財政投融資
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財政投融資（Fiscal Investment and Loan）
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財政投融資是指政府為實現一定的產業政策和財政政策目標，通過國家信用方式把各種閑散資金，特別是民間的閑散資金集中起來，統一由財政部門掌握管理，根據經濟和社會發展計劃，在不以盈利為直接目的的前提下，採用直接或間接貸款方式，支持企業或事業單位發展生產和事業的一種資金活動。財政投融資是一種政策性投融資，它不同於一般的財政投資，也不同於一般的商業性投資，而是介於這兩者之間的一種新型的政府投資方式。
財政投融資作為市場經濟條件下政府配置資源的重要實現途徑，在促進經濟有效增長、調整和改善經濟結構、強化巨集觀調控能力等方面都具有獨特的功效。我國財政投融資起源於上世紀50年代，進入80年代以後得到迅速發展。但隨著我國市場經濟的日漸完善和公共財政框架的逐步確立，原有財政投融資體制的問題日益突出，使得對其進行改革的必要性和緊迫性大大增強。
第一，常規財政信用，是為彌補國家預算赤字而實施的，為國家預算籌集資金，並同國家預算資金一道被無償用掉，過後要靠增加稅收來歸還，而政策性投融資與預算是否有赤字無關，它是出於實施財政政策需要而進行的信用活動，所籌集的資金是以有償形式來運用的，無須用未來時期稅收歸還。因此，財政籌集起來的這筆信用資金，並不是常規的國家預算資金，而是國家財政資金的特殊補充。
第二，它一手以有償方式借來資金，一手又以有償方式使用這些資金，與社會一般融資活動相同，但它的運用目的並不是為了盈利，因此，它與一般社會金融活動又有根本性區別，它的使用具有鮮明的公共性。
第三，它融金融性與財政性為一體，從而在巨集觀調控中，有著貨幣政策與財政政策雙重功能，又比財政政策與貨幣政策實施安全得多，加大投融資力度，擴張信用，可以起到與擴張性貨幣政策相同作用，但又與一般信用擴張不同，不會帶來在拉動經濟同時，有引發通貨膨脹之虞，也不會有引起財政債務依存度過高，帶來財政風險問題。它是一種安全性大的特種信用活動。
財政投融資的根本作用在於充實社會先行資本，填補財政預算無償投資和一般商業金融投資的空白財政投融資的特點在於既體現政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經營。財政投資的主要領域是準公共產品，這類產品若完全依賴財政無償投資，因財力有限勢必出現“瓶頸”制約 ，供給不足；若完全依靠企業籌資，銀行融資，因準公共產品“效益外溢”的特點，供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產品與私人投資、純公共產品與財政無償投資大體對應平衡的情況下，財政投融資介於二者之間 ,填補了準公共產品投資的空白。
財政投融資的目標是貫徹國家產業政策，建立對企業和商業銀行的誘導機制，促進我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變財政投融資對經濟增長的作用不僅表現為短期內“數量增加”，更表現為長期內“質量的提高”。1996年我國經濟成功實現“軟著陸”後，總需求與總供給的矛盾基本解決，結構調整的問題更加突出。我國預算內財力貧乏，而財政投融資作為一個投融資體系，直接把資金引入優先領域，形成一種“財政投融資先行—商業銀行投融資跟蹤—企業投資隨後”的連鎖反應機制。
1.它是填補財政巨集觀調控能力不足的有效手段。在我國財政巨集觀規模過低的條件下，面對大量的市場配置失效領域的存在，所導致的各個瓶頸產業急需投資的情況，通過健全的財政政策性投融資體系，就可以藉助社會資金來補充財政資金之不足，用以加快瓶頸產業建設，推動經濟協調發展。日本在戰後經濟能迅速恢復和發展，是與財政政策性投融資分不開的。
二次大戰後，日本財政十分困難，經濟恢復與發展所需的社會資本十分緊缺，財政政策性投融資起了非常重要的補充作用。日本財政政策性投融資體系動員的資金規模是十分龐大的，截止1998年，其融資總額已達國民生產總值的11.3％。南韓在經濟起飛中，財政政策性投融資在補充政府財政資金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”計劃時期，財政投融資貸款，占政府農林水利投資的 25.8％，社會公共資本中占53.2％，70年代在公共基礎設施及基礎產業投資中占60 ％， 1989年有90％財政投融資用於高速公路、地鐵、城市基礎設施建設。
