土地使用制度

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土地使用制度(land-use system)

　　土地使用制度是指對土地使用的程式、條件和形式的規定。土地使用權是依法對土地進行占有、使用並取得部分土地收益的權利，是土地使用制度的法律體現形式。

　　土地使用制度是土地所有制的反映和體現。在整個土地制度中，土地所有制度決定土地使用制度。但同一種土地所有制也可以有多種不同的使用制度及其形式。

　　目前我國城市土地使用制度的基本形式是：在土地國家所有的前提下，城市土地使用權與所有權相分離，並採取諸如拍賣、招標、掛牌、協議等方式將土地使用權有償有限期地出讓給土地使用者；土地使用者的土地使用權在使用年限內可以轉讓、出租、抵押或用於其他經濟活動，其合法權益受到國家保護；土地使用權期滿，土地連同地上建築物由政府無償收回；需要繼續使用的，經過批准，期限可以延長，同時根據屆時的市場情況補交土地價款。通過這一過程，國家城市土地的所有權在經濟上得到了實現。城市土地使用制度包括下述具體內容：

　　土地使用權出讓。土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，並由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。根據現行相關法律法規，城市土地使用權出讓最高年限按用途有所差別，具體出讓土地使用權的年限，在最高年限內由出讓方決定，或由出讓、受讓方共同決定。城鎮國有土地使用權的出讓方式主要有四種：協議出讓、招標出讓、拍賣出讓、掛牌出讓。

　　國有土地租賃。國有土地使用租賃是國家將國有土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年限的土地租賃合同，並支付租金的行為。國有土地租賃，可以採用招標、拍賣或者雙方協議的方式。國有土地租賃的租金標準應與土地價格標準相均衡。國有土地租賃可以具體情況實行短期租賃和長期租賃，具體租賃期限由租賃合同約定，但最長租賃期限不得超過法律規定的同類用途土地出讓最高年限。採用短期租賃的，一般按年度或季度支付租金；採用長期租賃的，應在國有土地租賃合同中明確約定土地租金支付時間、租金調整的時間間隔和調整方式等。

　　土地使用權作價出資(入股)。土地使用權作價出資(入股)是指國家根據需要，以一定年限的國有土地使用權作價，作為出資人投入改組後的新設企業，該土地使用權由新設企業持有，可以依法轉讓、出租、抵押。土地使用權作價出資(入股)形成的國家股權委托給有資格的國有股權持股單位統一持有。

　　土地使用權授權經營。土地使用權授權經營是指國家根據需要，以一定年限的國有土地使用權作價後授權給經批准設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理。國有土地使用權授權經營，由國家土地行政主管部門審批，併發給國有土地使用權經營管理授權書。被授權的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司憑授權書，可以向其直屬企業、控股企業、參股企業以作價出資(人股)或租賃等方式配置土地。國有土地資產授權經營方式作為處置土地資產的重要方式，在國家授權機構所屬企業的改革中被普遍採用。

　　土地使用權劃撥。土地使用權劃撥是指縣級以上人民政府依附批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後將該幅土地交付其使用，或者將土地無償交給土地使用者使用的行為。雖然我國土地使用制度改革的總體方向是實行土地有償使用，但在建設用地供給上仍在一定範圍內保留了行政劃撥的方式。實際上，就是在香港這種主要採取土地批租方式的地區，對於某些特殊用地，如香港政府機關本身的用地，也是採用無償劃撥的方式。但我國對這種方式的適用範圍進行了嚴格的限制，僅限於國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地，法律、法規規定的其他用地等。

　　土地使用權轉讓。土地使用權轉讓是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換、贈與。未按土地使用權出讓合同規定的期限條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得轉讓。土地使用權轉讓應當簽訂轉讓合同。土地使用權轉讓時，土地使用權出讓合同和登記文件中所載明的權利、義務隨之轉移。土地使用者通過轉讓方式取得的土地使用權，其使用年限為土地使用權出讓合同規定的使用年限減去原土地使用者已使用年限後的剩餘年限。土地使用權轉讓時，其地上建築物、其他附著物所有權隨之轉讓。土地使用者轉讓地上建築物、其他附著物所有權時，其使用範圍內的土地使用權隨之轉讓，但地上建築物、其他附著物作為動產轉讓的除外。

　　土地使用權出租和抵押。土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建築物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。土地使用權出租期間，出租人與國家的權利義務關係不變，仍須履行土地使用權出讓合同中規定的權利義務。土地使用權抵押是指土地使用者將其依法取得的土地使用權作為清償債務的擔保行為。即債權人對享有土地使用權的債務人或第三人的土地不轉移占有，繼續由債務人或第三人使用收受益，而在債務不履行時，有權依照國家法律、法規和抵押合同的規定處分債務人或第三人提供的土地使用權(擔保物)，並從處分抵押物所得價款中優先受償。未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資開發、利用土地的，土地使用權不得出租、抵押。土地使用權出租、抵押時，其地上建築物、其他附著物隨之出租、抵押；地上建築物、其他附著物出租、抵押時，其使用範圍內的土地使用權隨之出租、抵押。土地使用權出租、抵押，出租人與承租人、抵押人與抵押權人必須簽訂合同；合同不得違背國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定。以土地使用權和地上建築物、其他附著物抵押的，應當依照規定辦理抵押登記。

