兩田制

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　　兩田制指的是在堅持土地集體所有和家庭承包經營的前提下，將集體的土地劃分為口糧田和責任田(有些地方叫商品田或經濟田)兩部分。口糧田按人平均承包，一般只負擔農業稅，體現社會福利原則;責任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實行招標承包。承包責任田一般要繳納農業稅，承擔農產品定購任務和集體的各項提留。兩田制是在家庭承包經營的基礎上，對土地承包方式的適當調整。

　　為了使這種承包方式在較長的時期內發揮作用，各地都對兩田制的承包期做了適當的規定，一般為10年-15年。在承包期內，人口發生變動，一般都採取"兩田互補、動帳不動地"的辦法進行調節。這種調節辦法是在農戶承包農田總面積不變的前提下，農戶增加人口，增加其口糧田，減少等量的責任田;農戶減少人口，減少口糧田，增加責任田。兩田制這種承包方式，使人地矛盾能夠得到適當的緩解。兩田制特別是對責任田的招標承包方式，是在農村商品經濟不斷發展過程中出現的一種承包形式。這種承包形式將競爭機制引入到承包中來，有利於土地的相對集中和採用現代化生產手段，對於加快農業商品化、專業化和現代化進程有著重要意義。

　　1980年代初的土地改革，始終引人註目的是家庭聯產承包責任制的實行，以至於人們在描述一個時代的變革的時候，往往習慣於用"分田到戶"這個詞。然而，"分田到戶"本身並不能準確地把握一個時代的變革，在"分田到戶"的同時，仍然保留著相當部分的經營權掌握在集體手中的土地，如此，標識時代變革的關鍵詞可能並不應該是"分田到戶"，而是兩田制。兩田制保證村社集體成員的生存權的傳統，而且，還形成了土地均分，村社集體成員人人平等的新傳統。把"分田到戶"作為對舊體制的反叛的標誌，實際上仍然把新中國土地制度實踐停留在"一大二公"的想象之上，並且，也嚴重忽視了新中國的農地集體所有性質為主流下的兩田制實踐形成的新傳統。如果放寬視野，從中國農村的歷史和國情中去考察"分田到戶"的實質，就會發現，實際上，與其說"分田到戶"是一個時代的變革，還不如說這是歷史發展中的內部調整，很難說反叛的意義大於繼承的意義。

　　"分田到戶"以後的中國農村的大部分地區都實行了兩田制，不過，兩田制的實現形式有明顯的地方性特征，其所內含的意義也有複雜的演繹。豫東平原上的大部分機動地與人民公社時代的集體作為密切相關，人民公社時代的林場、土坑(磚窯)、果園等非糧食生產性質的用地在"分田到戶"的時候沒有納入承包地的範圍，從而是名副其實的村委會掌握的集體經營性質的機動地。而實際上，由於歷史的原因，這部分土地並不太容易轉化成糧食生產所需，在這種情況下，作為應對人口增減性質的"機動"的意義就會削弱，當機動地實際上並不能發揮調整人地關係的作用時，就得尋求另外的解決渠道。豫東平原的農村有兩個方案:

• 每個村民小組除了口糧田外，還預留部分由村民小組經營的"承包地"，從而應對人口增減與集體開支。

• 進行土地調整，集體掌握口糧田的分配權力。

　　華北平原的很多地方，集體經營性質的機動地比例極高，魯東地區的大部分村莊的機動地比例可以達到30%以上，但是，這些機動地儘管也主要種植糧食作物，卻並不具備"機動"的性質，由人口增減所帶來的土地占有的不平衡，仍然是集體通過對口糧田進行重新分配調整得以解決的。從這個意義上看，華北平原的相當部分地區，集體的控制力是相當大的，不僅可以通過機動地實現集體組織的自行運轉，而且，還可以通過對土地的分配權實現村莊的整合，比如，豫東平原的村組兩級組織相當完善，魯東農村的村級組織普遍強勢。不過，集體組織的強勢只是表象，內含的實質是兩田制已經深入人心，尤其是經過新中國的土地集體化運動之後，土地均分的觀念更是深入人心，如此，華北平原的不少地區可以置中央政策於不顧，在規定機動地必須保持在5%以下的比例的情況下，一些地方仍然保留較多的機動地，在規定承包地三十年不變，甚至明確解釋"生不增，死不減"的情況下，仍然調整土地。並且，華北平原上的農民都習慣於這樣的思考方式:如果實行三十年不變，那麼，"三十年以後，不僅是兒子，就是孫子也沒土地"。一定時期內調整土地繼承了兩田制的傳統:一是耕者有其田，也即保持每個農民的村社集體的成員權，這是歷史以來就存在的土地觀念;二是土地均分，不僅每個村民都有村社集體的成員權，而且，這種權利是平等的。