2.誘導社會投資沿政府意圖方向發展之必要。用日本人的話說，財政政策性投融資，可以對企業和銀行起到帶頭羊作用，財政政策性投融資體現著政府意志，反映政府扶持重點產業的意圖，凡能得到政府投融資支持的產業，表明這些產業很有發展前途，因此，財政投融資重點投入的產業，就會引起商業銀行和私人資本關註，跟隨其後進行投資，從而拉動社會資本投向與政府資源配置意圖相一致，起到巨集觀調控作用。我國正處於經濟發展即將起飛階段，加快財政政策性投融資體系建設，以誘導社會財力投向，保持社會資源配置沿著優化方向發展，就更是必要的。
3.加大財政政策與貨幣政策協調力度之必要。財政政策主要運用稅收、補貼和預算支出等手段進行調節，它偏重於調整資金結構；貨幣政策主要運用存款準備金、貼現與再貼現、公開市場操作等手段進行調節，它偏重於控制貨幣供應總量，財政投融資卻既有調節社會總需求的能力，又有調節結構的能力，在巨集觀調控中，只有財政政策與貨幣政策，兩者協調配合，方能發揮其最大作用。財政政策性投融資具有財政政策與貨幣政策雙重功能，因此，在財政政策與貨幣政策之間插入一個政策投融資體系，就可以更好地使兩大政策協調配合，當需要加大結構調整力度，更需財政政策多出力時，通過財政投融資體系，可以更多地把社會儲蓄吸引到結構調整方面來，從而將貨幣政策轉化為結構調整手段，配合財政政策調節；當需要加大總量調節、擴大需求或供給時，更需要加大貨幣政策的總量調節作用時，通過財政投融資體系加大投融資規模，又可以有效的配合貨幣政策，提高拉動經濟力度。
總之，無論從增強財政調控的物質基礎來說，還是從更有效地發揮財政政策和貨幣政策的調控能力及更好協調兩者作用來看，在我國儘快建立完善的財政投融資體系，是十分必要的。
(一) 融資渠道單一，融資範圍狹窄
我國財政投融資的資金來源主要依靠財政，包括各項財政周轉金、預算執行中的間歇資金、專戶儲存的預算沉澱資金以及行政攤發的國家債券或金融債券，既缺乏市場性融資手段，又不能適應市場的進程，適時地吸收郵政儲蓄、社會保險基金和藉助於一些社會財力，甚至一些應納入財政投融資範圍的資金也沒有到位。
(二)財政投融資管理體系不健全
由於缺乏全國統一領導、規劃，財政投融資管理比較散亂，不成體系。主要表現在:（1）財政投融資的機構名目眾多，既有財政信用機構，又有財政部門內設的諸如農財處、行政處等業務機構，還有政策性銀行，形成條塊分割、各自為政的局面，缺乏一個統籌資金、協調行動的管理機構。（2）財政投融資管理混亂，缺乏嚴格的計劃與法制管理。
(三)財政投融資與商業銀行投融資界限不清，也缺乏法律上的依據
一方面財政投融資範圍界定不嚴，一些本應通過市場融資的項目卻通過財政投融資籌措資金，從而扭曲了資金結構，損害了金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款，投資資金過分依賴銀行，這不僅加劇重覆建設和結構失調，還會導致銀行不良債務急劇上升而阻礙金融體制改革的深化。
(四) 財政投資不規範
目前，在許多財政投融資項目上，有償資金往往無償使用，資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析，工程建設中缺乏有效的監督約束機制，項目結束後也不進行評估，往往是“說投就投，一投了之”，使財政投融資無法維持自身“融資——投資——還款”的良性迴圈。
(五)企業在投融資領域作為市場主體的地位還未確立，其自主權未能得到很好落實
當前，投資的決策權都在各部門、各地區的行政機構手中，政府行政部門審批投資項目、安排投資計劃，對投資項目單位的管理實行以投資項目為中心而不是以企業法人為中心，投資過程中政企不分的狀況依然存在，致使一些國有企業缺乏面向市場、適應市場的能力，投資的效益觀念和風險意識較差。
（一）拓寬融資渠道，壯大投融資規模