　　土地使用權終止。土地使用權終止是指因土地使用權出讓合同規定的使用年限屆滿、提前收回、不履行土地使用權出讓合同及土地滅失等原因而終止。土地使用權期滿，土地使用權連同地上建築物、其他附著物使用權由政府無償收回。土地使用者可以申請續期。按照有關法規規定在規定期內向土地管理部門提出申請，經批准後重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，並辦理登記。國家對土地使用者依法取得的土地使用權不得提前收回。但在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程式提前收回，並根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。土地使用者若違反了土地使用權出讓合同的規定，土地使用權可由國家無償收回。如《城市房地產管理法》第二十五條規定，在城市規劃區內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，超過出讓合同約定的動工開發Et期滿兩年未動工開發的，政府及土地管理部門可以無償收回土地使用權。因自然原因造成土地消失，土地使用權自然終止。

　　現行的城市土地有償、有限期、可流動使用制度是以土地使用權與所有權分離為前提的。我國實行土地公有制，城市土地屬於國家所有，土地所有權主體是唯一的。但在社會生產實踐中，各種形式的經濟主體是多種多樣的，而且他們各自的經濟利益、生產目標均不相同，對土地使用的方式和質量要求也不一樣，即土地使用者是多種多樣的，因此只有將土地使用權同所有權分離，才能滿足國家及各種土地使用者的要求。

　　歸納我國城市土地使用制度，其特征主要體現在以下幾個方面：

　　堅持城市土地國家所有制，維護土地所有者的權益。我國城市土地使用制度的改革，是在堅持土地公有制前提下，實行土地使用權同所有權分離，從而實現土地使用權的可流動及有償使用。改革開放前，我國城市土地被無償、無限期使用，國家土地所有權權益無法得到經濟上的體現；土地禁止流動，又使土地資源得不到合理的配置和使用。土地使用制度改革的基礎就是城市土地的國家所有，實行所有權和使用權的分離，維護國家作為土地所有者的權益。

　　土地有償使用的形式多樣化。我國城鎮土地有償使用可以土地使用權出讓、租賃、授權經營、作價人股(出資)等多種方式實現，國家鼓勵並扶持多種方式有償使用土地。

　　有償使用和行政劃撥雙軌並存。雖然土地使用制度改革的趨勢是實行有償使用，但行政劃撥作為政府配置資源的一種方式，依然有其存在的基礎。目前我國城市土地使用制度是有償使用和行政劃撥兩種方式並存，而且在今後相當長一段時期內仍將如此。

　　現行城市土地使用制度是在堅持社會主義城市土地公有制的前提下實現了土地使用制度的創新。實踐證明它是積極的、有效的土地使用制度，適應了我國經濟體制改革的要求。但不可否認，這種制度安排仍然存在著不完善之處，需要進一步深化改革。

　　1．存在行政劃撥與有償使用並存的雙軌制

　　雖然隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權在整個建設用地供應中仍然占據著主要地位。截至2000年底，城鎮用地總量的95％仍為行政劃撥用地。

　　我國《土地管理法》對劃撥用地的範圍做出了明確的界定，但在實際操作中仍然存在著不盡如人意之處，行政劃撥往往變成行政“亂撥”。第一，任何用地都不是單一的，用單一的辦法限制一個多元性事物，幾乎是不可能的。比如大學城用地，按照法律規定，學校用地要求採取劃撥方式供地。但是，學校不僅有教育功能，它同時還有很強的社區功能。在教學區之外有生活區，在生活區內有商業區塊、宿舍區塊、文化娛樂區塊等。第二，是法律的完整性問題。在規定劃撥用地範圍時加入了一個概括性條款：“法律、行政法規規定的其他用地”，使行政劃撥用地涵蓋面擴大。第三，是劃撥用地在實際使用中的“變性”問題：①國家機關用地性質發生改變；②一些軍事用地的性質發生改變；③大量的企業改製，將國有劃撥土地帶進了市場。

　　2．新增土地大多實行了有償出讓，但多為協議方式，招標與拍賣所占的比重不大，缺乏應有的市場競爭

　　從全國的情況看，到1999年，我國出讓市場上的交易85％以上是以協議方式達成的。招標拍賣，是供地市場化的重要形式，體現了公開、公平、公正的原則，同時可以實現政府按規劃統一開發、統一供地，以引導供應和制約需求，實現土地優化配置，還可以有效防止政府管理部門在土地出讓中的尋租行為。近年，掛牌交易又在全國各地展開。國土資源部2002年7月1日頒佈實施了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確要求“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，這增加了土地出讓的公開性，也促進了市場機制在資源配置中的作用。

