基礎性項目
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基礎性項目(Basic project)
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基礎性項目是指具有自然壟斷性、建設周期長、投資大而回收期長的基礎設施和部分基礎工業項目，以及直接增強國力、符合規模經濟的支柱產業項目。現階段一般包括農業、水利、林業、地質勘探業、鐵道、港口、公路、機場、信息產業、郵電通訊、能源、重要原材料等基礎設施和基礎產業項目。中央政府、地方政府和企業都可投資於基礎性項目，中央政府的投資主要是關係國計民生和國民經濟全局的重大基礎性項目，主要包括:重大能源、原材料工業基地，跨地區、面向全國的運輸郵電骨幹設施，大江大河大湖治理的骨幹工程，重大農業商品基地和重點防護林工程。地區性的基礎性項目主要由地方政府投資。
一般包括農林水利設施、煤礦、電站、鐵路、公路、機場、城市道路、城市公共交通、城市供熱、供水、煤氣，給排水、防洪、防震、防風等[1]。
政府應集中必要的財力、物力通過一定的形式進行投資，同時還應廣泛吸收企業參與投資，有時還可吸收外商直接投資[2]。
基礎性項目的特點[3]
①資金需求量大。無論是交通運輸設施的建設，還是郵電通信設施的建設以及水利工程設施的建設，由於技術經濟上的原因，只有達到一定的規模才會有真正的效益，它是規模經濟規律的客觀要求。因此通常所需的投資較大。
②產品(或服務)的需求量大但替代性小。基礎性項目所提供的產品(或服務)幾乎面向所有的生產部門和消費部門，產品(或服務)的消費需求量大，特別是隨著生產的發展，人民生活水平的提高，對基礎性項目所提供的產品或服務的需求量將越來越大。但基礎性項目與一般競爭性項目不同，特別是能源、交通、通訊等基礎產業或基礎設施提供的產品或服務，其替代性很小。當供不應求時，很難用其他產品來替代。而且，基礎性項目的大部分也不能通過進口來替代，如水利設施、能源中的電力以及交通運輸業等是根本不可能通過進口來取得的，因此，一個國家的基礎性項目只能在本國內投資解決。
③兼有經濟效益和社會效益。公益性項目主要體現在社會效益上，競爭性項目主要體現在經濟效益上，而基礎性項目介於兩者之間，除部分支柱產業的基礎性項目經濟效益十分明顯外，其餘的基礎性項目的直接經濟效益並不十分明顯，相反社會效益比較明顯，具有較強的社會性。
④投資建設周期長。與其他項目相比，基礎性項目的投資建設期較長。從生產能力形成的周期看，基礎性項目投資的建設周期一般為5～8年，有的甚至更長；而一般競爭性項目的建設周期只有2～3年。基礎性項目是一般性競爭性項目建設的前提條件，如果沒有基礎性項目的投資，如交通、運輸、能源等產品或服務的提供，其他項目的建設也就失去了基礎。因此，基礎性項目應超前投資，即基礎性項目的建設應在其他項目的建設之前先期形成。例如，在某一地域建設一個工業區，如能源、交通、通訊等已先期形成，這就為後期的生產建設提供了重要條件。
⑤投資回收期長。由於基礎性項目的經濟效益的外溢性，其本身從產品的銷售和服務收費中獲得補償較少，因此通常其投資回收期較長。而且考慮到基礎項目服務整個國民經濟的特殊性，尤其其產品或服務的提供還與人民生活水平直接相關，雖然其產品(或服務)具有壟斷性，但其產品價格和收費標準也不能完全按照市場經濟規律，完全由供求狀況決定。基礎性項目，尤其是基礎設施項目其產品價格和服務收費不可能很高，因此其投資項目回收期必然較長，相應投資風險也較大。
基礎性項目的範圍[4]
(一)基礎產業
基礎產業主要是指經濟社會活動的農業、基礎工業和基礎設施。基礎工業主要指能源(包括電力)工業和基本原材料(包括建築材料、鋼材、石油化工材料等)工業：基礎設施主要包括交通運輸、機場、港口、橋梁、通信、水利和城市供排水、供氣、供電等設施。基礎產業是支撐經濟運行的基礎部門，它決定著工業、農業、商業等直接生產活動的發展水平。基礎產業越發達，國民經濟運行就越順暢，越有效，人民的生活也越便利，生活質量相對來說也就越高。
1．農業
