城市基礎設施產業化

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什麼是城市基礎設施產業化[1]

  城市基礎設施產業化是指在市場經濟條件下,把城市基礎設施建設作為一項產業引入市場機制,通過競爭發展城市基礎設施。

城市基礎設施產業化的理論依據[1]

  20世紀80年代以來,西方經濟學家用部分可加性(subadditivity),又譯為次可加性、劣可加性)重新定義了自然壟斷之後,人們對自然壟斷的性質有了重新認識。簡單地說,即是把自然壟斷分成了強自然壟斷和弱自然壟斷兩種情況。當自然壟斷性較弱時,基礎設施兼有公共消費個人消費的特性,處於純公共產品與純個人產品之間,即具有很強的“混合產品”性質,可理解為“準公共物品”。城市的地域性又決定城市基礎設施的“地方公共物品”特性,使其“準公共物品”特色更加突出。故一些發達國家對自然壟斷行業、特別是對城市基礎設施的管制,已經由傳統的單一法制管理,轉變為需要因時制宜。根據其平均成本的升降,企業承受力的有無,分別採取不同管制政策

  城市基礎設施作為“準公共物品”兼有公益性、壟斷性與收費性、競爭性的特點。公益性與壟斷性,決定了公眾對基礎設施消費不具有競爭性和排斥性;而收費性(私人性)與競爭性,決定了基礎設施的建設可以融入市場性,可以採取收費形式來彌補其成本並取得利潤。如電訊、電力、自來水等。它們的活動應當按市場規律,採用市場手段進行,引入競爭可以變為現實,故我國過去那種由國家統包下來的做法,從理論上說已經行不通了。

  在實踐上,最近20年來,隨著社會經濟科技水平和市場規模的迅速提高,自然壟斷行業的壟斷性開始逐漸降低;替代技術(能源)的出現使行業細分並出現了相互之間的競爭,如電信業等。因此,過去長期被視為公共物品的城市設施已成為準公共物品或準私人物品。在調查、總結了許多國家特別是發展中國家的經驗之後,世界銀行1994年的發展報告《為發展提供基礎設施》中指出,凡是具有如下三個特點的城市基礎設施即可進行有效的商業運營:

  (1)對提供服務有明確的、連貫的目的性;

  (2)擁有經營自主權管理者和雇員都對經營效果承擔責任;

  (3)享有財務上的獨立性。這樣,城市基礎設施中的準公共產品和服務,就可以分別由公有公營、公有私營、私有經營和社區及使用者提供等四種不同體制的實體來經營。城市建設本身就已經具備了產業化經營的基礎,這已經成為世界一些國家的成功經驗。所以,加快我國城市基礎設施建設的產業化是促進城市經濟功能發揮的重要途徑.

  過去,我國城市建設只有單一的政府投資渠道,新增設施投資和原有設施更新改造,完全由財政撥款滿足。這種體製造成城市建設資金匱乏,並形成基礎設施有效供給嚴重不足與有效需求日益增長的尖銳矛盾。改革開放以來,隨著我國城市化進程加快,城市基礎設施短缺問題更加突出。但是國家財政資金增長速度遠遠跟不上基礎設施資金的增長要求速度,城市建設資金存在巨大缺口,制約了城市經濟發展和人民生活水平的提高。 為了滿足城市發展需要,除征收城市維護建設稅城鎮土地使用稅之外,我國各城市政府近年來採取了多種多樣的市場化手段來為城市基礎設施籌措資金,並按照市場機制進行運作。比較常見的有:城市國有土地使用權出讓;城市基礎設施配套資金;調整城市產業佈局收取城市土地級差地租;提高基礎設施服務價格;承包、租賃拍賣經營權和使用管理權;授予特許權;對大型基礎設施項目進行股份制改造發行股票,利用股權融資發行債券利用外資等多種形式。

  市場化措施和國家近年的一些專項投資,緩解了一些城市基礎設施建設短缺的燃眉之急。更為重要的是,在這些探索過程中,城市建設產品產業化經營的觀點已經被城市建設管理者接受,城市建設部分已經開始形成產業化趨勢,但是由於剛剛起步,城市建設作為一個獨立產業的發育還不是很成熟,仍需要進一步加大產業化步伐。

