政府投資方式

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目錄

什麼是政府投資方式[1]

  政府投資方式是指各級政府在投資項目的選擇、投資項目的資金籌集、資金投放、項目管理等方面的運行方式。

政府投資方式的含義[2]

  所謂政府投資方式,從一般意義上來講,就是指政府充分利用自身的資源實現公共財政建設目標的工具與手段。它應當至少包括四大含義:是政府部門用來實現全社會固定資產投資建設的工具,是政府部門對公共資源進行優化配置的手段,是政府為實現公共財政的既定目標必須經過的橋梁,也是政府對巨集觀經濟特別是投資需求進行必要干預的對策措施。總之,政府投資方式是在運用政府投資資源達到投資目標的各種方式、於段、工具與途徑。

政府投資方式的內容[2]

  政府多種投資方式往往是通過多種投資工具加以實現的。在公共投資領域內,政府投資工具主要有五大方面內容,即財政投資(包括財政撥款與資本金註入)、財政補助(如財政補貼、基金補助、研發委托費等)、政策性金融(如低息貸款、貼息及貸款擔保等)和稅收優惠(如特別折舊、進口設備稅收減免、所得稅減免、稅前扣除研發費用等)。

政府投資方式的分類[2]

  抽掉政府投資方式的各種功能不談,依據政府各種投資工具本身的理論特性可以組合為多種類型。我們給政府投資方式的類型下兩組定義,一組是無償的、直接的、不可控制的、一般利益支出的投資方式;另外一組是有償的、間接的(轉移性)、可控制的(彈性)、特殊利益支出的投資方式。政府投資方式的分類如表1所示:

表1 政府投資方式的分類

按投入性質劃分按投入對象劃分按投入控制力劃分按投入受益面劃分
無償性投資有償性投資直接投資間接投資不可控制性可控制性公益支出特殊利益支出
投資撥款VVVV
資本註入VVVV
投資補助VVVV
貸款貼息VVVV
債權投入V
稅收投入VVVV

  (1)按照投入性質劃分為無償性投資與有償性投資。

  有償性財政支出形式主要指政府採取政策性貸款和資本金註入等方式提供的財政投資,包括對有重要的社會效益或對國家有重要戰略意義的國民經濟建設項目給予的扶持。所謂無償投資就是政府部門為保障純公益性部門提供的產品與服務能力所進行的投資。一般採取撥款形式投入資金。無償投資體現了法律與契約賦予政府公共投資的應盡義務。

  (2)按照投入對象可以分為直接投資與間接投資。

  所謂政府直接投資是指政府通過財政支出撥款給公營部門來提供相應的產品或服務。所謂政府間接投資指政府通過財政貼息、政策性貸款、稅收減免等途徑給社會資本,通過社會資本的投資實現投資效益。儘管財政投資並不直接形成固定資產,但只要財政支出最終轉化為固定資產,就可以列為間接投資範疇。

  (3)按照投入控制力可劃分為剛性投資與彈性投資。

  所謂剛性投資是指政府根據特定領域與特定區域的特點必須進行的、不能隨意停付或逾期支付的投資支出,乜可以稱之為不可控制的投資,如政府對義務教育等純公益性領域的投資撥款就不能變成彈性的、可以縮減的支出。所謂彈性投資就是玫府根據行業特點與每個預算年度的需要決定增減的支出,彈性投資也可以稱之為可控制性投資,如政府對由政府定價而導致虧損的基礎行業進行的補助支出、教育券、醫療券支出等等。

  (4)按照投入受益範圍可劃分為一般利益支出與特殊利益支出兩大類。

  所謂一般利益支出指的是政府通過財政撥款等途徑向全體社會成員均可享受的社會服務的支出,如義務教育、公共交通,公共醫療、國防支出、司法支出等等,一般利益支出也稱之為公益性支出。所謂特殊利益支出是指政府通過產業補助等方式對社會某些特定居民或企業給予特殊利益的支出,如企業補助支出、教育券、醫療券支出等等。

政府投資方式的功能[2]

  財政“籃子”里的各種投資工具或投資方式並不是隨意設置的,而是為了實現特定的服務功能而設置的。我們對不同投資方式的功能進行描述,目的是為政府在使用某種投資方式時能夠有的放矢。

  (1)政府投資撥款方式的功能分析。應當說,財政撥款投資是非常古老的投資方式,是政府實現公益性投資目標的首選手段,是政府為實現預期巨集觀經濟效益和社會效益,以國家或政府為主體,將一部分公共資金(稅收)不斷轉化為政府公共部門的資產以滿足社會公共需要的一種經濟行為。表2對投資撥款方式的實現形式、方式類型、使用範圍、使用功能與使用原則進行了一般性描述。這裡需要特別指出的是,對於公益性領域來說,能否獲得政府的投資撥款至關重要。所以政府在安排財政投資盤子時,應當以公益性領域的投資撥款得到優先安排與充分保障作為重點,而不應當把資本金註入、產業補助或財政貼息作為支出的重點。

表2 政府投資撥款方式的功能

方式形式投資撥款、土地劃撥、資產劃撥
方式類型屬於直接投資、無償投入
方式範圍社會效益顯著,外部性強,無收費機制、無資金流入的項目,是市場矢效而政府有效的部分,如義務教育、敞開式道路、衛生防疫等等
方式功能實現社會效益最大化為目標與宗旨彌補市場失靈的缺陷,實現公平的資源配置,穩定經濟三大功能
方式原則必保來源、基礎層次、優先安排、不可替代

