農地的承包經營權,建立農業股份公司。便於集中農地進行規模化生產,集約化經營,實現農業機械化,同時也更好地促進了農業與現代化市場經濟接軌。

  建立農業股份制公司,要求法律規範特殊對待農業股份制公司的特殊性。由於我國現行的《公司法》、《破產法》等一些有關企業或公司的法律規範在很多問題的具體規範上與現在的農業企業的實際發展情況有些不適應。除此之外,農業企業本身的特殊性還有很多。比如,農業企業與商業企業相比較來說,農業企業受自然條件的影響比較大,因此風險大。同時農作物的生產周期長、投資後取得收益的時間比較漫長。另外,由於農業生產本身具有的特殊性也決定了農業企業的員工不可能完全按照商無法嚴格遵守《勞動法》《勞動合同法》中對於工作時間與工作制度各種具體的規定。通過以上農業企業與商業企業的相比較,我們不難發現農業企業存在很多不同於商業企業的特征,因此立法機關有必要對其予以特殊的立法處理。這就要求我們先行制定一部《農業企業法》。通過制定《農業企業法》這樣一部特別法,對農業企業的股東身份、股權比例、股東人數、股份流轉、企業治理破產程式以及農業企業的工作制度等一系列特殊問題進行詳細明確的規定,從而消除農業股份制公司面臨的法律障礙,為農業企業的健康發展並實現農業的適度規模經營提供有力的法律層面上的支撐。當然,基於我國農地問題的極端複雜性,我們也不能完全寄希望於一部《農業企業法》的制定上。但是在依法治國的今天,法律的指導作用與規範作用在對某種事物的健康有序發展起著不可估量的意義。因此,當前我國立法部門儘快制定一部有關農業企業的法律規範,這對規範我國的當前農業用地的規模化流轉,為土地入股模式的合理構建,為農業股份制企業的建立與健康發展都有著十分重要的現實意義。

  綜上所述,建立在土地入股模式上的農業股份制公司,是我國現有的一種新型農業用地的產權結構的組織體,是當前我國農業用地制度改革和建設的創新點。一方面它在堅持農地集體所有制的前提下比較好地實現了農業用地產權的明晰化,迎合了農民想實實在在占有農地的願望。另一方面又為實現農地的有效集中和規模化、集約化、現代化經營提供了一條極富啟發性的新思路。

參考文獻

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