土地财政

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　　土地财政属于预算外收入，又叫第二财政，是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益过程中进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

　　1.现行财政和分权制度

　　正常情况下地方政府通过对辖区居民征收一系列的地方税作为向本辖区居民提供公共服务的资金来源。这些公共服务包括城市基础设施建设、社会保障服务、公共卫生等，只有事权与财力相匹配，才能使地方政府正常行使自己的职能。而在现行的财政体制下，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的一个重要原因。1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，1994年分税制改革正式开始。中央意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。在1994年实行分税制改革后地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。但是在当时的管理体制下，中央凭借对地方政府的绝对领导权力和对地方主要官员的任命权，在事权上过度推诿，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为一个初级行动团体的地方政府为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，因而对“土地财政”的过度依赖也就不难理解。

　　在现行分税制中属于地方的主体税种和独立税种除了车船税外，基本都与土地和房地产有关。地方财政收入的主体税种营业税，主要来源于建筑业和第三产业，其中建筑业和房地产业是营业税的第一大户，地方政府出自于促进地方财政收入增长的动机，大力发展建筑业和房地产业成为必然选择。属于地方独立税种的房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税都与土地和房地产息息相关，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的激励和实现途径。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的以建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入，这些收入全部属于地方。

　　2.现行征地制度和土地出让方式

　　中国现行的土地征用制度的典型特征是政府垄断。这一制度在保护政府利益的同时，也损害了农民和厂商的利益。政府禁止土地所有权市场、垄断一级土地市场，土地征用成为国家获得非农建设用地的主要手段。地方政府利用自己的垄断地位在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，客观上形成土地征占越多、政府利益越大的激励机制，极大地刺激了政府利用行政强制力征用土地的欲望。特别是由于制度原因，地方政府在征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格，政府低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍。2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均667m2为35.67万元人民币，而对征地农民的补偿通常只有每667m21.5万元～3.5万元人民币。

　　同时，地方政府可以通过财政担保和土地抵押的方式，取得更大规模的金融贷款投入城市建设，这更加刺激了地方政府对土地财政的欲望。地方政府一般通过土地“招拍挂”制度来进行土地出让。虽然“招拍挂”制度具有公开性，可以最大限度地减少“暗箱操作”，防止城市土地价值的流失。但是该制度是建立在政府高度垄断土地资源的基础上，政府既拥有垄断地位，又以追求收益最大化为目标，从而使“招拍挂”制度在实施过程中单纯的以价高者得，造成市场扭曲，人为地抬高了地价，客观上也推高了房价。

　　3.现行地方官员的晋升考核制度

　　改革开放以来，随着我国由计划经济向市场经济转变，中央政府在经济发展领域的放权，不同层级的地方政府已经成了各自辖区经济的实际控制者和索取者，其谋利性得到了极大程度的彰显。这场经济和财政分权改革一方面提高了地方政府发展经济的积极性，极大地促进了中国经济高速发展，另一方面在竞争压力下也容易造成地方政府的“短视”行为，以单纯追求GDP增长为目标，加大了地方政府对土地财政的依赖。

　　某些时候中央和部门还通过绩效考核机制来有效约束地方政府的行为。虽然辖区内的经济发展、民生安定、社会保障等均是地方政府的责任所在，然而由于经济发展指标较易评估，使以GDP增长率为主要指标的经济考核体系得以确立。在地方政府的政绩考核中，上级政府不仅考察其经济增长绩效的绝对指标，更重要的是考核相对绩效，即与前任和其他地区的绩效进行比较，这就促使地方政府只关注自己有限的任期内GDP是否能够得到快速增长。

　　土地作为重要的生产要素，在农业、工业和房地产业中都是不可或缺的，而工业和房地产业相对于农业来说，在促进地方GDP增长率方面又具有明显的优势，此外工业和房地产业能在后续的发展中通过纳税的方式满足地方政府预算内财政收入的需要，同时工业和房地产业的发展又推升了城市化进程，城市化则会对整个地区GDP的增长有明显的拉动作用。于是在现行地方官员的政绩考核和晋升激励方式下，土地财政几乎成了地方政府的必然选择。

　　土地财政虽然增加了地方政府的财政收入，促进了城市化进程，加快了地方经济发展，但也存在着多方面的缺陷与危害。

　　1.土地资源利用的代际不公

　　代际公平是可持续发展原则的一个重要内容，主要是指当代人为后代人的利益保存自然资源的需求，当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。本文中的代际公平不仅限于当代人与后代人之间，也包括本届政府与后届政府之间。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收人，是一种对土地收益的透支，这对于未来往后届政府显然是不公平的，对后代人也是不公平的。土地资源是一种稀缺的不可再生资源，我国人地矛盾又十分突出，代际公平尤其重要。在现行财政制度、土地管理和出让制度以及地方官员政绩考核制度下，地方政府在任期内往往都热衷于批地卖地，通过出让土地获取直接和间接收益。由于各地的土地储备是有限的，长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面，届时各级地方政府在这方面获得的财政收入也将锐减。

　　2.影响土地资源配置效率与城市规划

　　由于土地财政能使地方政府利益最大化，为了获得财政收入，吸引外资并加速城市化，地方政府往往大量无序地占用农用地，出台各种土地使用的优惠政策，导致开发区过多过滥，严重浪费了土地资源，加剧了人地矛盾，也使我国1.2亿hm2耕地红线面临严峻挑战。

　　3.造成收入分配不公、推高房价并影响社会稳定

　　征地费实际上应该是农民土地使用权出让价，是对农民失去土地使用权的一种补偿。在我国由于土地管理体制中产权体系不健全，权属不清，土地的名义所有者往往无能力保护自己的权利不被侵犯。土地收益如何分配往往由政府单方面决定。实践中在土地出让金收益的分配格局里，农民只得到5%～10%，村级集体得到25%～30%，而60%～70%为各级政府和中间商获取。农民与地方政府间分享土地出让金的比例严重失调。由于征地带来的补偿问题和矛盾日益增多，由此引发的群体事件和上访接连不断，严重影响了社会的稳定。地方政府利用自己在土地市场上的垄断地位进行高价供地，而地价畸高又推高了房价，房价过高已经成为我国一个非常突出的社会问题。土地财政已成为楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因。

　　4.增加财政和金融风险

　　土地财政把土地出让收益和与房地产税收作为政府财政收入的重要来源，但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足。一方面，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄运。因为房地产业和国民经济中绝大部分产业都有关联，产业链非常长，在投入产出表的40个部门中，有38个部门是房地产业上游或下游关联产业部门。一旦经济发展减速，没有或缺少了对土地的需求，地方经济和财政就难以为继。另一方面，土地财政以地生财，使土地用途发生难以逆转的变化，而土地是一种稀缺资源，我国人地矛盾又十分突出，因而“财源”是极其有限的，这进一步加大了地方政府土地财政的财政风险。地方政府设立土地储备中心等融资平台以储备的土地进行金融融资，但这些融资平台往往没有建立和执行严格的风险管理控制制度，责任主体模糊。同时由于这些融资平台为地方政府控制容易受地方官员影响，运作多不规范，能否运作良好多与主管官员的个人能力息息相关。这些都会加大商业银行系统的金融风险。