  (2)政府資本金註入方式的功能。資本金投資方式屬於股權投入,從公共管理的角度來看,是否有必要採取資本金投入的方式主要取決於三個方面的因素。一是有必要控制產權。在某些關係國計民生的基礎設施領域,政府有必要通過資本金註入的方式控制產權即控股權,以防止產權自主私人資本威脅到國家安全與民眾生計。所以,資本金註入可以起到控制關鍵領域的作用,而不是單純的解決公共工程資本金不足的問題。二是改善財務結構。對於一些資本密集型、外部性很強的公共工程來說,由政府註入適量的資本金可以優化建設項目的財務結構,降低投資運營的成本與風險;三是引導社會投資。在很多情況下,完全靠政府資本金投入遠遠滿足不了龐大的公共投資的需求,所以政府採取資本金註入的方式有助於吸引民間資本加入,放大公共投資。表3對投資資本金註入方式的實現形式、方式類型、使用範圍、使用功能與使用原則進行了一般性描述。

表3 資本金註入方式的功能

實現手段投資資本、土地入股、資產入股
方式特點屬於直接投資、有償投入
使用範圍主要限於準公共物品領域,具有明顯外部性、自然壟斷性、排他性的基礎領域,收費公路、非營利醫院、電信、政策性金融機構等等
運作目標兼有社會效益與不明顯的經濟效益
實現功能改善財務結構,保持必要控制力,放大社會投資三大功能
使用原則關鍵性領域,滾動不分紅

  (3)政府投資補助方式的功能分析。WTO《補貼與反補貼措施協議》第一條規定,所謂“補貼”,就是政府直接或通過其它公共機構或機制使企業獲益的財政資助或收入、價格支持,包括直接和潛在轉移資金或債務行為、稅收減免、供給和購買商品和服務,或通過向基金機構付款或委托或指導私人機構提供上述支持,以及對出口提供收入、價格支持或其它優惠。從我國情況來看,政府使用投資補貼或補助的方式肯定不是不加選擇的,而是有著特定範圍、特定對象與特定要求的。一般來說,政府產業補助更多的用在準公共產品領域,是對外部性投資效益內部消化的一種補償,彌補市場失靈或低效的損失。表4對投資投資補助方式的實現形式、方式類型、使用範圍、使用功能與使用原則進行了一般性描述。

表4 政府投資補助方式的功能

實現手段轉移支付、資金補歇、土地補助、研發委托等等
方式特點屬於直接投資、無償投入
使用範圍主要限於準公共物品領域,具有明顯外部性、自然壟斷性、排他性的基礎領域,收費公路、非營利醫院、電信、政策性金融機構等等
運作目標主要為了彌補基礎設施投資收益低於成本的不足;彌補中小企業投資風險的能力不足;彌補落後地區投資環境差異
實現功能彌補外部效益,彌補市場失靈或低效、促進公平配置,放大社會投資三大功能
使用原則扶弱原則、扶新原則、扶優原則、扶小原則

  (4)政府政策性融資方式的功能分析。政策性融資是政府在新的體制條件下投資方式的變革與創新。隨著政府資本逐步退出一般競爭性領域,政府更多的是通過間接調控渠道影響企業投資主體的行為,包括貼息、擔保、政策性貸款在內的政策性融資,是政府支持社會投資的方式之一。通過為民間資本提供一系列政策性金融服務的“套餐”,使民間投資的成本更低、風險更小、效益更好,積極性更高。表5對政府政策性融資方式的實現形式、方式特點、使用範圍、使用功能與使用目標與使用原則進行了一般性描述。

表5 政府政策性融資方式的功能

實現手段貼息、擔保、政策性貸款等等
方式特點屬於間接投資、無償投入
使用範圍主要限於私人物品領域,具有明顯
運作目標放大競爭性領域的投資效益,間接實現國家產業政策目標
使用原則量力原則,扶弱即公平原則

  (5)政府運用稅收杠桿方式的功能分析。儘管稅收杠桿的變化並不直接體現為固定資產投資的增減,但由於稅率的高低直接影響與決定了全社會投資增長的快慢,使得政府通常把稅收政策作為特殊的投資方式來運作。從我國的實際情況來看,根據國家產業政策、地區均衡發展與企業技術進步的要求,對財政支出結構和稅種結構進行有增有減的調整,適度的做好稅率調整的“減法”,將是促進社會投資特別是民間投資的有效辦法。

表6 政府稅收杠桿方式的功能

實現手段稅收優惠(如特別折舊、進口設備稅收減免、所得稅減免、稅前扣除研發費用)
使用範圍主要限於私人物品領域、重點是高科技產業與衰退產業
運作目標放大競爭性領域的投資效益,間接實現國家產業政策目標
實現功能減少民間投資的風險、減低民間投資的成本、提高民間投資收益
使用原則量力原則、扶優助弱原則

政府投資方式的綜合用途[2]

  在經濟增長產業結構演進的過程中,政府投資方式會隨著不同產業資源配置活動性質的差異而呈現多樣化的格局。在不同的產業領域,政府投資工具有著不同的適用範圍,說到底,不同的政府投資工具有不同的服務產業對象。

  (1)公益性項目應當撥款投資為主,以間接投資(包括貼息、政策性金融等)為輔。公益性項目主要涉及科、教、文、衛、體、環保、廣電等設施;公檢法司等政權設施;政府、社會團體、國防設施等領域。與經營性項目和基礎哇項目相比,公益性項目的社會效益最高而經濟效益最低,是一般企業無力或無意承擔的,政府應當從總體上承擔此類項目的投融資責任,主要釆取無償的直接投入的方式,可以採取全額或大部分撥款、土地劃撥、稅收免除等投資方式。