　　華北平原的農村為我們演繹了"分田到戶"以後的兩田制的邏輯，這與文本上的和官方的理解都很不相同。集體對機動地的所有權和經營權的完整的控制，並不影響集體對已經承包到戶的承包地的重新分配的權力的實現。集體對對農地的控制權，1990年代末以後，不斷為中央政府所質疑，控制權也不斷遭到削弱。在主流的理解看來，村社集體定期不定期對農民的承包地進行調整，影響了農民的土地承包權，從而也就影響了土地集體所有性質的實現，而機動地比例過高，影響了農民對集體土地的權益，也是有損於土地集體所有性質的。但是，華北平原農民的生活實踐邏輯卻表明，正是因為集體擁有農地的足夠大的控制權，才有利於土地集體性質的實現。具體到對土地承包三十年不變的政策理解上，就變得很有意思，在華北平原上的農民看來，土地承包三十年不變，實質上是土地集體所有性質三十年不變，並不是農戶土地經營權三十年不變，在這種理解之下，不僅不是限制集體調整土地的權力，還進一步明確了集體調整土地的權力。華北平原的農民，甚至包括地方官員，顯然並沒有註意到中央政策"生不增，死不減"的具體意義，而是按照自己的生活邏輯和治理實踐來理解農地制度的"集體"性質。如此，對於華北平原上的農民而言，"分田到戶"並不能真正標識農村社會的變革，換一個視角看，人們對土地集體屬性的堅持，既融合了歷史以來的村社集體成員權的老傳統，又融匯了新中國的土地制度實踐形成的村社集體成員人人平等的新傳統，從新傳統的意義來看，這是與"分田到戶"的極端形式想悖的，因為在主流理解下的土地承包三十年不變，甚至是"永遠不變"的情況下，土地不均是必然結果，這並不符合人們的土地均分的生活邏輯。

　　兩田制的堅持，並不僅僅是農民生活邏輯的演繹，在很大程度上，也是基層政權治理實踐的表現。川西平原農村實行的兩田制和華北平原，或者說全國大部分農村地區的兩田制有很大的差別，簡單地說，川西平原的兩田制是以"公田制"為基礎的。按照當地老百姓的說法，公田既是機動地，又是添人進口的預備田，所謂的機動地，即一旦有占用集體耕地的需要，就從公田裡面劃歸出去，所謂預備田，即發生人口變化時，公田比例會隨之發生改變。從具體的實踐效果來看，公田的"預備田"性質是日常性的，每年都會出現土地調整，而"機動地"作用的發生倒是不常見，除非出現政府徵地、集體修路修渠等情況，因而，川西平原的"公田"相對於別的地區的"機動地"而言，在解決人地關係變化的"機動性"上要明顯得多。

　　實現公田的"預備田"性質的具體操作路徑在於"動賬不動田"，集體耕地在賬面上表現為兩種性質的耕地(公田和口糧田)，而且，這兩種性質的耕地平均分解到戶，換言之，每個農戶的耕地都包含公田和口糧田。口糧田是按人頭絕對平均的，而公田則可能變化，這是動賬不動田的結果，動賬不動田的基礎在於耕種口糧田和公田的責任義務是不一樣的，口糧田不用承擔任何的負擔，但是，公田則需要承擔農業稅費。顯然不合理，如此，必須動賬又動田。公田制下的兩田制，實行的是"一年一小調，三年一大調"的土地調整政策，而不是華北平原廣泛實行的"三年一小調，五年一大調"的農地政策。

　　從政策實踐的效果來看，公田製為基礎的兩田制無疑很好的恪守了"耕者有其田"的老傳統以及土地均分的新傳統，相對於並沒有明顯的添人進口之預備田性質的其他地區的機動地而言，公田更能體現這兩種土地觀念。但是，公田制的更為精妙的地方可能還在於它還構成了鄉村治理的一個關節點，公田較好地調整了基層政權與農民的關係。"分田到戶"以後，中國農村的大部分地區面臨著國家如何面對分散的農戶的問題，在基層政權缺乏對承包地的足夠的控制權的情況下，容易陷入由"釘子戶"所造成的治理困境當中。但是，川西平原的鄉村治理問題並沒有如別的地區表現突出，這相當大程度上應該歸功於公田制下基層政權對土地的較強的控制力。一旦每個農戶都在口糧田的保證下實現了基本生存保障，公田制就內含了利益調節機制，基層政權可以通過每年的公田分配權實現治理目標。並且，關鍵還在於，因為稅費來自於公田，使得基層政權必須提供相對完善的公共服務，這樣才能在保證農民的土地收益的同時獲取公共治理的財政基礎。從一定意義上看，之所以可以實行公田制，通過調整耕種公田的多少來實現村民的公平感以及理順基層政權與農民的關係，在於土地產出的效益是可以保證的。川西平原得天獨厚的自然條件，為土地效益的實現提供了基礎。但是，如果遭遇到連基層政權本身也無法抗拒的因素，導致土地的收益無法保障時，那麼，公田制就無法實行，兩田制也無法實現，鄉村治理就有可能陷入困境。1990年代末，川西平原一些長期實行兩田制的地方，因為公田承擔的稅費過高，公田的利益調節功能喪失，迫使基層政權實行一田制，實質是將所有的農業稅費平攤進所有土地當中，而不是只平攤到公田當中。然而，一旦土地的收益恢復平衡時，基層政權的治理可以很快地適應過來，兩田制被重新採用，從而使得鄉村治理重新平衡。稅費改革以後，大部分農村地區因為進一步加強了一田制，集體對土地的控制權進一步削弱，鄉村治理陷入了新的困境當中;種種制度實踐(典型如一事一議制度)的良好反應表明，川西平原上的鄉村治理狀況適應了新時期的農村形勢變化，這不能不說與當地堅持兩田制的實踐相關。

　　兩田制的意義在於，它不僅切合了中國人地關係高度緊張的基本國情，而且，長期的兩田制實踐，已經切合了中國農民平等擁有村社集體成員權利的傳統。更進一步看，兩田制還為鄉村治理的實踐提供了支點，甚至還較好地解決了"分田到戶"以後國家和農民的關係如何銜接的問題。值得關心的現象是，近年來的農地制度實踐，有簡單地回歸一田制的趨向，這種制度實踐，已經在一些農村造成了治理困境，鄉村治理如何在這種有悖於農民的生活邏輯的制度實踐中獲得新的平衡，是一個值得深思的問題。