土地流轉

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　　土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

　　土地流轉是指土地作為一種生產要素在農業生產者之間流動,從而達到土地資源優化配置的過程。

　　多數研究者認為，目前我國農村土地流轉的形式大體上包括五種：

　　一是轉包，即農戶經發包方同意，將自己承包期內的部分或全部土地以一定條件轉包給第三者，承包方與發包方仍按原承包合同履行權利和義務關係。

　　二是轉讓，即農戶經發包方同意，把自己承包期內的土地全部轉讓給第三者，由第三者代替自己向發包方履行土地承包合同規定的義務。

　　三是互換，即農戶為了便於耕種管理或者發展高效農作物，經發包方同意，把承包土地部分或全部調劑使用。土地互換則有兩種形式：一是由集體出面組織的互換，二是農戶之間的互換。

　　四是反租倒包，即按照農戶自願、有償原則，由鄉村集體組織將農民承包的土地“反租”回來，再承包給個人或單位經營。

　　五是土地股份合作，即以土地經營權證或承包人口為依據，將農戶承包土地的經營權量化為股權，農民憑土地使用權入股，組建土地股份合作社，合作社對土地實行招標承包或對外租賃，農民按股分紅。

　　目前主要有兩種形式：一是行政村或自然村的所有土地和其他資產經評估後投資入股，然後根據評估的結果給農戶配股；二是以土地作為惟一的資產入股，並根據一定方式(如社區成員資格、承包土地的數量和年限等)給每一個成員配股，這種形式主要發生在非農產業比較發大中城市郊區或沿海地區。由於研究的需要，部分學者還從其他的角度對土地流轉的形式進行了劃分。譬如，易可君根據土地流轉行為主體把各種土地流轉劃分為兩種：一是分散土地流轉，包括轉包、出租、轉讓、抵押和拍賣等；

　　二是集體土地流轉，包括“兩田制”、經營權股份合作制、反租倒包和“四荒”拍賣等。這些形式的土地流轉主要依靠村集體組織來實現。樓惠新等人則根據誘因的差別，把土地流轉模式劃分為四種：一是城郊型，即由於農村勞動力轉移和土地徵用，由於農戶個體、村集體或者企業根據經營需要而引發的各類土地流轉；二是一般農村型，即由於人口的變動和部分農民外出而引發的小規模和短期的土地流轉；三是產業結構調整型；四是土地整理型。

　　制約我國農用土地流轉的因素可以分為兩大類：一類是屬於農業和農村外部大環境的制約，主要是由我國的二元社會結構造成的；一類屬於農業和農村內部環境的制約。

　　1)制約農用土地流轉的外部環境因素，主要包括農村社會保障制度不完善；戶籍制度的缺陷性；農民負擔沉重，稅費改革滯後；農村的基礎設施滯後等。由於建國以來我們實行的是城鄉不同的政策，造成了我國目前的二元社會結構，城鄉間的生產要素不能合理地流動，妨礙了農用土地的流轉。

　　2)制約農用土地流轉的內部環境因素，主要包括農地產權模糊，農民地權不完整。錢忠好指出：中國現行農地承包經營權缺乏明析性、排他性、安全性、可轉讓性，而且農地承包經營權權能責任利益缺乏對稱性，其可實行性受到限制，國家管理也不夠規範[17]。目前學術界主流觀點認為農村土地承包經營權應由法律規範為真正物權。農地產權制度不完善，使得農民所擁有的土地承包經營權(使用權)不完整，從而使農用土地流轉困難；二是農村土地市場發育不完善。三是農村社會化服務體系不完善；四是農業風險防範機制不健全，且農業利潤極低。一般地講，高風險總是伴隨著高收益，但眾所周知，現階段我國農業是低收益的產業。這不利於吸收資金、技術等生產要素，從而影響土地流轉的速度和規模。

　　多數研究者認為，從總體上看，土地流轉有明顯的正面效果。它促進了農業規模經營和科技進步，加快了農業產業結構調整步伐，提高了土地產出效益。但是，對於以集體組織為主體的反租倒包、股份合作制等流轉形式，卻存在著較大的爭議。