表7 公益性項目政府投資方式的運用

項目特點社會效益顯著、外部性強、無收費機制、無資金流入的項目,是市場失效而政府有效的部分
投資範圍科、教、文、衛、體、環保、廣電等設施;公檢法司等政權設施;政府、社會團體、國防設施等領域
投資主體投資主體應由政府擔當,資金來源應以財政投入為主,必要時可以採取部分政策性金融的手段
投資方式主要採取投資撥款、土地劃撥、資產劃撥等方式
實現功能彌補外部效益,彌補市場失靈或低效,促進公平配置
使用原則優先、不可替代、剛性

  (2)準公益性的投資項目應當以資本金註入和產業補助為主,以間接投資(包括貼息、政策性金融等)為輔。準公益性項目主要涉及農、林、牧、漁、水、氣象基礎設施、能源、交通郵電運輸業;地質勘探業、基礎科研、基礎原材料、城市公用事業以及高等教育、醫療服務等芒會事業等等。我們知道,準公共領域投資項目不同於一般競爭性領域與公益性領域,是有收費機制和資金流人,須承擔部分公共職能、具有明顯的外部性與一定的經營性,政府定價且不足以補償成本的建設項目。投資主體應以社會團體與企業為主投資,政府部門可以提供適當補貼或提供必要的資本金作為引導資金,彌補外部效益、彌補市場失靈或低效、促進公平配置。

表8 準公益性項目政府投資方式的運用

項目特點有收費機制和資金流入,具有承擔部分公共職能,具有明顯的外部性與一定的經營性政府定價且不足以補償成本的建設項目
投資範圍能源、交通郵電運輸業、地質勘探業、城市公用事業、高等教育、城市醫院、社區健身俱樂部、電視臺等等
投資主體投資主體應由社會團體與企業為主投資,政府部門適當補貼或投資引導
投資方式資本金註入和產業補助為主,以間接投資(包括貼息。政策性金融等)為輔
實現功能彌補外部效益、彌補市場失靈或低效、促進公平配置
使用原則效率優先、有效引導、關鍵控制

  (3)一般競爭性項目的投資方式應用。應當以間接投資(包括貼息、擔保、政策性貸款等)為主,以直接投資(即資本金註入,產業補助)為輔。與公益性項目和基礎性項目不同的是,經營性項目的最大特點就是投資的社會效益(即外部性)較弱,經濟效益較高,因而投資主體主要由企業來擔任。但由於經營性項目受到技術進步企業規模信用等級等多種因素的影響,完全依靠企業特別是中小企業的獨立投資,難以發揮更大的投資效益。因此,政府部門的投資主要採取間接投入為主導的投資方式,如通過信貸貼息、政策性貸款、信用擔保等投資工具的使用,降低企業投資的商務成本、技術進步成本與社會成本,用“四兩撥千斤”的辦法,即用很少的杠桿資金投放來實現放大企業投資效益的目標。同時,對於一些關係國計民生的關鍵行業,如中國的四大專業銀行遇到資本充足率不足的問題時,國家財政還是需要通過資本金的輸入起到穩定金融的作用。

表9 一般競爭性項目政府投資方式的運用

項目特點有收費機制和資金流入、可通過市場進行有效配置、其動機與目的是利潤最大化
投資範圍食品、服裝汽車等等
投資主體經營性項目的最大特點就是投資形成是價值增值過程,因而投資主體主要由企業來擔任
投資方式主要採取間接投資(包括貼息、擔保、政策性貸款等)等方式
實現功能降低企業投資的商務成本、技術進步成本與社會成本
使用原則效率優先、量力而行、四兩撥千斤

政府投資方式的影響因素[1]

  1.政府的經濟職能

  政府的經濟職能與政府投資方式有著密切的聯繫。政府採取何種手段來實現其經濟職能,直接決定著政府投資方式的選擇,而且政府經濟職能的變化決定了政府投資方式的變化。

  在計劃經濟體制下,政府的經濟職能無所不在、無所不包。政府是國有企業的主宰,企業不過是秉承政府意志的行政附屬機構,政府不僅可以集中企業的全部利潤,甚至可以調配企業的資產從事經濟建設,這就決定了政府更多地採取了直接投資方式,政府負責每個建設項目的資金籌集、投放、物資採購、項目的管理等各個環節。在社會主義市場經濟體制下,我國政府經濟職能發生了很大轉變,政府的經濟建設職能範圍正逐步由全方位覆蓋向重點選擇轉變。按社會主義市場經濟的要求,政府管理經濟的職能,主要是制定和執行巨集觀調控政策,提供公共產品,為經濟發展創造良好的環境等,而不直接干預企業的生產經營活動。對於一般性競爭性或者說是私人產品生產的項目,政府逐步退出,由企業根據供求狀況,自主決策、自籌資金自擔風險自負盈虧,政府主要參與基礎產業和公益性事業的投資。這就決定了政府投資方式要從過去的單一化向多元化轉變,以適應其他經濟主體發展對基礎產業的需求

  2.政府的投資體制

  政府的投資體制是指組織、領導和管理社會投資活動的管理許可權和職責的劃分等的基本制度和主要方式。它包括投資主體及投資決策權的劃分、投資管理許可權和職責的劃分、投資調控方式、投資管理機構的設置等要素。一定的政府投資方式受投資管理體制的制約。在高度集中的計劃經濟體制下,政府集投資主體與管理主體雙重角色於一身,投資方式單一,大多是採取政府無償投資的方式。在市場經濟體制下,投資體制發生了很大變化,政府的投資職能和投資範圍也相應發生變化,這決定了政府投資方式也應有選擇地採取多種方式:因此,研究政府投資方式要聯繫投資體制。