農業是國民經濟的基礎。農產品具有同質性，自然具有最強的競爭性。按照財政投資的上述原則，政府是不應該對農業進行投資的。但是世界各國，包括發達國家依然把農業作為重點保護的對象。美國、歐盟各國等每年都向農業提供巨額的補貼。這裡面固然有歷史的原因，不過，農業容易遭受自然災害的較高風險性以及農業基礎設施的效益外溢性、農產品的國際競爭力等方面的原因使得政府對農業的投資必不可少。
2．基礎設施
在社會經濟活動中，基礎設施為整個生產過程提供“共同生產條件”。即“具有鐵路、建築物、農業改良、排水設備等形式的固定資本”。這是狹義的基礎設施，也稱為經濟基礎設施，主要包括：能源設施投資；交通設施投資；通訊設施投資；環保設施投資；供水設施投資等。廣義上還包括社會基礎投資主要包括科學、文化、教育、體育、衛生、社會保障設施投資等。
3．基礎工業
基礎工業是處在“上游”的生產部門。“上游”是指基礎工業所提供的產品是其他生產部門(也包括本部門)生產和再生產時所必需的投入品，如能源和原材料。從價值構成上分析，基礎工業所提供的產品的價格，構成其他部門產品成本的組成部分。它們的價格變動具有很強的連鎖效應，會引起整個產業成本的波動。
基礎設施和基礎工業大都屬於資本密集型行業，具有一定程度的自然壟斷性和規模效益特征，需要大量的資本投入，而且它們大多建設周期比較長，投資形成生產能力和回收投資的時間往往需要許多年，部分項目收益率較低甚至不能直接產生經濟效益，所以存在較大的風險。這些特點決定了這些產業很難由個別企業的獨立投資來完成，尤其在經濟發展的初期階段，沒有政府強有力的資金支持和對投資風險的分擔，很難有效地推動它們的發展，所以需要政府在較大程度上的介入。
(二)高技術產業
高技術產業已經成為當前世界經濟發展的動力，成為世界大國爭奪的戰略制高點。高技術產業的發展水平，不但決定著國際競爭力的高低，而且決定著一個國家在世界經濟中的分工地位，從而決定了在國際貧富兩極分化中的國家前途。高技術產業已經成為影響世界經濟、政治格局變化的重要因素，是發達國家推行經濟全球化的重要基礎。
高新技術產業大都屬於資本技術密集型行業，與基礎產業相比具有較強的競爭性，其發展的初期同樣需要大規模的投資。所不同的是它們的投資風險非常高，一旦失敗甚至可能血本無歸。儘管在高收益的吸引下很多私人部門也會涉足高新技術產業，但是如果完全依賴私人部門，其投資可能是不充分的，所以需要政府對它們給予必要的扶持，同時將風險儘可能地分散。隨著其自身的不斷強大，積累能力不斷增強，政府則應逐漸退出已經成熟發展的領域，把資金變現再投向新的產業。
(三)支柱產業
所謂支柱產業，指在國民經濟中生產發展速度較快，對整個經濟起引導和推動作用的先導性產業。支柱產業具有較強的連鎖效應：誘導新產業崛起；對為其提供生產資料的各部門、所處地區的經濟結構和發展變化，有深刻而廣泛的影響。可以說，支柱產業是帶動國民經濟騰飛的主力軍。支柱產業具有以下特征：產出規模大，在國內生產總值即GDP中占較大比重；市場擴張能力強、需求彈性高，發展快於其他行業；生產率持續、快速增長，生產成本不斷下降；吸收就業人口多；產業關聯度高、長期預期效果好；節約能源和資源。
基礎性項目的管理方式[4]
(一)財政投融資
財政投融資是政府提供基礎設施的重要手段。基礎性項目投資具有初始投資大、建設周期長、投資回收慢的共同特征，這些特征決定了基礎性項目投資僅靠政府資金投資，遠遠適應不了國民經濟的發展。那麼如何解決政府財政投資於基礎產業部門資本不足的矛盾呢?國際經驗表明，採取將財政融資的良好信譽與金融投資的高效運作有機地結合起來的辦法進行融資和投資，即財政投融資，是發揮政府在基礎產業部門投資中的作用的最佳途徑。在我國市場經濟發展的現階段，構建財政投融資體制具有非常重要的現實意義。
1．財政投融資的概念
財政投融資即政策性金融，它是指以政府信用為基礎籌集資金，以實施政府政策和形成固定資產為目的，採取投資(出資、入股等)或融資方式將資金投入企業、單位和個人的政府金融活動，是政府財政活動的重要組成部分。
2．財政投融資的基本特征
(1)財政投融資是一種政府行為，是以政府為主體的經濟活動。
