林業用地

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林業用地(Forestry Land)

　　林業用地是指一個國家或地區能夠用來發展林業的土地。

　　林業用地的土地來源主要是林地、耕地和未利用地3種類型。

　　林業用地造林前地類不同，經營方向、經營目的也不相同，相應的管理方式也應有所區別。一般是按照土地造林前的屬性即基本林地和非基本林地兩大類型，進行分類管理。

　　1.基本林地

　　基本林地也可以說是相對固定的林業用地。其土地來源是縣級以上人民政府在總體規劃中明確劃分為林地區域範圍中的土地。任何單位和個人不得任意改變林地的用途。林地的所有者和使用者的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

　　基本林地主要分佈在丘陵山區和江、河、湖、海的堤岸、灘塗以及沙荒地等；大部分起源於荒山荒地和天然次生林地，地理位置重要，生態環境脆弱，且大部分屬於不宜耕作的土地。

　　2.非基本林地

　　非基本林地也可以說是相對不太固定的林業用地。大部分是改革開放以來在農村產業結構調整中農民根據市場需求，利用責任田、承包田和自留田地發展起來的。其造林前地類為耕地。

　　基本林地與非基本林地土地來源屬性不同，經營目的不同，管理方式也應有所區別。

　　1.基本林地的管理

　　《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條：“國家實行土地用途管理制度。國家編製土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用於農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地”。

　　基本林地的存在是縣級以上人民政府根據國民經濟發展和生態環境建設的需要，按照土地的不同用途依法區劃。

　　《中華人民共和國森林法》規定：不得將林地改為非林地。禁止毀林開墾和毀林採石、採砂、採土以及其他毀林行為。進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或少占林地；必須占用或者徵用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意後，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，並由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。

　　《森林法》還規定根據實際需要在大面積林區增加護林設施，加強森林保護；制止破壞森林資源的行為。對造成森林資源破壞的，要求當地有關部門嚴肅處理。

　　2.非基本林地的管理

　　非基本林地的土地來源屬於耕地。農民將耕地用於發展林業生產是受經濟效益的驅動，是農村產業結構調整的結果，是利國富民的舉措。應該支持農村產業結構調整，積極引導農民發展桑、茶、果、竹和速生豐產林等商品經濟林，積極幫助貧困農民脫貧致富。農村產業結構調整的根本出發點是為了提高農業競爭力，增加農民收入，讓農民得到更多的實惠。但這個過程涉及到農業資源的再分配，涉及到農民的生產經營方式轉變和種植品種的調整。因此，必須尊重農民意願和保護農民權益。要堅持尊重農民的生產經營自主權，不能搞強迫命令，不得強制推行統一種植和統一經營，更不能由於產業結構調整農民將耕地用於植樹造林就誤認為其土地就是林地了。

　　由於市場經濟和價值規律等因素的作用，非基本林地具有變動性大、逆轉性強的特點，可以採取加強指導不代替、尊重意願不強制、放開搞活不撒手的指導思想，對自願申請轉為基本林地的，由當地縣級以上人民政府按照有關規定核發林地所有權證或使用權證，嚴格按照《森林法》《森林法實施條例》的規定進行管理。對申請保留“耕地”屬性的，實行申報、調查、登記、造冊備案制度。因國家或地方工程建設需要必須占用、徵用非基本林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意後，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，並由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費；社會公益事業建設需要占用、徵用的，可適當降低森林植被恢復費繳納標準。因市場經濟因素作用而導致非基本林地返農的，必須報縣級以上人民政府林業主管部門審核登記備案，建議免收森林植被恢復費。2002 年8 月，國家林業局發出通知，要求對因農村產業結構調整2000 年後在非規劃的林業用地上新造的用材林，林業主管部門在法定採伐限額內確保林木所有者對林木的採伐利用權。