　　部分研究者認為，反租倒包、股份合作制可以通過規模經營和引入外部資本，發展高效經濟作物，提高土地收益水平，應該給予鼓勵和支持。也有一些研認為，反租倒包、股份合作制的收益會刺激部分鄉村組織不尊重農民意願和本地區經濟條件的限制，強行收回農戶承包地，截留土地收益。加上部分地區勞動力轉移並不充分，一些農戶承包的土地被收回後，可能產生生活上困難的問題，容易引發社會矛盾。因此，主張慎重對待土地的反租倒包和土地股份合作制。俞海等人通過建立土壤肥力變化的社會經濟及政策影響因素模型，利用6個省15個縣市的180個樣本點數據，對農戶之間非正式土地流轉與農業土壤的可持續生產能力進行了實證分析。結果表明，農戶之間的非正式土地流轉，容易造成農地土壤的長期肥力減退，不過對於土壤的短期肥力並無顯著的影響。總體來說，在分析方法上，多數研究成果僅限於通過定性的或簡單的案例來進行分析和說明，而定量分析還顯得比較少。

　　2002年8月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地承包法》，以立法的形式明確了農民土地承包經營權的流轉,這是我們處理土地流轉問題的政策和法律依據。其基本的政策導向是：從保障農民的土地權益和穩定農村大局出發,在穩定和完善土地承包關係的基礎上，按照依法、自願、有償的原則,積極穩妥地推進土地使用權的合理流轉，使之朝著健康、有序的方向發展。

　　2002年10月，黨的十六大報告第一次指出了，在穩定家庭承包經營的基礎上土地承包經營權流轉問題：“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定並不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。有條件的地方可按照依法、自願、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營。”

　　2003年3月，《農村土地承包法》頒佈實施,其中相關的條款為此後的土地流轉實踐提供了必要的法律基礎。2005年3月頒佈的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》,又為近年來的土地流轉管理工作提供了具體的指導辦法。

　　2007年10月黨的十七大報告指出：“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關係，按照依法自願有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營。”

　　2008年10月13日公佈的黨的十七屆三中全會公報指出：“要穩定和完善農村基本經營制度。”這就告訴我們，不僅要堅持農村基本經營制度，還要完善農村基本經營制度。農村基本經營制度是以家庭承包為基礎的統分結合的雙層經營制度，不僅“分”的方面要做得好，統的方面也要做得好。但是多年來，我們的“統” 的方面做得不好，因此在實踐中努力發展和完善農村統一經營服務項目,探索集體經濟有效實現形式，完善農村基本經營制度。

　　土地流轉是指土地使用權流轉，土地使用權流轉的含義，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

　　土地流轉中應當遵循的原則。土地承包經營權流轉是以家庭承包經營為基礎的、統分結合的雙層經營體制為前提。應當遵偱以下幾個原則：

　　1、平等協商、自願、有償原則。平等協商、自願、有償是民事交往的基本原則，將其作為土地承包經營權流轉的原則，就使農戶與集體經濟組織之間的地位趨於平等，以保證農戶生產經營自主權的實現。

　　2、不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途原則。

　　3、流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限原則。流轉的是土地承包經營權，因此流轉的期限必須受到承包期限的限制，即要以剩餘的承包期為限。

　　4、受讓方須有農業經營能力的原則。堅持此原則是為了確保農業生產的穩定與發展。

　　土地流轉還須註意把握以下四點。一是尊重農民是土地承包經營權流轉的主體地位。土地流轉及以何種方式流轉，必須尊重農民的意願，任何組織和個人不得阻礙或強迫農民進行土地承包經營權流轉。二是要在確權到戶的前提下引導流轉，流轉期限由流轉雙方依法協商，流轉期滿後，土地的承包經營權仍歸屬於土地流出方。三是推動流轉要以增加農民收入為目的。流轉補償的標準和形式，應有流轉雙方共同協商決定。我市有的地方制定了土地流轉最低指導價，就是為了更好地保護農民利益。四是正確理解土地流轉與產業發展的關係，防止“為流轉而流轉，為集中而集中“行為，杜絕政府在流轉中的不當干預和強迫流轉的現象。

　　1、流轉速度加快，漸具規模。

　　自1998年土地二輪承包以來，我縣土地承包經營權流轉速度呈逐年遞增之勢，流轉的土地面積不斷擴大，所涉農戶不斷增多。至目前為止，流轉的土地面積占總耕地面積的比例少則5%，多則15%以上，平均比例為8%左右，涉及土地流轉的農戶數約占總農戶數的26%。