從當前我國的實際情況來看，財政投融資應從以下渠道籌集資金：一是預算撥款，但作為無償使用的資金，預算撥款在整個資金來源中不能占太大比重。二是郵政儲蓄存款和社會保障基金的剩餘金，從發展趨勢看，應將其成為重要資金來源。三是政府擔保債券和政府擔保借款，諸如向各專業銀行發行中長期建設債券等。四是各種民間資金，應作為資金來源的重要組成部分。五是預算外資金“專戶儲存”中間歇資金的一部分，但不包括那些周轉快、間歇時間短的預算外資金。六是增加政策性銀行籌資量。財政投融資機構除採用借款等融資方式外，還可發行股票、債券和其他有價證券等方式進行直接融資。
（二）進一步明確財政投資的原則、範圍和領域
財政投資的基本原則是：致力於公共福利的增進；不能對市場的資源配置功能造成扭曲和障礙；不宜干擾和影響民間的投資選擇和偏好；不宜損害財政資金的公共性質，進行風險性投資。為此，應進一步明確財政的投資範圍和領域，這主要包括市場機制難以發揮作用的公共領域。在今後相當長一段時間內，我國財政投融資的重點對象應當是基礎設施和基礎產業、農業、科技進步、區域發展、環境保護等過去忽視的範圍和領域。
(三)加強管理，提高財政投融資效益
1.建立財政投融資計劃編製制度。通過編製財政投融資信貸資金綜合計劃、財政投融資資金來源計劃和財政投融資資金運用計劃，全面反映其資金來源、資金運用和投資預期收益等情況，從長遠看，財政投融資計劃應成為政府的“第二預算”，由同級人大或人民政府審批，併列入國家綜合信貸計劃和固定資產投資計劃，以利於控制固定資產投資規模。
2.制定財政投融資資金使用的審批制度、監督檢查制度、回收和效益考核制度、預決算制度、財政投融資內部財務核算制度及其配套管理辦法，並切實按照相關規定組織實施財政投融資活動，保證財政投融資資金的有效投放和健康運行。
3.建立合理、高效的財政投融資管理機構，並實行現代化管理。中央一級可考慮在財政部內部設置專門管理財政投融資的機構，統管全國的財政投融資工作，制定全國的財政投融資政策，同時負責中央財政投融資資金的籌集與使用。
4.從國際經驗來看，凡是市場經濟活躍的國家，其法制都很健全。因此，應制定相應的財政投融資法規、管理條例及實施辦法等，使財政投融資活動努力做到有法可依、有法必依。
（四）創新財政投融資機制
對非經營性項目，可以採取政府投資、政府經營的模式，授權國有資產經營管理公司經營管理。對經營性基礎設施項目，國外運用得比較成功且適合我國實際的模式主要有：政府和民間合作投資、民間經營模式；建設經營轉讓模式(BOT)；建設轉讓經營模式(BTO)；購買建設經營模式(BBO)；此外，還有租賃開發經營模式、管理合同模式以及政府和民間就項目合資組建公司的共同投資經營模式等。
2.建立財政投融資和市場投融資的協調機制
主要包括三個層面：一是財政投融資活動要嚴格遵照市場經濟的信用原則，對財政投融資資金進行流動性、安全性管理。財政投融資不能唯成分論，而要以社會經濟效益高低來決定投融資領域。二是雖然財政投融資體制強調自上而下一致的政策導向機制，但必須藉助市場投融資體制，實施市場化的投融資活動。同時，財政投融資的政策性導向，要對市場投融資的方向、規模發揮引導效應，使市場投融資逐步納入到國民經濟良性運行的軌道上來，最大限度地減少盲目性和短視行為。三是在投融資項目選擇上，市場投融資活動要優先參與競爭，凡是適合從其他來源獲得資金的項目，財政投融資活動不應向其提供資金，而且，在必須通過財政投融資扶持和發展的領域，財政投融資要註意更多體現政府的經濟長期戰略，註重巨集觀平衡和結構均衡。
3.建立多層次的財政投融資風險責任分擔機制
財政投融資最大的風險源自財政投融資的產權責任模糊。財政投融資成為社會主義市場經濟投融資主體，是來源於政府的政權行使者和國有經濟的代表者雙元身份和政府的社會管理和經濟管理的雙重職能，這雙元身份和雙重職能在具體實施中，容易被簡單地運用行政手段所混淆，致使財政投融資活動與行政權力結合在一起，產生低效率和腐敗。因此，為減小財政投融資風險，要通過委托和代理關係，明確資金托管、資金管理和資金運用三個層次的產權關係，落實各個投資主體的責、權、利。
4.確立以企業為主體的投資決策機制
在投融資體制改革中，應全面落實企業的投資自主權，項目立項、前期研究、籌資方式的選擇、新建或是技術改造的選擇等各個環節都應由企業自主決策。對於新建的經營性項目都要按照《公司法》要求，先確立企業法人，再進行項目建設。政府應進一步減少對企業投資融資的直接干預，而應在加強政策引導，增強社會服務功能和完善經濟管理功能方面多下功夫。