  3.政府投資資金的來源

  政府投資的資金來源不同,資金成本就不同,這也決定了政府在投資方式上要有所選擇。政府投資的資金來源是多渠道的。依靠國家的行政力量獲取的稅收和各種行政事業收費,這些資金無需向納稅人和交費人支付資金成本且無需償還,因此可以採取無償投資的方式。而以負債方式籌集的資金要在一定期限內償還並支付資金成本,就要考慮資金使用效率和資金回報率,因此通過負債方式從國內外籌集資金,大多採取有償投入的方式。但這也不是絕對的,在某些情況下,無償的資金來源可採取有償投資方式,而有償的資金來源可採取無償投資方式,一般來說,只要保持結構上與數量上的基本一致就行了。

  4.政府投資範圍

  政府投資方式與政府投資範圍是政府投資的兩個不同的側面,兩者相輔相成、相互影響。政府投資範圍、投資領域的框定,在一定程度上決定政府投資方式的選擇。政府投資的範圍可以是以下幾個層次:競爭性行業,非競爭性行業,所有的經濟部門。投資的範圍不同,政府投資的方式也不同。

  政府投資的範圍如果側重競爭性行業,行業相對較高的投資報酬率有利於資本的回收,政府投資也往往更多地實行有償投入方式。政府投資的範圍如果側重非競爭性行業的能源、郵電、水資源及供排水等基礎產業,這些產業雖不具備加工業的高回報率,但基本可以以收抵支或微利經營,通過市場化運作,靠自我發展可以償付成本,進行簡單再生產擴大再生產;再如一些收費的道路、港口、橋梁等,這類設施屬於準公共產品生產性質,它的公共性決定了它在經營上不能單純地追求經濟效益,而要進行經濟核算,儘量做到自負盈虧。對於這一領域,政府不一定非要大包大攬,在投資方式上可以採取直接投資、控股投資、價格補貼等多種形式進行投資。如果政府投資的投入範圍限定於公共產品的生產也就是非競爭性的公共設施和公益性事業生產,由於這些領域是一般企業和居民無力也無意承擔的,具有外溢效應,為社會共同享用而又不能夠通過收取費用滿足正當的收支平衡,這就決定了這些領域的投資職責天然地在政府部門。政府可以集中有限的資金集中投入,更多地實行無償投資的方式。這些領域主要是指:(1)防災系統,如大江大河治理,防洪設施,防風、防水、防震等防災設施;(2)環境系統,如園林、綠化、公共設施、環境保護、社會治安和消防設施;(3)科、教、文、衛等系統,如基礎科學、氣象服務、地質普查和勘探業、九年制義務教育、防疫等的建設。

  如果政府投資涵蓋的是所有的經濟部門,造成投資分散,往往會使一些本來應該無償投入的基礎設施和公益性事業的投資卻採用了有償投入的方式或無力投入資金,一些不該投資或該有償投入的競爭性行業卻使用了無償投入的方式,結果是在投資領域政府該辦好的事沒有辦好,卻辦了一些不該辦、不該管的事,造成政府行為的極大錯位與無效。

政府投資方式的演變[1]

  改革開放以來,我國的投資方式由過去政府獨家投資轉變為由各級政府、各個部門和國有企業多渠道投資,縮小指令性計劃的範圍,下放項目審批許可權,簡化審批手續,將國家預算內撥款投資改為用銀行信貸方式進行管理,對重大的長期建設投資實行分層次管理,加大地方搞重點建設的責任,建立基本建設基金制,成立國家專業投資公司,成立政策性銀行,實行項目業主制、招標投標制和項目監理制,充分發揮市場和競爭機制的作用。具體說來,在我國的投融資體制的改革過程中,主要經歷了以下幾個過程:

  1.試行撥改貸制度

  從1979年開始,國家進行基本建設投資制度的改革,先在北京、上海、廣東等省市的輕王、紡織等行業選擇一批有還款能力的項目試行撥改貸制度。1982年擴大了試行範圍,1985年全面推開。1986年又做了一些調整,將國家預算內投資分為國家預算內撥款投資和國家預算內撥改貸兩部分,對沒有還款能力的科研、學校、行政等非經營性建設項目,恢復無償撥款的辦法。國家預算內撥改貸投資根據不同行業實行2.4—12%的差別利率。在政府投資管理上,計委是主導,負責制定基本建設計劃,財政出納,要根據國家計委確定的撥改貸投資計劃將資金撥給同級中國人民建設銀行,中國人民建設銀行負責調劑和供應資金,並對項目進行監督管理。

  對預算內安排的基本建設投資實行撥貸並存的資金供應方式,是對政府有償投資方式的肯定和完善。撥改貸有利於投資使用者增強資金周轉觀念和還本付息觀念,剋服吃國家“大鍋飯”的弊端,但是,由於存在政企不分,貸款決策者不承擔任何風險,政府投資貸款由各級計劃部門代表政府決策,貸與不貸、貸多貸少、早貸晚貸,既不是由投資者據實申請,也不是完全由貸款銀行據實掌握,而是由政府部門決定。這樣一來,出現了決策者投資者、貸款者的責任多元體,誰都對政府投資負有責任,但又沒有明確落實,加之法制不健全、產權不明晰,借貸雙方的經濟權益難以維護,經濟責任無法追究,出現了大量決策失誤、貸款不能按期償還、呆賬壞賬嚴重的現象,基本建設領域經濟效益低下,企業自我積累能力差等問題。