　　2、流轉類型多樣，比例不均。按照不同的標準，可將土地承包經營權流轉行為分為各種不同的類型。

　　一以流轉主體為標準，可分農戶與村委會之間的流轉和農戶與農戶之間的流轉。其中以農戶與農戶之間的流轉為主，流轉面積約占總流轉面積的90%。二以流轉對象為標準，可為責任田承包經營權流轉、機動田承包經營權流轉和三荒地承包經營權流轉。其中以責任田承包經營權流轉為主，約占總流轉面積的96%。三以流轉方式為標準，可分為轉包、出租、互換、轉讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉。其中以轉包為主，約占總流轉面積的70%以上。轉包中又以外出打工或經商農戶，將土地轉包給親友或本村其他農戶居多。此外，還有農戶將土地轉包給種植、養殖大戶以及集體向農戶反租轉包等形式。四以流轉是否簽訂協議為標準，可分為協議流轉和無協議流轉。其中協議流轉農戶略占優勢，占總流轉農戶數的65%左右。協議流轉又分為書面協議流轉和口頭協議流轉，其中口頭協議流轉占協議流轉的絕大多數，簽訂書面協議流轉的農戶不足總流轉戶的10%。五以流轉是否有償為標準，可分為有償流轉和無償流轉。其中以無償流轉為主，約占總流轉戶的60%以上。六以流轉是否履行報批准、備案或辦理土地使用權證書變更登記程式為標準，可分為批准流轉、備案流轉、登記流轉和自行流轉。其中以自行流轉為主，占總流轉面積的95%。

　　3、流轉行為欠規範，缺少管理。

　　流轉行為嚴重不規範，表現為自行流轉多，報批准、報備案的少，申請變更登記的更少；口頭協議多，書面協議少；約定不明的多，約定明確的少；書面協議內容不規範的多，規範的少等。有些村存在連鎖流轉現象，接受流轉的農戶又將自己享有的土地承包經營權流轉給其他農戶，形成鎖鏈式流轉。鎮、村對土地承包經營權流轉行為普遍缺乏嚴格規範的管理。

　　4、部分耕地被非農業化，有極少量的非法流轉行為存在。

　　有的耕地被轉為非農用途，主要用於招商引資、工業園區、小城鎮等項目建設。這些建設用地絕大多數履行了批准手續，也有一小部分沒有被批准。相關鎮為了完成工業發展等任務，以鎮政府或用地單位名義，採取向農戶租賃的方式，將土地使用權流轉到自己名下，用於非農建設。

　　土地流轉(市場化交易)的意義在於，當土地成為可交換的商品時，一方面，買方總比賣方能夠就土地本身創造更多的價值，譬如買方是耕作能手、規模化經營等；另一方面，土地交易或抵押等能為土地擁有者提供直接的貨幣價值。

　　土地自身的產出是衡量一塊土地價值的基礎，但不同的人耕作同一塊土地時，因經驗、能力等個人因素會導致同一塊土地產出不同的結果。一個不勤於施肥除草的懶漢一定比一個勤奮的耕作者的收成少；一個有經驗的農夫一定比一個缺少經驗的耕作者收成高；一個掌握大量先進農藝技術的人一定比普通耕作者的收成多。假設某個區域平均每畝耕地的年產出是2000元，當有能力產出2500元的人收購只能產出1500元的人的土地耕作時，這個區域的土地平均年產出顯然能夠得到快速提高，該區域的財富總量也得到提高。

　　在土地不能流轉(交易)之前，土地的價值僅體現於土地產出。相對於擅長耕作者，那些不擅長耕作者既不能從土地產出上獲得更多利益，也沒有資金從事其他行業，他們永遠被固定在土地上從事著低效的勞動、過著物質貧乏的生活。如果土地可以交易(流轉)，則這部分不擅長耕作者就可以在土地交易中直接獲得貨幣資金，轉而從事其他行業。同時，對於缺乏提高耕作技術或項目資金的人來說，因土地流轉權的獲得而獲得的質押貸款許可權也可以為其提供生產改進資金。每個人都積極從事自己擅長的工作，生產效率得到提高；因土地流轉權而獲得的技術改進資金提高了土地產出，該區域的經濟總量也得到提高。

