集體土地流轉

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　　集體土地流轉，人們在認識和理解上存在較大差異。不少學者在研究集體土地使用權流轉問題時未區分建設用地和農業用地，對集體土地使用權流轉的客體和主體都作了擴大理解。

　　兩種理解

　　一種觀點認為集體土地使用權流轉包括首次流轉和再次流轉。前者是指集體土地所有者與建設用地使用者之間的土地使用權流轉關係；後者是指土地使用者相互之間的土地使用權流轉關係。

　　另一種觀點認為集體土地使用權流轉僅指集體建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。

　　從嚴格意義上講，土地使用權流轉是指集體所有的建設用地使用權在土地使用者之間的轉移，不　　應包括發生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權“首次流轉”，更不應該將流轉的客體擴大到家用地。

　　雖然“首次流轉”和“再次流轉”都可以實現土地有償使用，但兩者間有著重要的區別：

　　（1）所謂的“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。在我國現行土地制度下，這種分離與建設用地使用權的取得實質上屬於同一過程，通常會涉及到土地用途的改變和土地利用規劃的實施。因此，集體建設用地使用權與所有權分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉”中土地所有者與使用者之間的流轉協議，最終還要經人民政府的批准，但這種批准是被動的、形式上的，很難體現審批的真正意圖。在政府審批把關不嚴的情況下，很可能導致大量土地在鄉（鎮）政府的操作下涌入市場，耕地保護將更加艱難。而“再次流轉”僅限於建設用地使用權的流轉，一般不涉及到農地的轉用問題和規劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“首次流轉”獲得建設用地使用權的做法，實質上是規避政府審批的非法占地行為。

　　（2）“首次流轉”主要發生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進行。其結果通常是增加建設用地的供給總量，而不是提高現有存量建設用地的利用率；而“再次流轉”是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，並不會增加新的建設用地。

　　（3）“首次流轉”如果監管不力，極易造成土地供給失控，產生嚴重的社會後果；而“再次流轉”比較容易監控，以通過流轉合同、土地使用權變更登記、稅收、價格等手段予以監控。

　　基於上述區別，集體建設用地土地使用權流轉是指存量建設用地使用權在集體建設用地使用者之間的流轉，而不應包括土地所有者與土地使用者之間所謂的首次流轉。就像國有土地使用權出讓不同於轉讓，農村土地承包經營中的發包不同於轉包一樣，它們遵循的是不同的規則，有不同條件和要求。準確界定“流轉”的含義，對於我國集體建設用地使用權流轉制度的建立，對於未來國家進行土地市場的巨集觀調控和監管，以及對於土地資源的合理利用與保護，都具有十分重要的意義。

　　集體建設用地使用權流轉產生的收益包括轉讓收益和土地增值收益。

　　這筆收益如何分配是集體土地使用權流轉制度建設中的核心問題，它關係到土地資源配置機制的形成以及集體土地使用權流轉的動力。從理論上講，集體建設用地使用者作為土地使用權人，在自己不能有效利用土地的情況下，將土地使用權再讓渡給他人，從中獲得了土地收益，其自然是轉讓收益分配關係的參加者。土地所有者（農民集體）在其土地所有權與使用權分離之後，並未喪失土地所有權，其當然享有土地的收益權，也自然享有土地轉讓收益分配的參與權，並據此獲得應得的收益。因此，集體土地流轉收益分配關係的參加者，主要是土地的所有者和土地的使用者。

　　同時，由土地利用的特殊性所決定，土地增值收益的形成，主要是社會經濟發展、政府投資、周邊環境改善以及規劃實施的結果。就此而言，國家也應成為土地流轉收益分配的參與者，但其所得的土地收益應以征收土地增值稅的形式取得（這屬於再分配的範疇）。因此，在集體土地使用權流轉中，土地收益分配關係的主體應是土地所有者、使用者和國家。但從一些地方的試點方案來看，不少地方都將各級地方政府作為集體土地流轉收益分配關係的直接參与者。如有的地方要求“收取的土地流轉收益及土地增值收益，在土地所有者與鎮、區、市人民政府之間按2：5：2：1比例進行分配”。

　　國土資源部批准的流轉試點方案和管理辦法，雖然要求“對集體建設用地使用權流轉所得的收益要嚴格按著5：4：1的比例進行分配”，但仍將“集體土地所有者、試點鎮、市縣政府”作為土地流轉收益分配的參加者。諸如此類的分配方式和分配比例，作為試點中的一種探索是可以理解的，但是作為未來制度建設的模式是不可取的。

　　首先，土地使用權流轉是一種交易行為，參與這種交易關係的主體只能是土地的權利人，地方政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，沒有理由參加土地流轉收益的分配。即使像有些人所講的那樣政府作為投資者使土地增了值，也是其職責使然，而不應成為參與土地使用權流轉收益分配的理由。其次，各級政府參與集體土地使用權流轉收益的分配，很可能導致土地供給失控並擾亂正常的市場秩序。據有關調查資料，目前集體土地使用權流轉主要是採用鄉（鎮）政府（或投資公司）將土地使用權收購，並給予經濟補償，再將土地使用權出讓（轉讓）給企業的方式；或者採取土地使用權租賃的方式，先由鎮政府、村與農戶簽協議，再由鄉鎮政府（公司）與用地單位簽協議，基本上是基層政府在操縱主導集體土地使用權的流轉。 在這種土地使用權流轉過程中，政府所處的地位和所扮演的角色就決定了政府既是集體土地使用權流轉的主導者，又是土地使用權流轉的受益者，流轉的土地越多，其收益越大，其後果可能是我們始料不及的。而國家以稅的形式對集體土地使用權流轉收益進行調控，可以規範市場秩序保證流轉收益的公平分配。

　　集體土地使用權流轉收益的分配，是土地使用權流轉機制的核心，也是決定市場能否健康有序發展的關鍵，關係到集體建設用地的合理利用和耕地保護。因此，土地使用權流轉收益分配制度的設計一開始就應建立在公平、合理的基礎上，並按市場規則運行。

　　對此，國家有關部門應予以高度重視，並儘快制定統一的規範性法律文件，對那些重要而具有普遍性的問題做出明確的規定，以引導和規範集體土地使用權流轉行為，堵住“流轉”掩蓋下非法用地的漏洞，保證農村土地市場健康發展和土地資源的合理利用。

　　隨著社會主義經濟體制的建立、經濟社會的快速發展和土地使用制度改革的深入推進，集體建設用地流轉，已不再是一個諱莫如深的概念，尤其是在經濟相對發達的省份和城鄉結合部，集體建設用地流轉已由自發、小規模出租房屋、場地等，逐步演變為有組織、有規模、形式多樣的流轉。在基層，由於長期以來一直執行較為嚴格的土地用途管制制度，對集體建設用地流轉也一直持謹慎態度，在一定程度上限制了集體建設用地流轉的規模和頻率，但毋庸諱言，在一些區位優勢明顯、工業經濟發展較迅速的鄉鎮，集體建設用地流轉還是時有發生，而且近幾年來有逐步上升的勢頭。

　　那麼如何從基層實際出發，採取切實可行的措施，正確引導和規範集體建設用地流轉，使之成為推動農村經濟發展和社會穩定的重要手段呢？黨的十七屆三中全會出台的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中關於建立城鄉統一的土地市場的重要論述無疑給我們吃了一顆“定心丸”，給了我們必要的政策依據。