　　林地是特殊類型的土地，是土地資源重要組成部分，是實現國土綠化和發展高效林業的先決條件。依法保護和管理林地，不僅對於促進森林資源穩步增長、生態環境不斷改善，實現經濟社會可持續發展具有重要的意義和作用。近年來敦化市以經濟建設為中心，以實現節約集約利用土地為目的，加大了林業用地管理力度，取得了一定的成績。

　　一、敦化市概況

　　敦化市地處吉林省東部山區，延邊北韓族自治州西部，位於東經127°28'至129°17'，北緯40°30'至43°42'，以森林資源豐富聞名遐邇，幅員面積11 882km²，其中林地面積9 676km²，占土地總面積的81%，素有“八山一水一分田”之稱，是吉林省幅員面積最大的縣級市。全市轄一個城區、16 個鄉鎮、3 個州屬林業局和1 個市屬林業局，總人口48 萬，經濟實力位於全省縣級城市10 強行列。

　　二、敦化市森林系統土地開發管理情況

　　1.敦化市森林系統土地利用結構

　　敦化市森林系統土地利用類型主要包括林地、工礦用地、居住用地、公共建築用地和交通運輸用地，土地總面積969 209.90公頃，其中林地967 563.77 公頃，占土地總面積的99.83% ；工礦用地258.75 公頃，占土地總面積的0.03% ；居住用地1 054.18 公頃，占土地總面積的0.1% ；公共建築用地124.56 公頃，占土地總面積的0.01% ；交通運輸用地208.64 公頃，占土地總面積的0.02%。

　　2.敦化市森林系統開發管理情況

　　①林地開發管理

　　敦化市現階段林地開發有三種模式：一是旅游開發，森林旅游作為生態旅游的一種，隨著人類文明的迅速發展，城市人口增多，城市“生態貧困”現象日益嚴重，走向大森林、回歸大自然的森林旅游正在興起，森林旅游將成為旅游中一種新的時尚，為此我們新建了老白山森林公園；二是對荒山、林下耕地或林間耕地實施了退耕還林工程，增加了有林地面積4 800.00 公頃，消除了大橋於家村、紅石尚日村等地的水土流失現象；三是林地的轉用，主要指國家或省的基礎設施建設項目如道路、輸電線路等占用林地，如長琿高速公路敦化至延吉段占用我市林地25.17 公頃。前兩種模式由於林地的開發利用沒有改變土地的用途，因此在管理上由林業部門自行管理，國土資源部門幾乎不參與，第三種模式因為涉及農用地轉用，則嚴格按照國土資源部門規定的審批登記程式管理。

　　②工礦用地開發管理

　　敦化市林業系統共有單位186個，90%以上從事林產品加工，土地利用率達到98%，工礦用地開發管理主要採用級次管理和屬地管理兩種模式，凡屬州管企業單位用地在租金收繳、土地登記方面由州國土資源部門負責管理，涉及項目建設用地的按審批許可權用地面積低於6 600m²的由當地國土資源負責審批管理，用地面積高於6 600m²的上報州國土資源部門審批，2005 年以來我們共審批工礦用地1 宗，面積0.09 公頃，辦理改製企業18 家，37 宗地，面積114.93 公頃。

　　③居住用地開發管理

　　按照節約集約用地要求，我們加大了居住用地管理力度，首先保證棚戶區改造用地，實行“特事特辦”，縮短報批時間、減少審批程式。其次個人住宅翻建、改建和擴建的由當地國土資源分局審批，方便群眾辦事，新建住宅的由市國土資源局審批，通過強化審批管理，使居住用地由過去的“一家一戶型”向小區化發展，住宅由低層向高層發展，居住用地和其它用地佈局日趨合理，土地利用率越來越高，城鎮功能化越來越齊全。

　　④公共建築用地開發管理

　　公共建築用地主要指辦公用地和教育用地，現階段公共建築用地開發管理的主導思想是縮小辦公用地面積，最大限度發揮土地的經濟效益，如大石頭林業局黨委辦公樓，面積0.25 公頃，原為辦公用地，現改為商業用地，年實現經濟效益30 餘萬元，通過對辦公用地用途調整，進一步了土地資源配置，使土地資源得到了有效利用。