　　3．在土地有償使用方式中，對土地租賃制和土地使用權作價出資或者入股方式不夠重視

　　從我國土地使用制度改革以來，各地對出讓方式比較重視，好像土地有償使用制度只有出讓一種方式。國務院1998年《土地管理法實施條例》第二十九條明確規定：“國有土地有償使用的方式包括：國有土地使用權出讓，國有土地租賃，國有土地使用權作價出資或者人股。”首次以法規的形式明確國家可以出租的方式向用地者提供土地，這是對原有單一齣讓的有償用地方式的補充和完善。

　　4．存量土地因劃撥使用而被排出在市場之外

　　根據有關法律法規的規定，劃撥土地使用權者，在轉讓、出租、抵押其劃撥土地使用權時，必須補交土地出讓金或者以轉讓、出租、抵押土地使用權所獲收益抵交土地使用權出讓金。也就是說，對過去以劃撥方式取得使用權的用地者，在其不進行轉讓、出租、抵押、入股等前提下仍然保留劃撥使用方式。這就使得大量存量土地被排除在有償使用制度以外。

　　5．城市土地經濟關係較為紊亂

　　在傳統的城市土地使用制度下，國家和企業、企業和企業、企業與個人、中央與地方相互問的城市土地經濟關係被搞亂了，出現了許多不合理的現象，阻礙了生產力的發展。改革開放以來，雖然對傳統的城市土地使用制度有所衝擊，但由於種種原因，各主體特別是部門與部門、中央與地方之間存在著較為嚴重的土地利益衝突，各主體之間為爭奪地租而引發“土地大戰”，使城市土地經濟關係更為模糊，中央和地方的城市土地經濟關係更為紊亂，併在一定程度上誘發農村集體所有制的土地進入一級土地市場。特別是一些地方政府以加快城市土地使用制度改革為名，任意擴大城市土地使用權讓渡許可權，嚴重損害了國家的利益。

　　農村集體土地根據用途不同，可分為農用地和非農建設地。

　　1．農用地承包經營制度

　　2002年8月29日《中華人民共和國農村土地承包法》經九屆全國人大常委會第二十九次會議通過，2003年3月1日起正式施行。這部法律的規定：“我國實行農村土地承包經營制度。”農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，即在土地所有權歸集體的條件下，把土地承包權平均承包給農戶，以戶為單位獨立經營，自負盈虧，除向集體上交提留和向國家交納農業稅外，其餘全部收入歸農戶個人。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。不宜採取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包。

　　2．農村集體非農建設用地使用制度

　　根據《土地管理法》的規定，鄉鎮企業、鄉(鎮)公共設施和公益事業建設、村民建設住宅等建設用地應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，經鄉(鎮)人民政府審核，縣級以上人民政府土地管理部門批准。其中，涉及占用農地的，還要辦理農用地轉用審批手續。符合土地利用總體規劃的鄉鎮企業用地，應當持有關批准文件，由縣級以上人民政府批准。涉及占用農地的，應當辦理農用地轉用審批手續。農村道路、水利設施、學校、醫院等鄉(鎮)公共設施和公益事業建設需要用地的，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級以上人民政府批准。其中，涉及占用農地的，還要辦理農用地轉用審批手續。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，儘量使用原有宅基地和村內空閑地。農村村民建住宅，經鄉(鎮)人民政府審核，縣級人民政府批准。其中，涉及占用農地的，還要辦理農用地轉用審批手續。農民出賣、出租住房後，再申請宅基地，不予批准。農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業因破產、兼併等情形致使土地使用權發生轉移的除外。

　　我國現行農村土地制度是在20世紀踟年代初實行農戶承包責任制過程中確立的，這次土地制度改革是以土地經營權和所有權的分離為主要內容，極大地促進了農村經濟發展和農民收入的增長。這次農村土地制度改革的主要任務是解決中國溫飽問題，並取得極大成功。這次農村土地制度改革主要有以下特征：

　　1．土地的平均分配實行土地承包責任制時，社區內土地主要按人口、勞力進行平均分配。

　　2．土地的社區所有社區內人員享有土地使用權，社區外成員不能或很難獲得其他社區的土地使用權。

　　3．土地的“無償”使用性社區內成員由於客觀上形成了對土地的所有權，因此，該使用權的經濟實現是土地的無償使用，而目前的各種集體提留、攤派等不具有土地使用費性質，而近似一種土地附加稅或服務費，在經濟發達地區還能得到“以工補農”的補貼。

　　4．土地制度的福利性在現階段，從客觀上都是把農戶對土地的占有和使用作為農民的基本生活保障。現行農村土地制度中的“口糧田”就是一種福利田，這一土地制度在將存在很長一段時間，土地經營成為家庭生活和就業的基本保險。