　　包括上述理由在內，無論繼續精耕細作還是規模化經營，土地流轉必然帶來土地要素價值的提高是不爭的事實。除此以外，土地流轉本身能帶來更可觀的地區經濟效應。

　　首先，土地進入交易市場，是新增大宗商品，為維持貨幣的正常流通不致貨幣短缺，必然提高貨幣供應量。這對一個國家來說，是經濟總量的提高；對一個地區來說，是貨幣流通量的增加。由此，人均財富增加是必然的結果。改革開放早期的深圳，首開土地拍賣先河，隨著1987年12月1日被稱為中國土地拍賣第一槌的落下，深圳的城市經濟實力迅猛增強。此後，以拍賣方式有償出讓國有土地使用權的成功做法很快被其它城市效仿，成為持續推動國民經濟高速增長的重要動力之一。

　　其次，土地流轉對於穩定地區經濟有著非常重要的作用。在資本時代，資金的流動對一個地區的經濟有著巨大的影響力。當大批資金涌進某個地區的時候，這個地區經濟繁榮；當資金大量撤出的時候，這個地區很快陷入蕭條。上世紀90年代東南亞的金融危機，本年度突發的越南金融動蕩，均與此相關。而考察越南的金融動蕩，將很容易看出土地對於穩定地區經濟的重要作用。越南的改革開放，吸引了大量國際資本，就在2007年，整個世界均稱越南為亞洲騰飛的一條小龍，但當有機構看空越南經濟的時候，數月內越南股市下跌超過六成，越南盾一年內貶值40%。包括摩根斯坦利在內的研究機構大多認為，這是越南政府過分樂觀預期經濟增長而擴大了通漲率所致，但筆者認為，在經濟和信心事實上成為緊密關係的時候，錯的不單純在預期，而在缺乏防範預期落空後資本抽逃風險的手段，錯在缺乏像土地這樣的大宗商品來沉澱資本、以延緩資本逃逸速度。越南的土地政策和中國大陸非常相似，土地國有，非政府機構只有有年限的使用權沒有所有權；而比中國大陸更進一步部的農村土地轉讓也受戶籍限制。由此，土地不能沉澱大批資金，貨幣流動性增強過度，土地失去防範金融動蕩的減震器作用，導致金融激烈動蕩的發生。因此，對於一個活躍的經濟體而言，土地的市場化(私有化)對於穩定地區經濟有著至關重要的作用——尤其是對一個新興的、高速發展中的地區而言。

　　綜上所述，土地流轉的經濟意義在於：提高土地產出、有效進行資源配置、直接提高GDP總量、穩定地區經濟。在全球經濟減速的今天，依靠貿易順差及投資為主要方式推動經濟增長的中國大陸，如何應對需求萎縮、資本抽逃所帶來的經濟困局，關乎著我們每一個人的生存狀態和生活質量。在經濟體制改革事實上已經用盡制度空間利好因素、而與市場制度密切相關的政治體制尚未正式啟動的今天，土地流轉，就成為推動中國經濟繼續增長、對抗全球金融風險的最後的、也是最具效力的一項重大經濟政策了。

　　農村土地承包經營權流轉的法律依據在《農村土地承包法》、《物權法》中得以體現。《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉。”第三十二條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”第三十四條規定“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”第三十七條規定“土地承包經營權採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。採取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；採取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。”第四十一條規定“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關係，原承包方與發包方在該土地上的承包關係即行終止。”第四十二條規定“承包方之間為發展農業經濟，可以自願聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”

　　《物權法》第一百二十八條規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權採取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限。未經依法批准，不得將承包地用於非農建設。”第一百三十三條規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。

　　我國農村土地流轉的政策依據非常豐富。1984年中共中央一號文件提出，農民可以把土地承包經營權有償轉讓、鼓勵土地向種田能手集中。1993年中共中央11號文件進一步明確，允許農民在土地承包期內流轉土地，包括轉包、出租、置換、轉讓、土地股份合作等五種流轉的形式。1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若幹重大問題的決定》規定“土地使用權的合理流轉，要堅持自願、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自願的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營。”2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》規定“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。