  2.實行基本建設基金制,成立專業投資公司

  實行基本建設基金制,成立專業投資公司,投資方式走出了政企分開的第一步,開始嘗試用經濟辦法對投資進行管理。為了保證國家重要基礎工業和基礎設施建設,改變計委下計劃、財政撥資金、政府投資實質上沒有風險責任約束、發生失誤難以追究責任的狀況,從1988年起建立了基本建設基金制,併在中央一級成立了能源、交通、原材料、機電與輕紡、農業林業六個國家專業投資公司,負責管理和經營中央投資項目,用經濟辦法對政府投資進行管理。基本建設基金分為經營性的和非經營性的。對於經營性的投資,由國家計委切塊給專業投資公司,用於基礎設施和基礎工業等重點建設。經營性基本建設基金分為軟貸款硬貸款。軟貸款用於還款能力較低的、非經營性的投資,主要用於中央各部門的文化教育、衛生、科研等建設和大江大河的治理。各省、自治區、直轄市可根據本地區具體的情況,相應建立基本建設基金。六大專業投資公司在性質上是從事固定資產投資開發的企業,具有控股公司職能,擔負起對中央投資保值增值的責任,同時又具有政策性投資的職能。但是,國家專業投資公司也存在著政企不分、關係不順的弊端,國家投資實行企業化管理的初衷並沒有實現。六家專業投資公司與主管部門的關係不順,項目的立項審批權在國家計委和主管部門,但投資主要由國家專業投資公司安排,對這類建設項目幾家都想管,但實際上誰又都管不了。這就造成主管部門和專業投資公司都要管理建設項目,多頭管理又無人管理的局面。過去建設項目只對行業主管部門負責,體粗改革後反而又多了一個婆婆,企業又多了一個緊箍咒。

  3.貸改投

  為了改變撥改貸的弊端,1996年政府投資實行貸改投。凡是國家投資的項目,包括基礎設施項目,國家將撥付給企業和建設單位的投資資金作為資本金,本著所有者和經營者分離的原則,由企業自主經營。對於新投資項目,如果國家投資的資本金不足,企業和建設單位可以向銀行申請貸款,也可以向社會舉債,還可以實行股份經營。貸改投並不意味著簡單恢復過去的撥款制度,過去的撥款投資由於體制不完善,用款單位實際上未能真正承擔經濟責任,現在把國家資本金改為向企業和建設單位投資,用款單位要按資金利潤率和占用的資金向所有者交納收益,這種做法有利於增強項目建設單位的財務自我約束,也有利於提高政府投資的效益。

  4.成立政策性銀行,完善政府投融資體系

  長期以來,基礎產業的項目投資主要依賴政策性貸款、專業銀行專項貸款、地方“拼盤投資”及各種政府投資債券。由於地方政府“諸侯經濟”的擴大、社會“亂集資”的衝擊、銀行違章拆借”的泛濫以及上交中央稅收的嚴重流失,使得政府特別是中央政府的重點建設資金來源很不穩定。為了徹底改變這種運作方式雜亂、政出多門、各行其是的局面,1994年國家對政府投資方式又進行了重大改革,撤銷原來的國家六大投資公司,剝離專業銀行的政策性業務,將政策性業務劃歸到新成立的國家開發銀行,同時又成立了中國農業發展銀行、國家進出口銀行。這三家政策性銀行主要貸款對象是國家的基礎設施、基礎工業和支柱產業,它們充當政府投資的代理人,把計劃、財政、銀行的政策性投融資業務捏合起來,形成較有效的政府投資運作方式。這是以保本微利為基本前提、進一步規範政策性投資的有償使用方式,對保證基礎產業的政策性投資來源的長期穩定創造了條件。

  在政府投資方式上,周轉金制度和基本建設撥改貸、貸改投的探索,政策性銀行的建立以及稍後成立的國有資產管理基金(專門用來處理國有資產的不良債務),都是使我國政府投融資體系逐步走上規範化軌道的探索過程,儘管還有這樣那樣的問題,但取得的成效還是有目共睹的。

  5.財政貼息制度——探索以財政資金引導社會資金投入基礎產業建設

  企業向基礎產業項目投資,若得不到平均利潤,就會扼制其投資的積極性,政府以財政貼息的方式予以彌補,則提高了企業對基礎產業投資的積極性。為了發揮政府投資的引導作用,國家財政從1986年起,實行基本建設政策性貸款項目財政貼息政策。19861994年,國家財政用於貼息的資金達70.8億元,支持了農業、能源、交通通訊、原材料等十幾個行業的300多個項目。

  6.繼續探索吸引、利用外資的BOT投資方式

  20世紀90年代以前,我國對基礎產業的投資,基本上是政府主管部門直接確定建設項目、直接投資,而且政府還直接參与基礎設施和基礎工業的運營,負擔了沉重的價格補貼,強行的低價使得運營收益無法償還國內外各種債務,嚴重削弱了政府進一步對基礎產業投資的能力。在這樣的背景之下,從90年代初開始,我國從國外引入了BOT這種新的吸引國外資本進行基礎設施建設的投資方式。這一做法的意義已超出了吸引外資的範圍,更重要的是,它是政府投資方式轉變的重要嘗試。政府只需確定、審批和驗收建設項目,通過招標確定項目建設經營者,投入少量資金甚至無需投入資金,而在最終還可獲得建設項目的所有權,這有利於政企分開,也有利於加快我國基礎產業特別是基礎設施的建設。