(2)財政投融資是政府的投資、融資活動、以實施政府政策為主要目標。財政投融資從它產生那一天起就是以貫徹政府的經濟政策為己任的，作為政府干預經濟的一種手段。財政投融資最早產生於20世紀30年代的美國，為了走出史無前例的大危機，美國政府成立了復興金融公司(Reconstruction Finance Corporation)，由聯邦政府擔保發行債券，將資金轉借給銀行、保險公司、鐵路及其他正遭受財務困難的企業。二戰後，歐洲、日本等國家也紛紛建立了財政投融資制度，作為戰後經濟復興的手段。其中，日本是執行這一制度最成功的國家。
(3)以政府信用為基礎籌集資金。財政投融資資金籌集既不像稅收那樣以國家權力為基礎，也不像一般企業或個人那樣以企業或個人的信用為基礎，而是以政府信用為基礎。當然，這主要是就資金來源而言，它不排除國家利用稅收收入對財政投融資活動的支持。
(4)財政投融資資金屬於投資性資金，主要用於形成固定資產的投資。
(5)採取金融形式有償使用資金，投入資金要求收回本金和一定使用費。
3．與其他信用的區別
(1)與一般商業投融資相比。財政投融資是一種政策性投融資，政府投資並不意味著完全的無償撥款，它不同於無償撥款，也不同於商業性投融資。雖然都採取投融資形式，但二者有著本質區別。財政投融資是政府行為，不以盈利為主要經營目標，它的使用具有鮮明的公共性，追求的是社會效益的最大化，只不過利用投融資形式而已；而一般商業投融資是商業行為，以獲取利潤為主要目標。
(2)與一般意義上的財政信用，既有聯繫又有區別。作為政府金融活動，與財政信用基本上是一致的，但財政投融資不包括不形成固定資產的財政信用，如為了彌補財政赤字為目的而發行的赤字公債。
4．財政投融資的資金來源與運用
財政投融資的資金來源一般包括以下幾部分：一是社會保障資金的閑置、結餘部分；二是政府部門掌握的有償性資金；三是郵政儲蓄；四是國企上繳利潤；五是債務性收入(包括以政府信用為基礎在國內外市場上發行的各種債券收入和國際性機構提供的優惠貸款等)等組成。其特點是來源比較穩定，籌資成本較低。在資金運用方式上，可採用投資和貸款、保證和擔保等方式。其中，投資包括股權投資和證券投資(控股投資以政策性特別強的行業和部門為主)；貸款是最主要使用的方式，多為長期、低息貸款。包括直接貸放給借款人的直接貸款，其優點是確保資金按照政府的意圖及時到位，多用於貫徹產業、區域開發的項目，和委托金融機構發放的間接貸款，主要是向居民個人或中小企業的放款。
5．財政投融資的管理者
對財政投融資的管理，各國一般由政策性銀行來執行。1994年以前，我國沒有專門的政策性金融機構，國家的政策性金融業務分別由國家專業銀行承擔。從1994年開始，為了實現政策性金融與商業性金融的分離，以解決專業銀行身兼二任的問題，相繼建立了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，來行使政策性投融資的職責。
(1)政策性銀行的特點。
與商業銀行相比，政策性銀行有自身的特點：第一，政府控制性。政策性銀行一般都由國家直接出資創立，完全歸政府所有。即使有些政策性銀行不完全由政府設立，也往往由政府參股或保證，因而政策性銀行具有國家銀行的主體性質。第二，非營利性。政策性銀行以貫徹國家產業和社會發展政策為己任，一般從事一些具有較高金融風險和商業風險的融資活動，因此，它不以利潤最大化為經營管理目標。第三，資金來源與運用的特殊性。政策性銀行的資金來源除國家撥款外，主要通過發行債券、借款和吸收長期存款獲得。為了特殊的政策意圖，政策性銀行往往不與商業銀行進行競爭，它的資金運用方向主要是國家產業政策、社會發展計劃中重點扶持的項目，這些貸款期限長、利率低，一般不適合商業銀行從事。
(2)政策性銀行的類型。第一，國家開發銀行，成立於1994年3月7日，總部設在北京，註冊資本500億元，1996年設立了第一家分行，即武漢分行。國家開發銀行的成立目的是為了更有效地集中資金和力量保證國家重點建設，解決經濟發展中的“瓶頸”制約，增強國家對固定資產投資的巨集觀調控能力。第二，中國進出口銀行，成立於1994年4月26日，總部設在北京，註冊資本33．8億元，全部由國家財政撥款。中國進出口不設營業性分支機構，但根據業務發展需要在一些大城市設立辦事處。該行主要通過提供優惠出口信貸，增強我國商品的出口競爭能力，促進我國對外貿易的發展。第三，中國農業發展銀行，成立於1994年11月18日，總部設在北京，在各地設有分支機構。該行主要承擔國家收購糧、棉、油以及扶貧等政策性金融業務，支持我國農業現代化，扶持農民走上致富之路。