　　⑤交通運輸用地開發管理

　　交通運輸用地開發管理不但關係著林業企業的發展，還關係著我市交通的格局，現階段交通運輸用地開發管理主要由林業系統根據自身的需要自行開發管理，主要是改變道路的單一功能和服務對象，即把鐵路改成公路，使它既是運材道又是其它物資和人流通道，既服務企業又服務於鄉村。

　　三、敦化市森林系統土地開發管理存在的問題及解決辦法

　　1.存在的問題

　　1）林業系統的用地規劃沒有同土地利用總體規劃全面銜接,造成部分林地開發利用不符合土地利用總體規劃, 如上一論土地利用總體規劃修編的指導思想是“保護耕地, 保證總量動態平衡”,為實現這一目標我們把部分坡地列入保護範圍, 給退耕還林工程的實施帶來了一定的難度；

　　2）林地轉為建設用地沒有實行總量控制和占補平衡措施，易使森林資源遭到破壞；

　　3）林業系統的部分單位土地利用效益不高, 近年來由於林業資源匱乏，木材採伐量逐年遞減，原材料價格成本過高，同時國家取消了出口退稅政策，造成企業效益過低，一些中小型木製品加工企業處於停產半停產狀態，因此土地的經濟效益沒有得到充分發揮；

　　4）林業系統棚戶區面積大，集中連片的棚戶區面積有431.25公頃，由於林業部門常年虧損，因此要實施棚戶區改造困難較大。

　　2.解決辦法

　　1）加快下一輪土地利用總體規劃修編步伐，在規劃中要明確林業用地區；

　　2）國家出台林地占補平衡政策，控制林地總量不減少；

　　3）對林業系統的部分單位土地利用效益過低，一是改變資源粗加工的現狀，引進先進的生產技術和管理模式，進行深加工、精加工，增加產品的附加值，增強產品市場的競爭力，創新自主品牌，扭轉企業粗放經營和盲目經營的局面，如我市中信木業引進德國先進技術生產的高密度板門窗，現遠銷全國各大城市；二是立足自身優勢，大力謀化生態旅游這篇文章，加大旅游宣傳力度，在不破壞植被且符合國家相關政策的前提下，著力發展冬滑雪、夏漂流、秋看紅葉和狩獵等項目；三是由木製品加工向藥材、食用菌、林蛙等養殖業種植業及深加工方向轉型；四是進一步加大林業企業改革，採取承包經營方式安置富裕人員；

　　4）加快林業系統棚戶區改造步伐，各級政府給予一定資金的投入，擺脫因林業部門資金短缺無力實施棚戶區改造的局面。

　　四、今後敦化市森林系統土地開發利用想法

　　1）突出生態優先的發展方向，凡是利用林地從事種植業和養殖業的，只要不破壞植被，由林業部門自行管理，國土部門強化監督；

　　2）利用土地供給政策逐步調整林產品加工企業數量，限小扶大、優扶劣汰，提高技術、設備水平，提高產品質量、檔次，推進林產品加工業向規模經營和集約經營方向發展，走可持續發展道路；

　　3）以棚戶區改造為契機，逐步改變林區住宅臟、亂、差的局面，提高城鎮品位，改善人們居住環境；

　　4）對於區位條件較好的公共建築用地，經科學論證後，合理規劃其功能，位於商業地段且市場發育較好的公共建築用地，能全部改為商業用地的要依法改為商業地，不能全部改為商業用地的也要改為綜合用地；

　　5）加快森林城市建設步伐，提高人均綠地面積和空氣質量，充分利用林業企業和住宅區內的空閑土地搞好綠化建設，實施綠色通道工程，要把林業系統土地綠化美化與增強生態功能結合起來，與城鎮周邊的荒山 造林結合起來，逐步提高綠化質量和檔次。