城市基礎設施

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城市基礎設施(urban infrastructure)

　　城市基礎設施是城市生存和發展所必須具備的工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱，是城市中為順利進行各種經濟活動和其他社會活動而建設的各類設的總稱。它對生產單位尤為重要，是其達到經濟效益、環境效益和社會效益的必要條件之一。 工程性基礎設施一般指能源系統、給排水系統、交通系統、通信系統、環境系統、防災系統等工程設施。社會性基礎設施則指行政管理、文化教育、醫療衛生、商業服務、金融保險、社會福利等設施。

　　從一般意義上來講，城市基礎設施包含設施、產品(服務)和產業三種形態。其中，設施指城市基礎設施自身的物質形態，是城市地區中在地上或地下提供通道等載體和便利服務的實體結構，如道路、給排水管道、電話與電力線路等，有時也泛指物質及社會性的基礎結構；產品是指藉助於城市基礎設施而開展的經濟活動所生產和提供的產品或服務；產業是指把基礎設施實體或產品(服務)作為經營對象的產業和行業。通訊產業、自來水經營企業，公共交通企業等類企業，一般稱為公用事業。

　　作為城市建築物系統的整體基礎和骨架，城市基礎設施是一個綜合系統，它以特定方式直接或間接地參與城市的生產和生活過程，一般具有以下一些重要性質和特點：

　　1.城市發展的先行基礎條件。現代城市建設都是從平整土地、修築道路、鋪設上下水、煤氣和熱力網管、通電、通訊線路等“七通一平”的城市基礎設施開始的。城市基礎設施佈局決定著城市上部建築的基本佈局，其空間地域規模，決定了整個城市的空間地域規模和發展潛力；城市基礎設施的數量質量及功能效率是制約城市經濟運行的直接因素。這種無可替代的“硬體”是城市生產和居民生活的先決性條件，生活水平越高，市民對基礎設施的依賴性越強。因此，城市基礎設施的先進和完善，是決定城市現代化水平的條件和標誌，也是城市競爭力的表現和競爭手段。

　　2.系統的整體性。城市基礎設施是作為一個整體系統來提供其特殊服務的，它涉及兩大產業(第二、第三產業)的幾十個行業，是一個綜合性極強的大系統。這種整體性具體體現在兩個方面：一是城市基礎設施的服務能力由各子系統綜合形成，缺一不可，因而其開發、建設、運營、管理要全盤考慮、統籌安排；二是城市基礎設施的功能發揮，不僅要與城市社會經濟發展保持同步，也要其自身內部各子系統之間保持合理的協調比例關係。因為城市的交通運輸、供水、排水、供熱、供氣等系統，均以網路狀管線系統存在，使城市基礎設施的運轉具有強烈的系統協調性和自然壟斷性。這種特點對城市基礎設施運營提出兩方面要求，一是必須具備足夠的產品和服務規模，以實現必要的行業規模經濟效益；二是需要在一個統一的管理調度體系下運行，以實現系統的協調和高效運轉。

　　3.建設的超前性和階段性。城市基礎設施建設項目一般都具有規模大、投資多、施工周期長、地點固定性等特點。某項城市基礎設施工程一經建成，其能力和容量在一段時期內就相對固定了，不可能隨著城市人口和經濟活動需求逐漸增長而隨時調整。因此，城市基礎設施的建設，往往要超前於經濟發展進行全方位規劃和大規模建設。當城市經濟發展達到一定程度，超出城市基礎設施功能的供應能力時，就會引起各項城市基礎設施新一階段的擴建需要。從而城市基礎設施建設表現出階梯式跳躍增長的特點，呈現出臺階狀而不是平滑的發展曲線。為此，城市基礎設施要適應城市經濟發展的需要，必須考慮其建設的超前性和階段性。

　　4.公共物品的地方性。前已述及，城市基礎設施絕大多數具有公共物品(public goods)特征，具有相當巨大的外在效益。但是有時候這種公共物品特性，不是全國性的，而是地方性的，即有地域的限制，在城市地域範圍內才具有消費的共同性和非排他性。如城市自來水，必須進入到城市房屋內才能使用；城市公交，本市居民可以有優惠乘車待遇等。這正是城市福利差別的一個現實基礎。居民和經濟主體可以通過對城市基礎設施的比較，“用腳投票”，選擇適宜於自己發展的城市地區。

　　1.“超前型”發展模式。其典型特點是基礎設施的發展超前於工業高速發展階段到來之時。英國等西歐發達國家大體屬於基礎設施超前發展一類的國家。一般來說，超前型模式能夠有力地促進經濟發展。雖然在城市基礎設施規模高於城市經濟規模的前期階段，基礎設施由於利用效率低而投資效果差，但是由於優良的城市基礎設施會引發城市直接生產部門的佈局擴大而導致城市經濟迅速發展，因而公共資本充足的城市政府，可以採用這一模式。發展中國家相對來說資金能力不足，要慎重採用這一模式。