基礎設施產業化的必要性

  城市基礎設施作為獨立的產業或行業,如能源產業、交通產業、運輸產業、通訊產業、環保產業等,帶動了其他一系列產業的發展,如基礎材料產業、房地產業、汽車產業、裝備工業等。因此,城市基礎設施產業是城市經濟乃至國民經濟支柱產業,是新的經濟增長點。其產業化是城市經濟發展的趨勢所在。

  首先,產業化適應了基礎設施建設量和投資量不斷擴大的需要。社會生產力的發展,經濟社會化程度的提高,基礎設施內容越來越廣泛,城市經濟對基礎設施的需求日趨擴大,從而對基礎設施的依存性也越來越大。城市現代化在很大程度上取決於基礎設施現代化。在城市現代化過程中,基礎設施建設量迅速增加。只有不斷實現產業化,才能適應城市基礎設施投資和建設增長的需要;反之,投資和建設的增加,又要求基礎設施實現產業化。

  其次,產業化有利於提高城市基礎設施的使用效率。目前,中國城市中的許多企業效益不高,不能說同城市基礎設施落後沒有關係。通過市場交換,推行產業化經營,可以使城市基礎設施得到快速提高。近幾十年來,許多國家把城市基礎設施的建設、管理和經營,同其他生產經營領域一樣交給企業,實行產業化經營,獲取了良好的發展效果。事實證明,不少城市基礎設施項目由政府投資、建設和管理往往投資很大,效率低下、分配不公,而交給企業家投資、建設和管理後效率明顯提高。因而產業化經營是城市基礎設施發展的趨勢。

  再次,城市政府職能的轉變和有限的財力也需要城市基礎設施產業化。隨著城市的急劇發展,城市公共管理任務越來越繁重,但是城市政府機構又受到財力限制,不可能無限制擴大職能。把一部分基礎設施建設和管理交給企業(例如城市建設投資公司)去辦,變成企業的經營活動,一方面會減少政府財力支出,另一方面可以市政府集中精力辦好必須辦的事。這樣,通過更有力、更靈活的籌集資金方式,動員更多的社會資金投入城市基礎設施建設,將會較快地解決城市基礎設施的現存問題,推動城市化的發展。

  最後,科學技術進步為產業化提供了技術條件。一方面,城市基礎設施建設已成為科學技術的重要應用領域。據美國“新興預測委員會”和日本“科技廳”專家預測:未來30年間,全球在能源、環境、農業食品信息技術製造業、生物醫學等領域將出現“10大新興技術”,其中有關“垃圾處理”的新興技術被排在第二位。垃圾資源化等新興技術,有力地促進了城市基礎設施的發展;另一方面,計量技術的發展,為不易分割的城市基礎設施消費提供了計量方法,這也為城市基礎設施的服務產業化經營創造了技術條件。

  隨著我國加入WTO市場經濟越來越成熟,用於城市基礎設施建設資金越來越豐富。目前,我國城市基礎設施建設資金,已從單一的國家和城市財政撥款逐漸形成多元化和多層次籌集渠道,諸如城市建設稅與配套費、國外的長期低息貸款、向國內外貸款或發行債券、公用事業合理收費、土地批租收入、基礎設施和公共設施的有償使用和企業化經營收入、市政設施部門專營權有限期出讓、組建基礎設施建設的上市股份公司、吸引大企業投資市政設施建設、融通社會基金、向國內金融機構短期借款等等,都為城市基礎設施產業化提供了條件。

城市基礎設施產業化的特征[2]

  城市基礎設施產業化的特征主要表現在:

  (1)多元化投資

  我國的城市基礎設施水平都大大低於經濟發展所要求的支持標準,根本原因在於資金短缺。目前,我國城市基礎設施投資主體,主要還是中央政府、地方政府以及中央和地方所屬國有企業。根據建立城市市場經濟體制的要求以及城市基礎設施經濟技術特點,城市基礎設施產業化的一個重要特征是建立多元化投資方式。即在增加和規範國家與城市政府對城市基礎設施的投資的同時,鼓勵私人資本對城市基礎設施的投資,加大利用社會投資的力度,積極引進外商投資

  (2)專業化資本運營

  資本運營又稱資本運作、資本經營,是指利用市場法則,通過資本本身的技巧性運作或資本的科學運動,實現價值增值、效益增長的一種經營方式。可以說,隨著社會分工的越來越細和專業化程度的越來越高,一個要求精細化管理的時代已經到來,專業化的資本運營管理就成為城市基礎設施產業化的一個重要特征。