  綜觀這一時期,政府投資方式開始由單一走向多樣化、由集中走向分散投資,出現了無償投資與有償投資並用,直接投資、參與投資和間接投資並舉,中央投資與地方投資並重的靈活有效的投資方式。投資方式的改革在一定程度上拓寬了政府投融資渠道,有意識引導和帶動了社會資金投入到經濟建設中來,改變了過去的將投資決策權、資金籌集權、項目選擇權、項目投資的管理權集於中央政府機關的老做法,嘗試著將資金籌集、項目選擇權,項目投資實施權和監督權逐漸向政府的代理人和社會中介機構過渡。但政府投資職能的轉變不是一朝一夕的事情,由於政府投資還沒有建立靈活有效的退出機制,政府的職能還沒有理順,積澱的國有資本(部分競爭性資本)如何處理也沒有明確的答案,投資方式改革仍有待深化。

政府投資方式的改革設想[2]

  未來我國政府投資方式的改革總體設想是,在轉變政府投資職能、發揮市場在資源配置中的基礎作用,確立有限政府角色的前提下,探索全新的公共財政理財思路,綜合發揮政府投資的各類杠桿作用,發揮政府投資方式對社會資金的引導、扶植、激勵與放大的杠桿作用,達到少花錢、多辦事、辦好事、辦大事的效果。

  (一)在純公益性領域,採取“官資民用(官事民辦)”等新型投資建設方式,“少花錢、多辦事”

  由政府直接投資純公共產品,並不意味著政府要直接生產公共產品。要借鑒發達國家的經驗,在政府公共服務領域引進市場機制,通過”代建制”、”承包制”、”定購制”等途徑,將政府權威與市場交換的功能優勢結合起來,以最低的成本,最大限度的提高政府公共服務的供給能力、質量效率。具體來說,主要解決四個方面的問題:

  (1)實行公共眼務項目公示制,優化政府投資的使用用途。建立社會主義市場經濟體制對政府投資的公共性提出了更高的要求。政府公益性投資項目的服務對象是全社會特別是普通民眾,因此,必須保持充分的信息披露,依靠廣大人民群眾的監督提高政府投資效益。政府部門有責任也有義務向社會公示公共項目的有關信息,包括建設項目的投資規模、負債規模和成本、償債計劃、雇員情況等等,並且舉行有關的聽證會,以便社會各界判斷與監督政府的投資的可行性,從而提出相關的建議,提高公共工程投資的科學性。特別是對於一些勞民傷財、沒有實際用途的形象工程、政績工程或者是過於豪華的公共工程,通過項目公示制就可以得到社會的有效監督,從而及時予以糾正。比如北京在籌辦2008年奧運會過程中,在主要場館的設計中過於追求高檔次,工程造價預算過於高昂,項目公示後,社會上提出了異議。北京奧組委本著“節儉辦奧運”的觀念,認真細緻地計算成本,計算投入產出,對高價奧運工程設計做出了重新調整,實現了少花錢也能辦好事的效果。可見,民間參與政府投資的使用也是投資方式的重大變革。

  (2)實行公共服務招標購買制,節約政府資金的使用成本實行公共服務必須由政府出資提供,但並不必完全由公共經濟部門生產。例如,垃圾處理可能由私人企業投資,軍用機場和碼頭可由政府出資、私人企業建設,等等。但是,這個過程不是政府指令的,而應當是向私營部門和非盈利部門招標定購的,因為用市場機制的辦法會有效地提高公共服務生產效率經濟效益,因此,可以節約政府資金的使用成本。一般來說,向民間企業招標代建制,可以節省政府開支成本22—25%,並且可以推動服務業及相關新興產業的發展。

  (3)實行公共工程招標代建制,控制政府資金的使用質量工期對非經營性政府項目實行“代建制”,將非經營性政府項目的建設管理任務交由專業化、常設性的項目管理機構或公司而非項目使用單位承擔,是近年來政府投資項目建設實施方式的一項重大改革與制度創新。國家投資體制改革決定提出,對非經營性政府項目加快推進“代建制”,即通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量與工期,竣工驗收後移交給使用單位。目前,北京、重慶、深圳等地已經在城市醫院、學校、文化設施等社會事業領域引入了招標代建的方式,解決了多年來難以解決的超概算與拖工期等老大難問題。

  (4)實行公共服務合同承包制,分散政府資金的使用風險。合同承包就是政府將過去一直由政府部門向公民提供的某些公共服務推向市場,向私營部門和非盈利部門招標承包,中標承包商按與政府簽訂的供給合同提供公共服務並收取報酬。合同承包制最大的好處在於,政府作為出資人只對最終服務的內容和標準提出要求,對項目建設、運營方面的具體要求儘可能降到最低限度。企業提供的服務沒有達到合同所要求的標準,政府可以削減支出;如果達到或超過規定標準,承包方可以獲得一定比例的追加收益。原則上,政府不承擔最低的支付水準,從而使公、私部門合理分擔,降低風險成本。同時,民間企業按照政府的要求代建了監獄、醫院、義務教育的學校、城市街道照明系統之後,政府可以根據合同要求分期支付租金和維護管理費的形式,從而將財政支出由單年度全額支付轉換為將來多年度的平衡支付,從而進一步分散投資風險。