　　2.“同步型”發展模式。其內涵是基礎設施的發展大致上與直接生產部門的發展同步。美國是這種發展模式的典型代表。由於同步型發展模式使城市基礎設施基本上不存在大量的設施閑置和能力多餘問題，因而基礎設施投資效果比超前型要好；特別是由於它在結構上也能及時保證城市各部門、各環節的協調運轉，因而其綜合經濟效果較好。

　　3.“滯後型”發展模式。即城市基礎設施的發展落後於直接生產部門的需要。這是前蘇聯、東歐及大多數發展中國家，包括中國以往的城市基礎設施建設表現的類型。這種模式，由於城市基礎設施滯後於城市經濟發展的需要，故會在一定時期內阻礙經濟的發展，不利於整體經濟效率的提高。這種模式往往是由於資金缺乏，經濟發展首先著眼於經濟效益較高的直接生產部門，待到有了一定的資金積累，再發展基礎設施。但是，實踐證明，基礎設施滯後會導致國民經濟的嚴重比例失調，並終將變為阻礙經濟發展的“隘路”。所以，在資金十分缺乏時採用這一模式，一旦資金允許就要立即轉換。

　　當前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平。

　　(一)加強城市道路交通基礎設施建設。

　　公共交通基礎設施建設。鼓勵有條件的城市按照“量力而行、有序發展”的原則，推進地鐵、輕軌等城市軌道交通系統建設，發揮地鐵等作為公共交通的骨幹作用，帶動城市公共交通和相關產業發展。到2015年，全國軌道交通新增運營里程1000公裡。積極發展大容量地面公共交通，加快調度中心、停車場、保養場、首末站以及停靠站的建設；推進換乘樞紐及充電樁、充電站、公共停車場等配套服務設施建設，將其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。

　　城市道路、橋梁建設改造。加快完善城市道路網路系統，提升道路網路密度，提高城市道路網路連通性和可達性。加強城市橋梁安全檢測和加固改造，限期整改安全隱患。加快推進城市橋梁信息系統建設，嚴格落實橋梁安全管理制度，保障城市路橋的運行安全。各城市應儘快完成城市橋梁的安全檢測並及時公佈檢測結果，到2015年，力爭完成對全國城市危橋加固改造，地級以上城市建成橋梁信息管理系統。

　　城市步行和自行車交通系統建設。城市交通要樹立行人優先的理念，改善居民出行環境，保障出行安全，倡導綠色出行。設市城市應建設城市步行、自行車“綠道”，加強行人過街設施、自行車停車設施、道路林蔭綠化、照明等設施建設，切實轉變過度依賴小汽車出行的交通發展模式。

　　(二)加大城市管網建設和改造力度。

　　市政地下管網建設改造。加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網的建設、改造和檢查，優先改造材質落後、漏損嚴重、影響安全的老舊管網，確保管網漏損率控制在國家標準以內。到2015年，完成全國城鎮燃氣8萬公裡、北方採暖地區城鎮集中供熱9.28萬公裡老舊管網改造任務，管網事故率顯著降低；實現城市燃氣普及率94%、縣城及小城鎮燃氣普及率65%的目標。開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式進行開發建設。

　　城市供水、排水防澇和防洪設施建設。加快城鎮供水設施改造與建設，積極推進城鄉統籌區域供水，力爭到2015年實現全國城市公共供水普及率95%和水質達標雙目標；加強飲用水水源建設與保護，合理利用水資源，限期關閉城市公共供水管網覆蓋範圍內的自備水井，切實保障城市供水安全。在全面普查、摸清現狀基礎上，編製城市排水防澇設施規劃。加快雨污分流管網改造與排水防澇設施建設，解決城市積水內澇問題。積極推行低影響開發建設模式，將建築、小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，因地制宜配套建設雨水滯滲、收集利用等削峰調蓄設施。加強城市河湖水系保護和管理，強化城市藍線保護，堅決制止因城市建設非法侵占河湖水系的行為，維護其生態、排水防澇和防洪功能。完善城市防洪設施，健全預報預警、指揮調度、應急搶險等措施，到2015年，重要防洪城市達到國家規定的防洪標準。全面提高城市排水防澇、防洪減災能力，用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

　　城市電網建設。將配電網發展納入城鄉整體規劃，進一步加強城市配電網建設，實現各電壓等級協調發展。到2015年，全國中心城市基本形成500(或330)千伏環網網架，大部分城市建成220(或110)千伏環網網架。推進城市電網智能化，以滿足新能源電力、分散式發電系統並網需求，優化需求側管理，逐步實現電力系統與用戶雙向互動。以提高電力系統利用率、安全可靠水平和電能質量為目標，進一步加強城市智能配電網關鍵技術研究與試點示範。