  (3)社會化管理

  社會化管理程度的高低,是衡量城市現代化水平高低的一個重要標誌。社會化管理符合經濟效率原則,可最優化配置與使用資源,杜絕重覆建設、零散建設和建而不用、用而不全的現象發生,使有限的財力物力發揮最大的效用。這是城市基礎設施產業化發展的一條必由之路。

  (4)市場化調節,企業化經營

  在計劃體制下,城市基礎設施部門被視為福利部門,按照事業單位來管理,結果嚴重挫傷了這些部門的積極性。將這些部門推向市場,由市場需求決定供給,一切按市場規律和價值規律,對內實行企業化經營,對外實行市場調節優質優價社會監督,提高企業自主經營的積極性,改善服務質量;也使經營者從長期負債運行、幹得越多虧得越多的狀態,走向多勞多得、以質促銷、以銷定產的良性迴圈。

城市基礎設施產業化發展的內在條件[2]

  內在條件主要指滿足城市基礎設施需求的軟硬體設施。城市基礎設施產業化發展,首先要解決的是技術條件,技術條件直接決定了城市基礎設施產品和服務能否實現產業化發展。

技術條件因素對城市基礎設施產業化的影響

  (1)技術進步推出了大量的替代產品

  自然壟斷的抽象分析一般沒有把產品和服務的多樣性考慮進去,實際上相互具有一定替代性的產品和服務的出現,會對自然壟斷是否成立產生很大影響。一旦品種增加了,便會把原本一個自然壟斷的大市場細化為一個個規模與技術經濟特性不同,且不斷變化的子市場,新品種可以成為新廠商進入市場的有力武器,他們利用品種的差異性進行專業化生產可以展開更有效的競爭。

  ①技術進步推出了大量可以替代壟斷產品的新產品。過去人們把電信、城市供電、供水等行業稱之為自然壟斷行業,有其歷史合理性。由於這些產業早期業務的有限性,市場容量相對狹小,正如不少人經常提及的那樣:併列敷設多條供水線路肯定不如一套線路更有效率。許多國家的這些城市基礎設施產業都曾經歷了一段獨家壟斷時期。然而,自20世紀80年代以來,隨著技術進步速度的不斷加快,這種獨家壟斷的局面逐步被打破。以城市電信業為例,特別是進入20 世紀90 年代以來,電信部門出現的新技術為競爭創造了新的機遇,電信競爭已成為全球電信業的大趨勢,經濟學家們也在關註和研究這一變化,他們的思考修改、豐富了自然壟斷的理論概念,使之更接近於現實。自然壟斷格局向競爭方向所發生的根本性逆轉已是有目共睹的事實,衛星和微波通訊已經取代了原來的固定電話網路;行動電話正在威脅甚至取代了原來的固定交換系統。這兩項變化正在漸漸改變固定電話網路的壟斷地位,使得在電信部門中引入競爭成為可能。

  ②新技術的應用突破了原來的技術基礎,形成對原有技術的替代,使基於原有技術基礎之上而形成的規模經濟均勢被打破,從而為新廠商進入提供了可能。世界銀行前副行長斯蒂格利茨教授認為,某種技術雖然可以導致自然壟斷,但是,由於技術和運輸成本可能會隨著時間而發生改變,一個市場上的廠商數目也可能改變。過去,電話服務是自然壟斷的,電話信號是通過電線傳送的,同時架設兩條電線缺乏效率。隨著對電話服務需求的增加,並且隨著衛星通訊技術的發展,電話服務不再是自然壟斷。在現實生活中,電信業新運營商往往以移動通信等作為自己切入市場的突破口,原因是此類新技術較傳統固定網路技術而言,具有更為有利的技術經濟特點:一方面初始投資較低、布網靈活;另一方面又符合未來個人通信的發展要求。移動通信必將超過固定電話網通信上升為電信業務的主角,我國的實踐也對此論斷提供了強有力的支持。

  (2)技術進步降低了產業的進入壁壘退出壁壘

  在傳統技術條件下,城市基礎設施產業的固定資產投資規模非常大,規模越大,平均成本越低,規模對生產成本的直接制約是城市基礎設施產業內企業獲得壟斷權利的基礎。隨著高新技術的擴大應用,城市基礎設施建設費用相對下降,生產效率大幅度提高,技術因素對成本水平的影響增強,從而降低了進入壁壘,使基礎設施產業的自然壟斷性質趨於弱化,為引入競爭創造了必要條件。

