林业用地

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林业用地(Forestry Land)

　　林业用地是指一个国家或地区能够用来发展林业的土地。

　　林业用地的土地来源主要是林地、耕地和未利用地3种类型。

　　林业用地造林前地类不同，经营方向、经营目的也不相同，相应的管理方式也应有所区别。一般是按照土地造林前的属性即基本林地和非基本林地两大类型，进行分类管理。

　　1.基本林地

　　基本林地也可以说是相对固定的林业用地。其土地来源是县级以上人民政府在总体规划中明确划分为林地区域范围中的土地。任何单位和个人不得任意改变林地的用途。林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

　　基本林地主要分布在丘陵山区和江、河、湖、海的堤岸、滩涂以及沙荒地等；大部分起源于荒山荒地和天然次生林地，地理位置重要，生态环境脆弱，且大部分属于不宜耕作的土地。

　　2.非基本林地

　　非基本林地也可以说是相对不太固定的林业用地。大部分是改革开放以来在农村产业结构调整中农民根据市场需求，利用责任田、承包田和自留田地发展起来的。其造林前地类为耕地。

　　基本林地与非基本林地土地来源属性不同，经营目的不同，管理方式也应有所区别。

　　1.基本林地的管理

　　《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条：“国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”。

　　基本林地的存在是县级以上人民政府根据国民经济发展和生态环境建设的需要，按照土地的不同用途依法区划。

　　《中华人民共和国森林法》规定：不得将林地改为非林地。禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。

　　《森林法》还规定根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，要求当地有关部门严肃处理。

　　2.非基本林地的管理

　　非基本林地的土地来源属于耕地。农民将耕地用于发展林业生产是受经济效益的驱动，是农村产业结构调整的结果，是利国富民的举措。应该支持农村产业结构调整，积极引导农民发展桑、茶、果、竹和速生丰产林等商品经济林，积极帮助贫困农民脱贫致富。农村产业结构调整的根本出发点是为了提高农业竞争力，增加农民收入，让农民得到更多的实惠。但这个过程涉及到农业资源的再分配，涉及到农民的生产经营方式转变和种植品种的调整。因此，必须尊重农民意愿和保护农民权益。要坚持尊重农民的生产经营自主权，不能搞强迫命令，不得强制推行统一种植和统一经营，更不能由于产业结构调整农民将耕地用于植树造林就误认为其土地就是林地了。

　　由于市场经济和价值规律等因素的作用，非基本林地具有变动性大、逆转性强的特点，可以采取加强指导不代替、尊重意愿不强制、放开搞活不撒手的指导思想，对自愿申请转为基本林地的，由当地县级以上人民政府按照有关规定核发林地所有权证或使用权证，严格按照《森林法》《森林法实施条例》的规定进行管理。对申请保留“耕地”属性的，实行申报、调查、登记、造册备案制度。因国家或地方工程建设需要必须占用、征用非基本林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费；社会公益事业建设需要占用、征用的，可适当降低森林植被恢复费缴纳标准。因市场经济因素作用而导致非基本林地返农的，必须报县级以上人民政府林业主管部门审核登记备案，建议免收森林植被恢复费。2002 年8 月，国家林业局发出通知，要求对因农村产业结构调整2000 年后在非规划的林业用地上新造的用材林，林业主管部门在法定采伐限额内确保林木所有者对林木的采伐利用权。

　　林地是特殊类型的土地，是土地资源重要组成部分，是实现国土绿化和发展高效林业的先决条件。依法保护和管理林地，不仅对于促进森林资源稳步增长、生态环境不断改善，实现经济社会可持续发展具有重要的意义和作用。近年来敦化市以经济建设为中心，以实现节约集约利用土地为目的，加大了林业用地管理力度，取得了一定的成绩。

　　一、敦化市概况

　　敦化市地处吉林省东部山区，延边朝鲜族自治州西部，位于东经127°28'至129°17'，北纬40°30'至43°42'，以森林资源丰富闻名遐迩，幅员面积11 882km²，其中林地面积9 676km²，占土地总面积的81%，素有“八山一水一分田”之称，是吉林省幅员面积最大的县级市。全市辖一个城区、16 个乡镇、3 个州属林业局和1 个市属林业局，总人口48 万，经济实力位于全省县级城市10 强行列。

　　二、敦化市森林系统土地开发管理情况

　　1.敦化市森林系统土地利用结构

　　敦化市森林系统土地利用类型主要包括林地、工矿用地、居住用地、公共建筑用地和交通运输用地，土地总面积969 209.90公顷，其中林地967 563.77 公顷，占土地总面积的99.83% ；工矿用地258.75 公顷，占土地总面积的0.03% ；居住用地1 054.18 公顷，占土地总面积的0.1% ；公共建筑用地124.56 公顷，占土地总面积的0.01% ；交通运输用地208.64 公顷，占土地总面积的0.02%。

　　2.敦化市森林系统开发管理情况

　　①林地开发管理

　　敦化市现阶段林地开发有三种模式：一是旅游开发，森林旅游作为生态旅游的一种，随着人类文明的迅速发展，城市人口增多，城市“生态贫困”现象日益严重，走向大森林、回归大自然的森林旅游正在兴起，森林旅游将成为旅游中一种新的时尚，为此我们新建了老白山森林公园；二是对荒山、林下耕地或林间耕地实施了退耕还林工程，增加了有林地面积4 800.00 公顷，消除了大桥于家村、红石尚日村等地的水土流失现象；三是林地的转用，主要指国家或省的基础设施建设项目如道路、输电线路等占用林地，如长珲高速公路敦化至延吉段占用我市林地25.17 公顷。前两种模式由于林地的开发利用没有改变土地的用途，因此在管理上由林业部门自行管理，国土资源部门几乎不参与，第三种模式因为涉及农用地转用，则严格按照国土资源部门规定的审批登记程序管理。