　　(三)加快污水和垃圾處理設施建設。

　　城市污水處理設施建設。以設施建設和運行保障為主線，加快形成“廠網並舉、泥水並重、再生利用”的建設格局。優先升級改造落後設施，確保城市污水處理廠出水達到國家新的環保排放要求或地表水Ⅳ類標準。到2015年，36個重點城市城區實現污水“全收集、全處理”，全國所有設市城市實現污水集中處理，城市污水處理率達到85%，建設完成污水管網7.3萬公裡。按照“無害化、資源化”要求，加強污泥處理處置設施建設，城市污泥無害化處置率達到70%左右；加快推進節水城市建設，在水資源緊缺和水環境質量差的地區，加快推動建築中水和污水再生利用設施建設。到2015年，城鎮污水處理設施再生水利用率達到20%以上；保障城市水安全、修複城市水生態，消除劣Ⅴ類水體，改善城市水環境。

　　城市生活垃圾處理設施建設。以大中城市為重點，建設生活垃圾分類示範城市(區)和生活垃圾存量治理示範項目。加大處理設施建設力度，提升生活垃圾處理能力。提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。到2015年，36個重點城市生活垃圾全部實現無害化處理，設市城市生活垃圾無害化處理率達到90%左右；到2017年，設市城市生活垃圾得到有效處理，確保垃圾處理設施規範運行，防止二次污染，擺脫“垃圾圍城”困境。

　　(四)加強生態園林建設。

　　城市公園建設。結合城鄉環境整治、城中村改造、棄置地生態修複等，加大社區公園、街頭游園、郊野公園、綠道綠廊等規劃建設力度，完善生態園林指標體系，推動生態園林城市建設。到2015年，確保老城區人均公園綠地面積不低於5平方米、公園綠地服務半徑覆蓋率不低於60%。加強運營管理，強化公園公共服務屬性，嚴格綠線管制。

　　提升城市綠地功能。到2015年，設市城市至少建成一個具有一定規模，水、氣、電等設施齊備，功能完善的防災避險公園。結合城市污水管網、排水防澇設施改造建設，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附凈化能力強的植物等，建設下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、凈化生態等功能。

　　城市基礎設施作為獨立的產業或行業，如能源產業、交通產業、運輸產業、通訊產業、環保產業等，帶動了其他一系列產業的發展，如基礎材料產業、房地產業、汽車產業、裝備工業等。因此，城市基礎設施產業是城市經濟乃至國民經濟的支柱產業，是新的經濟增長點。其產業化是城市經濟發展的趨勢所在。

　　首先，產業化適應了基礎設施建設量和投資量不斷擴大的需要。社會生產力的發展，經濟社會化程度的提高，基礎設施內容越來越廣泛，城市經濟對基礎設施的需求日趨擴大，從而對基礎設施的依存性也越來越大。城市現代化在很大程度上取決於基礎設施現代化。在城市現代化過程中，基礎設施建設量迅速增加。只有不斷實現產業化，才能適應城市基礎設施投資和建設增長的需要；反之，投資和建設的增加，又要求基礎設施實現產業化。

　　其次，產業化有利於提高城市基礎設施的使用效率。目前，中國城市中的許多企業效益不高，不能說同城市基礎設施落後沒有關係。通過市場交換，推行產業化經營，可以使城市基礎設施得到快速提高。近幾十年來，許多國家把城市基礎設施的建設、管理和經營，同其他生產經營領域一樣交給企業，實行產業化經營，獲取了良好的發展效果。事實證明，不少城市基礎設施項目由政府投資、建設和管理往往投資很大，效率低下、分配不公，而交給企業家投資、建設和管理後效率明顯提高。因而產業化經營是城市基礎設施發展的趨勢。

　　第三，城市政府職能的轉變和有限的財力也需要城市基礎設施產業化。隨著城市的急劇發展，城市公共管理任務越來越繁重，但是城市政府機構又受到財力限制，不可能無限制擴大職能。把一部分基礎設施建設和管理交給企業(例如城市建設投資公司)去辦，變成企業的經營活動，一方面會減少政府財力支出，另一方面可以市政府集中精力辦好必須辦的事。這樣，通過更有力、更靈活的籌集資金方式，動員更多的社會資金投入城市基礎設施建設，將會較快地解決城市基礎設施的現存問題，推動城市化的發展。

　　最後，科學技術進步為產業化提供了技術條件。一方面，城市基礎設施建設已成為科學技術的重要應用領域。據美國“新興預測委員會”和日本“科技廳”專家預測：未來30年間，全球在能源、環境、農業、食品、信息技術、製造業、生物醫學等領域將出現“10大新興技術”，其中有關“垃圾處理”的新興技術被排在第二位。垃圾資源化等新興技術，有力地促進了城市基礎設施的發展；另一方面，計量技術的發展，為不易分割的城市基礎設施消費提供了計量方法，這也為城市基礎設施的服務產業化經營創造了技術條件。