  總之,與“政府投資、政府生產”的方式相比,“政府投資、民間生產”的投資方式由資金撥款制改為合同制、資金使用由指令制改為招標制、投資執行由報銷制改為獎懲制,投資(執行)風險由獨家承擔改為分擔制,因而提高了投資效率

  (二)推進準公共領域政府投資方式的改革,支持社會力量參與公共工程建設,取得“少花錢。辦大事”的效果

  為了彌補政府部門資金與管理能力的嚴重不足,未來政府部門必須改變單一化的投資方式,探索通過資本註入、貸款貼息、財政補貼等多種資助或補償方式,支持、鼓勵、引導社會力量更多的參與基礎領域的投資建設,形成廣泛的公私伙伴關係,從而大大開拓公共工程的投資渠道,取得“少花錢,辦大事”的效果。

  (1)通過參股或控股等方式吸引社會資金,彌補財政投資能力的不足。社會基礎設施等準公共領域資本投資大、資金周轉慢,單靠政府投資肯定滿足不了建設需求,這就需要政府採取靈活有效的投資方式,更多的吸引民間資本的參與。在城市基礎設施等公用工程項目中,目前民間資本看中的是政府資本背後的政府信譽和行政手段,能夠更好地解決徵地拆迂、環境保護、勞動保障、配套設施等方面的條件,使得民間資本普遍願意投資有政府參與和一定市場前景的建設項目。只要政府出少量資本參股就可以吸引更大股份額的民間資本的介入,不僅解決了基礎工程投資的來源的不足,而且大大減少了政府投資的負擔與民間投資的風險。這種運作方式也被稱為“政府搭台、民間唱戲”或“政府主導、市場化運作”。另一方面,對於一些全國性的重大基礎設施建設,中央政府仍然應當具有必要的控制力即控股能力,同時廣泛引進民間資本作為補充。鑒於民間資本較為分散,除掉少數大企業以外,獨立直接投資基礎設施的實力不足,可以借鑒國際經驗,由政府控股投資與私人權益資本市場相結合,把重大基礎設施投資項目公開推向市場招標招股,通過產業投資基金、發行企業債券等方式吸引民間大量閑散資金參與基礎設施投資,將分散的民間資本集中起來辦大事,取得很好的放大效益。

  (2)通過特許經營權等方式吸引民間投資,彌補政府抗風險能力與經營能力的不足。傳統社會事業投資方式,政府部門全額投資並負責項目的全過程,資金與管理風險由政府全部承擔。未來政府可以在項目建成之前或之後,通過公私合營、民間承包經營、BOT(建設—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)等方式向民間資本轉讓全部或部分經營權,形成“官有民營”的公私合作方式,以分解政府的投資經營的負擔。具體來說,政府可以採取公私伙伴關係(如公私合資、國有民營、國有民辦、公私合營)等方式吸引社會力量參與投資建設,政府可以與項目法人簽訂特許經營協議,並賦予一定期限內排他性的特許經營權,明確雙方的責任及風險分擔,將社會事業融資、設計、建設、運營、維護和管理的全部或部分業務委托給企業,既使政府的投資壓力與投資風險被大大分散,又使社會力量擁有投資收益權,可以通過向消費者收費來收回成本和追求回報。這種改革措施的意義在於:政府通過市場機制調動社會資源提高公共服務生產能力,以彌補政府財力和服務能力的不足,又通過價格機制顯示社會對公共服務的真實需求,達到以私補公、一箭雙雕的目的。

  (3)利用投資補助等方式支持民間投資,彌補投資收益的外部化損失。社會準公益事業的投資主要是為了滿足大眾社會的外部化效益的需要,儘管可能享受政府的免稅待遇等優惠政策,但是在價格上仍然要受到必要的規制,不可能完全放開,使得投資收益必然受到制約。如果政府部門不加以援助,就會導致外部化投資收益往往全全要由投資主體內部消化,嚴重挫傷社會力量參與投資的積極性,對於那些由政府定價收費,但是收費不足以回收投資和實現合理利潤的,不足部分應由政府部門提供補貼。如實際收益低於投資成本的醫院、高等學校、文化事業單位與社會福利部門,政府可以按補償成本加合理回報、財政撥補和社會公眾合理承擔相結合的原則,給項目經營單位貼補一定經營費用.也可以在建設期內一次性補貼投資費用,從而使得社會力量能夠藉助於政府補貼使投資收益至少達到盈虧平衡點。 例如,2008年第29屆奧運會的主會場——國家體育場,在35億元的總投資中北京市政府無償出資58%,不要回報也不管虧損,中標企業則以42%的投資獲得30年的特許權經營。

  (4)通過貼息貸款支持民間投資,彌補公共投資信用能力的不足。經濟發展的不同階段,圍繞產業政策規定的重要部門與重大項目提供長期政策性信貸資金支持,有效引導了產業投資流向,保障了產業政策的實施。對於投資回收期長、規模較大的基礎設施的融資,政策性貸款可長期穩定地提供資金支持。對於承擔公共負擔、社會效益好的基礎項目來說,一般商業性貸款的成本往往難以承受。通過政府貼息等方式形成的政策性貸款就可以彌補這方面的缺陷。浙江省在全國率先運用財政貼息政策,對建設項目銀行貸款給予貼息補助,把眾多民間資本引向基礎設施投資。從1998年到2000年的3年間,全省共安排貼息2 5.2億元,直接帶動銀行貸款500億元,民間投資數百億元。

