土地財政

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　　土地財政屬於預算外收入，又叫第二財政，是指地方政府利用土地所有權和管理權獲取收益過程中進行的財政收支活動和利益分配關係，包括政府通過土地稅收、土地使用權出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。

　　1.現行財政和分權制度

　　正常情況下地方政府通過對轄區居民征收一系列的地方稅作為向本轄區居民提供公共服務的資金來源。這些公共服務包括城市基礎設施建設、社會保障服務、公共衛生等，只有事權與財力相匹配，才能使地方政府正常行使自己的職能。而在現行的財政體制下，地方政府的財權事權不對等是其走上土地財政道路的一個重要原因。1993年12月國務院頒佈了《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，1994年分稅制改革正式開始。中央意在通過分稅制改革集中財力和財力再分配來約束地方政府行為，提高巨集觀調控能力。在1994年實行分稅制改革後地方財政收入占全部財政收入的比重大幅減少。但是在當時的管理體制下，中央憑藉對地方政府的絕對領導權力和對地方主要官員的任命權，在事權上過度推諉，甚至將涉及全國多數民眾的公共產品和服務如義務教育、公共衛生、社會保障等民生支出責任基本劃歸地方政府承擔。作為一個初級行動團體的地方政府為解決財權和事權不對稱而造成自身財政拮据，不得不採取一系列非規範化融資方式來籌集資金，因而對“土地財政”的過度依賴也就不難理解。

　　在現行分稅制中屬於地方的主體稅種和獨立稅種除了車船稅外，基本都與土地和房地產有關。地方財政收入的主體稅種營業稅，主要來源於建築業和第三產業，其中建築業和房地產業是營業稅的第一大戶，地方政府出自於促進地方財政收入增長的動機，大力發展建築業和房地產業成為必然選擇。屬於地方獨立稅種的房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅都與土地和房地產息息相關，現行財稅體製為地方政府熱衷於土地開發、基礎設施建設和擴大建設規模提供了制度上的激勵和實現途徑。地方政府不僅能通過“經營城市”直接得到土地收入，而且還能從城市建設中獲得較大規模的以建築業、房地產業等營業稅為主的財政預算收入，這些收入全部屬於地方。

　　2.現行徵地制度和土地出讓方式

　　中國現行的土地徵用制度的典型特征是政府壟斷。這一制度在保護政府利益的同時，也損害了農民和廠商的利益。政府禁止土地所有權市場、壟斷一級土地市場，土地徵用成為國家獲得非農建設用地的主要手段。地方政府利用自己的壟斷地位在徵地與供地之間製造了一個巨大的利益空間，客觀上形成土地徵占越多、政府利益越大的激勵機制，極大地刺激了政府利用行政強制力徵用土地的欲望。特別是由於制度原因，地方政府在征收農業用地的補償費用等成本遠低於城市建設用地出讓價格，政府低價徵用土地後，一經出讓，增值高達數十倍。2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均667m2為35.67萬元人民幣，而對徵地農民的補償通常只有每667m21.5萬元～3.5萬元人民幣。

　　同時，地方政府可以通過財政擔保和土地抵押的方式，取得更大規模的金融貸款投入城市建設，這更加刺激了地方政府對土地財政的欲望。地方政府一般通過土地“招拍掛”制度來進行土地出讓。雖然“招拍掛”制度具有公開性，可以最大限度地減少“暗箱操作”，防止城市土地價值的流失。但是該制度是建立在政府高度壟斷土地資源的基礎上，政府既擁有壟斷地位，又以追求收益最大化為目標，從而使“招拍掛”制度在實施過程中單純的以價高者得，造成市場扭曲，人為地抬高了地價，客觀上也推高了房價。

　　3.現行地方官員的晉升考核制度

　　改革開放以來，隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉變，中央政府在經濟發展領域的放權，不同層級的地方政府已經成了各自轄區經濟的實際控制者和索取者，其謀利性得到了極大程度的彰顯。這場經濟和財政分權改革一方面提高了地方政府發展經濟的積極性，極大地促進了中國經濟高速發展，另一方面在競爭壓力下也容易造成地方政府的“短視”行為，以單純追求GDP增長為目標，加大了地方政府對土地財政的依賴。

　　某些時候中央和部門還通過績效考核機制來有效約束地方政府的行為。雖然轄區內的經濟發展、民生安定、社會保障等均是地方政府的責任所在，然而由於經濟發展指標較易評估，使以GDP增長率為主要指標的經濟考核體系得以確立。在地方政府的政績考核中，上級政府不僅考察其經濟增長績效的絕對指標，更重要的是考核相對績效，即與前任和其他地區的績效進行比較，這就促使地方政府只關註自己有限的任期內GDP是否能夠得到快速增長。