  技術進步直接導致成本曲線下降,使自然壟斷喪失存在的基礎。現實生活中,價格與成本往往不是同步下降的。如果價格下降的速度低於實際成本下降的速度而形成厚利,則不僅會激發新廠商進入市場競爭獲利的動機,而且會為他們的進入提供條件。另外,技術進步必然造成固定資本無形損耗。它大大弱化了沉沒成本對新廠商進入形成的屏障作用,尤其當技術發生革命性變化之際,原有投資所形成的固定資本會加速貶值。新廠商具有明顯的後發優勢,他們沒有歷史負擔,可以隨意選擇更加物美價廉的技術展開競爭;老廠商原有投資的沉澱性、難以移作他用的技術經濟特點,反而限制了自己技術選擇的範圍,而巨大的原有設施維護與技術改造後續投資成為老廠商的沉重包袱。包袱越重,就越不願降價,而成本與市價差距越大,留給新廠商的市場空間就越大,對新廠商也就越有利。

  (3)技術進步擴大了市場需求規模,改變了需求者的集中程度

  一個行業自然壟斷能否成立,取決於平均成本最低時產量相對於市場規模的大小,一般而言,市場規模越小、越封閉,壟斷就越容易發生。反之,如果需求足夠大,大到迫使單一廠商不得不在平均成本曲線上升的區間生產,非此就不能滿足市場全部需求時,新廠商就有了與老壟斷廠商競爭的餘地。只要需求足夠大,市場就不會是自然壟斷,自然壟斷的局面就會被打破。傳統上認為,城市基礎設施產業的最佳規模非常大,而市場需求量是非常有限的,但是,隨著高新技術之間的融合,產業市場也融合在一起,形成了一個巨大的新市場。技術的融合發展進一步動搖了城市基礎設施產業自然壟斷的基礎條件,加快了它們向競爭性市場結構轉化的過程。正如日本學者植草益所指出:一旦由於技術革新開發出了替代性的產品或服務,或者由於放寬限制積極地展開了相互介入,各產業的企業群之間就會處於相互競爭的狀態之中。產業融合就是這樣通過技術革新和放寬限制來降低行業間的壁壘,加強各行業、企業間的競爭合作關係。在合併後的產業,企業數量自然會增加,競爭也自然會激化。在產業融合的過程中,來自其他產業的企業也會新加入進來,競爭會更進一步激化。

  此外,城市基礎設施產業,除了應關註需求的規模外,還必須關註需求者的集中程度,即市場上需求者的數量和大用戶所占的比例。如果市場規模超過最佳規模而充分擴大的話,就會產生新企業進入的餘地,新進入者不僅限於國內企業,還包括國外的企業;技術進步降低了新企業的進入壁壘和退出壁壘,使新企業進入成為可能。與上述兩個原因相關聯,大用戶自己負擔費用的內部設備(如通信線路、發電設備等),也可以說是另一種意義的進入,對專業的服務供應商形成競爭壓力。長期以來,我國的城市基礎設施建設致力於規模的擴張,但隨著經濟發展和“城市化”進程的加快,在一些經濟發達地區以及新興的小城鎮,城市基礎設施產品或服務的需求迅速增長,使這些地區的消費者密度顯著提高,加之技術進步,使城市區域基礎設施產業化成為可能,為新企業的進入提供了新的契機。

  (4)技術進步弱化了城市基礎設施的公共性

  長期以來,人們一直認為,城市基礎設施具有公共產品屬性,但事實上,城市基礎設施的公共產品屬性隨著技術進步和市場管理手段的不斷發展,也是不斷變化的。第二次世界大戰以後,隨著高科技的迅猛發展和管理技術手段的不斷創新,城市基礎設施的公共產品屬性正日益弱化,正呈現著由純粹公共產品向混合產品、由混合產品向私人產品轉化的趨勢。