　　②工矿用地开发管理

　　敦化市林业系统共有单位186个，90%以上从事林产品加工，土地利用率达到98%，工矿用地开发管理主要采用级次管理和属地管理两种模式，凡属州管企业单位用地在租金收缴、土地登记方面由州国土资源部门负责管理，涉及项目建设用地的按审批权限用地面积低于6 600m²的由当地国土资源负责审批管理，用地面积高于6 600m²的上报州国土资源部门审批，2005 年以来我们共审批工矿用地1 宗，面积0.09 公顷，办理改制企业18 家，37 宗地，面积114.93 公顷。

　　③居住用地开发管理

　　按照节约集约用地要求，我们加大了居住用地管理力度，首先保证棚户区改造用地，实行“特事特办”，缩短报批时间、减少审批程序。其次个人住宅翻建、改建和扩建的由当地国土资源分局审批，方便群众办事，新建住宅的由市国土资源局审批，通过强化审批管理，使居住用地由过去的“一家一户型”向小区化发展，住宅由低层向高层发展，居住用地和其它用地布局日趋合理，土地利用率越来越高，城镇功能化越来越齐全。

　　④公共建筑用地开发管理

　　公共建筑用地主要指办公用地和教育用地，现阶段公共建筑用地开发管理的主导思想是缩小办公用地面积，最大限度发挥土地的经济效益，如大石头林业局党委办公楼，面积0.25 公顷，原为办公用地，现改为商业用地，年实现经济效益30 余万元，通过对办公用地用途调整，进一步了土地资源配置，使土地资源得到了有效利用。

　　⑤交通运输用地开发管理

　　交通运输用地开发管理不但关系着林业企业的发展，还关系着我市交通的格局，现阶段交通运输用地开发管理主要由林业系统根据自身的需要自行开发管理，主要是改变道路的单一功能和服务对象，即把铁路改成公路，使它既是运材道又是其它物资和人流通道，既服务企业又服务于乡村。

　　三、敦化市森林系统土地开发管理存在的问题及解决办法

　　1.存在的问题

　　1）林业系统的用地规划没有同土地利用总体规划全面衔接,造成部分林地开发利用不符合土地利用总体规划, 如上一论土地利用总体规划修编的指导思想是“保护耕地, 保证总量动态平衡”,为实现这一目标我们把部分坡地列入保护范围, 给退耕还林工程的实施带来了一定的难度；

　　2）林地转为建设用地没有实行总量控制和占补平衡措施，易使森林资源遭到破坏；

　　3）林业系统的部分单位土地利用效益不高, 近年来由于林业资源匮乏，木材采伐量逐年递减，原材料价格成本过高，同时国家取消了出口退税政策，造成企业效益过低，一些中小型木制品加工企业处于停产半停产状态，因此土地的经济效益没有得到充分发挥；

　　4）林业系统棚户区面积大，集中连片的棚户区面积有431.25公顷，由于林业部门常年亏损，因此要实施棚户区改造困难较大。

　　2.解决办法

　　1）加快下一轮土地利用总体规划修编步伐，在规划中要明确林业用地区；

　　2）国家出台林地占补平衡政策，控制林地总量不减少；

　　3）对林业系统的部分单位土地利用效益过低，一是改变资源粗加工的现状，引进先进的生产技术和管理模式，进行深加工、精加工，增加产品的附加值，增强产品市场的竞争力，创新自主品牌，扭转企业粗放经营和盲目经营的局面，如我市中信木业引进德国先进技术生产的高密度板门窗，现远销全国各大城市；二是立足自身优势，大力谋化生态旅游这篇文章，加大旅游宣传力度，在不破坏植被且符合国家相关政策的前提下，着力发展冬滑雪、夏漂流、秋看红叶和狩猎等项目；三是由木制品加工向药材、食用菌、林蛙等养殖业种植业及深加工方向转型；四是进一步加大林业企业改革，采取承包经营方式安置富裕人员；

　　4）加快林业系统棚户区改造步伐，各级政府给予一定资金的投入，摆脱因林业部门资金短缺无力实施棚户区改造的局面。

　　四、今后敦化市森林系统土地开发利用想法

　　1）突出生态优先的发展方向，凡是利用林地从事种植业和养殖业的，只要不破坏植被，由林业部门自行管理，国土部门强化监督；

　　2）利用土地供给政策逐步调整林产品加工企业数量，限小扶大、优扶劣汰，提高技术、设备水平，提高产品质量、档次，推进林产品加工业向规模经营和集约经营方向发展，走可持续发展道路；

　　3）以棚户区改造为契机，逐步改变林区住宅脏、乱、差的局面，提高城镇品位，改善人们居住环境；

　　4）对于区位条件较好的公共建筑用地，经科学论证后，合理规划其功能，位于商业地段且市场发育较好的公共建筑用地，能全部改为商业用地的要依法改为商业地，不能全部改为商业用地的也要改为综合用地；

　　5）加快森林城市建设步伐，提高人均绿地面积和空气质量，充分利用林业企业和住宅区内的空闲土地搞好绿化建设，实施绿色通道工程，要把林业系统土地绿化美化与增强生态功能结合起来，与城镇周边的荒山 造林结合起来，逐步提高绿化质量和档次。