　　土地作為重要的生產要素，在農業、工業和房地產業中都是不可或缺的，而工業和房地產業相對於農業來說，在促進地方GDP增長率方面又具有明顯的優勢，此外工業和房地產業能在後續的發展中通過納稅的方式滿足地方政府預算內財政收入的需要，同時工業和房地產業的發展又推升了城市化進程，城市化則會對整個地區GDP的增長有明顯的拉動作用。於是在現行地方官員的政績考核和晉升激勵方式下，土地財政幾乎成了地方政府的必然選擇。

　　土地財政雖然增加了地方政府的財政收入，促進了城市化進程，加快了地方經濟發展，但也存在著多方面的缺陷與危害。

　　1.土地資源利用的代際不公

　　代際公平是可持續發展原則的一個重要內容，主要是指當代人為後代人的利益保存自然資源的需求，當代人和後代人在利用自然資源、滿足自身利益、謀求生存與發展上權利均等。本文中的代際公平不僅限於當代人與後代人之間，也包括本屆政府與後屆政府之間。土地出讓金是若幹年土地使用期的地租之和，本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收並一次性預支了未來若幹年限的土地收益總和。從現任屆和未來屆的地方政府看，則是現任屆政府提前支取了下一屆政府的收人，是一種對土地收益的透支，這對於未來往後屆政府顯然是不公平的，對後代人也是不公平的。土地資源是一種稀缺的不可再生資源，我國人地矛盾又十分突出，代際公平尤其重要。在現行財政制度、土地管理和出讓制度以及地方官員政績考核制度下，地方政府在任期內往往都熱衷於批地賣地，通過出讓土地獲取直接和間接收益。由於各地的土地儲備是有限的，長此以往，將會出現沒有土地可供出讓的尷尬局面，屆時各級地方政府在這方面獲得的財政收入也將銳減。

　　2.影響土地資源配置效率與城市規劃

　　由於土地財政能使地方政府利益最大化，為了獲得財政收入，吸引外資並加速城市化，地方政府往往大量無序地占用農用地，出台各種土地使用的優惠政策，導致開發區過多過濫，嚴重浪費了土地資源，加劇了人地矛盾，也使我國1.2億hm2耕地紅線面臨嚴峻挑戰。

　　3.造成收入分配不公、推高房價並影響社會穩定

　　徵地費實際上應該是農民土地使用權出讓價，是對農民失去土地使用權的一種補償。在我國由於土地管理體制中產權體系不健全，權屬不清，土地的名義所有者往往無能力保護自己的權利不被侵犯。土地收益如何分配往往由政府單方面決定。實踐中在土地出讓金收益的分配格局裡，農民只得到5%～10%，村級集體得到25%～30%，而60%～70%為各級政府和中間商獲取。農民與地方政府間分享土地出讓金的比例嚴重失調。由於徵地帶來的補償問題和矛盾日益增多，由此引發的群體事件和上訪接連不斷，嚴重影響了社會的穩定。地方政府利用自己在土地市場上的壟斷地位進行高價供地，而地價畸高又推高了房價，房價過高已經成為我國一個非常突出的社會問題。土地財政已成為樓市調控艱難、房價居高不下的重要原因。

　　4.增加財政和金融風險

　　土地財政把土地出讓收益和與房地產稅收作為政府財政收入的重要來源，但土地和房地產市場波動性大、可靠性不足。一方面，一旦房地產市場經歷大的波動，地方經濟和財政將難逃厄運。因為房地產業和國民經濟中絕大部分產業都有關聯，產業鏈非常長，在投入產出表的40個部門中，有38個部門是房地產業上游或下游關聯產業部門。一旦經濟發展減速，沒有或缺少了對土地的需求，地方經濟和財政就難以為繼。另一方面，土地財政以地生財，使土地用途發生難以逆轉的變化，而土地是一種稀缺資源，我國人地矛盾又十分突出，因而“財源”是極其有限的，這進一步加大了地方政府土地財政的財政風險。地方政府設立土地儲備中心等融資平臺以儲備的土地進行金融融資，但這些融資平臺往往沒有建立和執行嚴格的風險管理控制制度，責任主體模糊。同時由於這些融資平臺為地方政府控制容易受地方官員影響，運作多不規範，能否運作良好多與主管官員的個人能力息息相關。這些都會加大商業銀行系統的金融風險。