  (5)通過憑單制支持民間投資,彌補特定消費群體消費能力的不足。從社會_二來看,由於低收入消費群體的消費能力不足與面向低收入階層的供給體系無利可圖,使得非義務教育、醫療、社會福利機構的投資與消費能力嚴重不足。從促進公共服務發展的角度,政府可以發揮憑單制等經濟杠桿的作用,提高特定消費者的消費能力。所謂憑單是政府為幫助某些特定集團的人購買某些特定的貨物或服務而發放的有價證券,主要運用於政府提供的食品補助、醫療補助、教育補助和住房補助等領域。有資格接受憑單的消費者在政府指定的公共服務供給組織中使用憑單購買特定的貨物或服務,然後政府用現金兌換各組織接收的憑單。比如給經濟困難的學生髮放教育券,給低收入的人群發放醫療券,給需要照料的孤寡老人發放福利券等等,通過這種途徑在彌補了貧困階層在非義務教育、醫療、社會福利機構的消費差額,擴大公益性質的科教文衛體俱樂部消費規模的同時,也間接的補助了社會事業經營單位的投資收益的差額,放大了財政支出的社會效應,調動了全社會投資的積極性,從而彌補市場失靈引發公益性投資的缺口

  (三)推進經營性領域政府投資方式的改革,放大社會投資產業化的投資效益,取得“少花錢,辦好事”的效果

  經營性領域是在政府統籌規劃、巨集觀調控下由國內外民間組織、個人或其他社會力量舉辦,由市場調節供需關係,不斷滿足全社會多樣化、多層次商品需求的產業。與公益性、準公益性領域明顯不同的是,政府在經營性社會事業的資源配置中只是起到間接調控的角色,投入財政資源的目的是為了更好的發揮市場在資源配置中的基礎作用。從未來來看,要在國家產業政策允許的範圍內,發揮政府的財政貼息、稅率調整等政府特殊投資方式的有效功能,降低民間投資的市場交易成本、資金成本、人力成本與社會成本,調動民間投資的積極性與創造性,從而放大社會投資的效能。

  (1)建立健全扶植鼓勵政策,為民間中小資本降低創業投資成本。民營中小型投資具有產權清晰、自主經營、點多面廣,自擔風險、滾動發展等優勢,可補充大企業單位無法滿足的市場空白,有很大的發展潛力。投資實力弱,融資難,經營管理落後。目前,在市場準入、土地使用、銀行貸款、稅費上繳,收費價格、證書頒發等方面還存在體制內外政策待遇的巨大差異,對民營經濟投資辦學、辦醫、辦文化、辦社會福利還存在種種的歧視,一些不利於“社會事業社會辦”的傳統觀念與管理制度仍然大量存在,使得社會力量的投資積極性受到了極大壓制;政府部門應當創造一個較為寬鬆的市場準入環境與發展創業環境,扶植鼓勵中小民間資本的發展。比如政府投入一定的資源,在稅收、土地信貸等方面給予必要的扶植,減輕民營中小科技、文化企業的創業成本,促進更多的民間資本進入到科教文衛體的創業行列中來。

  (2)政府分擔改革成本,促進民營資本參與國有資產存量的優化重組。從優化國有資產戰略性佈局的全局出發,要推進一般競爭性領域的國有資本有序退出,鼓勵社會資本通過參股、控股、兼併租賃承包經營托管特許經營等多種途徑參與國有存量資產的重組改造。但是,如果對資產重組中的債務、人員分流等改製成本政府不加分擔,直接轉嫁給社會或民間資本,就會增加盤活資產存量的難度。因此,應當由政府出資承擔部分改製成本,包括債務成本、富餘人員安置成本,餘下的改製成本再由各方承擔,促進民營資本參與國有資產存量的優化重組。

  (3)為民間投資提供貼息與擔保支持,減低社會投資的資金成本。當前,商業性金融機構往往熱衷於大企業建設項目的貸款,而對中小企業的貸款缺乏積極性。大多數中小企業受制於信用等級、信用擔保和抵押等制約因素,融資普遍存在困難。為緩解中小企業特別是小企業貸款難、擔保難方面的問題,政府部門應當有所作為。建議政府出資建立專門服務於中小企業的政策性銀行與信用擔保體系,為有發展潛力的民間投資提供貼息與擔保支持,允許民間投資項目的貸款利息適度抵扣企業所得稅等等舉措,將大大降低民間投資資金成本,使得中小企業在政府的支持下獲得至關重要的金融資源

  (4)利用稅收杠桿促進企業技術進步,降低社會技術進步投資的風險與代價。加速我國企業的技術改造與技術進步的步伐關係著整個國家綜合競爭力的提升。鑒於國內企業普遍面臨技術進步投資嚴重匱乏、抗風險能力不足與動力不強的狀況,政府可以通過投資的稅收抵扣和稅收減免等特殊投入辦法,降低企業的投資負擔,促進企業加大技術改造與技術進步等方面的投資。如為了促進東北老工業基地設備更新,國家近期出台了加速折舊的優惠政策,允許當地工業企業的固定資產在現行規定折舊年限的基礎上,按不高於40%的比例縮短折舊年限;受讓或投資的無形資產,可在現行規定攤銷年限的基礎上,按不高於40%的比例縮短攤銷年限。為了促進企業提高研發投入與引進新技術,有的地區准許企業從應納所得稅額中按比例減去新設備購置費用,允許企業將一定比例的試驗研究費、引進技術支出在企業稅前收入中扣除等等。目前在財稅政策方面還存在一些不利於企業技術進步的規定,應當進一步探討如何通過制定適度的稅收“投資優惠”,鼓勵投資者加大技術進步投資力度,激勵民間投資者的投資熱情。

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參考文獻

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