  隨著經濟的發展,對城市基礎設施產業產品和服務的需求不斷擴大,當需求的擴大超過一定限度後就會變得擁擠,也就是說具有了競爭性;同時,隨著現代技術的發展,有可能改變某些基礎設施產品或服務的共同消費方式,從而有可能部分地改變城市基礎設施產品或服務的非競爭性非排他性特點,使得在一定程度上排除私人消費成為可能,這樣就可以通過“受益者負擔”的原則向使用者收費,從而使得這些產品或服務由原來意義上的公共產品轉化為準公共產品,甚至私人產品。很明顯,在某些自然壟斷產業內形成了新企業進入和多家企業共同競爭所需要的技術基礎,可能使一個產業或一個產業的某些環節從自然壟斷變為寡頭壟斷或競爭性結構,通過管制來維持壟斷的市場結構的理由已經被大大地弱化了。

城市基礎設施產業化發展的其他內在條件

  雖然技術條件對城市基礎設施產業化發展起到至關重要的影響,但還應看到城市基礎設施產業化發展的內在條件還應考慮到良好的投資渠道,完善的建設、經營、管理體制,專業人才和組織管理能力和相關法律法規等方面的支持。總之,任何城市發展基礎設施產業都不可避免地受到外部環境和內在條件的影響和制約,這些因素相互作用產生“木桶效應”,影響城市基礎設施產業化發展。

城市基礎設施產業化發展機制分析[2]

  城市基礎設施產業化發展是需要一定條件的,但從我國城市基礎設施發展的實際狀況看,有很多城市基礎設施產業化發展的條件尚未達到應有的要求,因此,從一定角度講,如果說影響城市基礎設施產業化發展的條件是城市基礎設施產業發展的外生變數,那麼機制則是城市基礎設施產業化發展的內生變數

  (1)利益驅動機制

  基於理性經濟人的視角考慮,在城市基礎設施產業的發展過程中,利益始終是被關註的焦點,這種利益包括地方社會利益和經濟利益。從政府角度看,政府作為地方權利代表,通常立足於地方經濟增長的角度考慮基礎設施產業直接的社會拉動功能與間接的產業推動功能,並加大投資力度,以實現地方利益最大化。從企業角度,企業作為市場主體的的獨立法人,利潤始終是他們追逐的目標,只要城市基礎設施建設活動能夠使資本增值,就可以刺激其經營。

  城市基礎設施產業在作為一種即古老又新興的產業其發展還尚未成熟,甚至一定程度上存在著市場與管理上的空白。在這種情況下,地方政府追求地方利益最大化與企業追求自身利潤最大化在一定時期內,如果能夠協作共贏,會激發地方政府發展城市基礎設施產業的熱情,從而構成城市基礎設施產業化發展中最主要的驅動機制。

  (2)目標驅動機制

  對城市政府而言目標機制主要是實現對地方經濟增長的追求,這種情況下,政府會制定一系列產業規劃,以保障利益與目標的實現;相對於企業而言主要是對最大利潤的追求。城市基礎設施產業因其所具有的特定特征,從而使得政府不願意放棄有高額利潤的壟斷城市基礎設施,而對效益穩定的城市基礎設施又因初始投入,投資回收周期長而無法吸引大批企業進入,對於無法形成穩定收益的項目,政府只能依靠大量財政投入。對於有高利潤壟斷的城市基礎設施會刺激大批企業的進入,因此如何利用這種特征,並採用不同的模式讓城市基礎設施產業實現市場化的運作,以解決城市基礎設施的供給。

  (3)市場驅動機制

  市場驅動機制是城市城市基礎設施產業化發展的核心機制,市場所發揮的資源配置與優勝劣汰作用使城市基礎設施供應企業更加重視市場的作用。

  (4)政策引導機制

  在利益驅動、目標驅動和市場驅動有機結合基礎上,政府具有傾向性的政策引導機制將發揮著重要作用,保障城市利益與企業利益的順利實現。

  城市基礎設施產業同其他產業一樣具有一定的發展規律。在我國城市基礎設施產業向成熟階段過渡的重要時期,把握城市基礎設施產業化發展趨勢和走向,對於確定城市基礎設施產業化發展模式,制定城市基礎設施產業化發展政策,最終推動城市基礎設施產業化發展具有重要意義。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 第五章 城市土地利用與其內部空間結構.城市經濟學.東北財經大學精品課程
  2. 2.0 2.1 2.2 黃桂林.我國城市基礎設施產業化發展研究[J].哈爾濱工業大學,2009
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