(二)項目融資
在基礎設施的籌資中，特別值得一提的是項目融資。項目融資既是一種融資方式，也是一種管理方式。政府與私人共同提供基礎項目的一種方式。項目融資是民間資本參與基礎設施的重要融資手段。項目融資是為某個特定項目安排的融資。在項目融資中，(外部資金投入者)貸款人在決定是否放貸時，主要不是考慮項目出資人(發起該項目的公司)的資信，而是考慮項目建成後的凈現金流量和項目本身的資產能否形成充分的還貸能力。不僅如此，外部資金投入者還要求項目出資人通過擔保或其他形式給予項日附加的信用支持，以防備出現項目本身的收益和資產不足以還貸的意外風險。由於在項目融資過程中政府可以通過提供特許經營、市場保障等優惠條件來組織融資，從而保證了項目的相對穩定的收益水平，降低了項目的投資風險，更有利於吸收民間資本參與。近年來，作為一種改革嘗試，我國在建設項目中引進了項目融資。通常的做法是，在有關行政機構決定進行某一項目的建設後，隨即撥出一定的款項作為資本金組成“項目公司”(項目法人)，由該項目法人以政府的名義融資，然後統籌項目建設和經營還貸的全過程。其主要形式有：“BOT”方式、“TOT”方式等方式。
1．BOT方式(Build—operate—transfer)，即建設—經營—轉讓
BOT方式是第二次世界大戰後，特別是20世紀70年代後期在西方國家興起的，政府吸引私人資本進入基礎設施的一種投融資方式。基本運作過程是：由政府與私人資本簽訂項目特許經營協議，授權簽約方的私人企業承擔該基礎設施的融資、建設和經營，在協議規定的特許期內，項目公司向設施的使用者收取費用，用於收回投資成本，並取得合理的收益。特許期結束後，簽約方的私人企業將這項基礎設施無償轉讓給政府。近年來，BOT方式在國際上比較流行，已被證明為基礎設施建設中一種成功的融資途徑。著名的英法海底隧道工程就是運用BOT方式引進外資。我國廣西來賓電廠B廠，湖南長沙電廠A廠，福建泉州刺桐大橋等都是運用了BOT方式引進外資的。
BOT方式雖然是個有效的項目融資方式，但其運作較為複雜，涉及環節多，實施難度大，比如我國福建泉州刺桐大橋投資建設只用了18個月，而審批過程歷經8個多月，拿了55個批文。由於在特許權授予期間，BOT投資商(通常為外商)擁有項目的控制權，而控制權問題又比較敏感，因而政府特別是發展中國家的政府，一般對涉及外資的BOT持審慎態度。鑒於BOT方式在基礎設施建設經營中的局限性，另一些融資方式在實際中常常被採用，如TOT方式。
2．TOT方式(Transfer—operate—transfer)，即移交—經營—移交
TOT方式是指委托方(政府)與被委托方(外商或私人企業)簽訂協議，規定委托方將已經建成投產運營的基礎設施項目移交給被委托方在一定期限內進行經營，委托方憑藉所移交的基礎設施項目的未來若幹年的收益(現金流量)，一次性地從被委托方那裡融到一般資金，再將這筆資金用於新的基礎設施項目的建設。經營期滿後，被委托方再將項目移交給委托方。這種融資方式避免了BOT在建設方面存在的較高風險和大量矛盾。山東省已經將TOT方式運用到公路建設中。1994年，山東省交通投資開發公司與天津天瑞公司(外商獨資公司)達成協議，將煙臺至威海全封閉四車道一級汽車專用公路的經營權出讓給天津天瑞公司30年，天瑞公司一次性付給山東省交通投資開發公司12億元人民幣，30年後天瑞公司再將該公路無償地移交給山東省政府。山東省交通投資開發公司將得到的12億元資金再投資於公路建設，加快了基礎設施建設資金的周轉。
TOT方式的優點在於：一是能盤活資金；二是能引進先進的經營管理方式；三是只是項目經營權的轉讓、不涉及產權、股權的讓渡，可以避免不必要的爭執和糾紛；四是不存在外商對基礎設施的長期控制問題，不會威脅國家安全。這種融資方式的缺陷表現在：沒有改變基礎設施建設階段的政府壟斷狀況，不利於在建設階段引進競爭機制。另外，由於TOT比BOT風險低，所以被委托方的投資收益會低一些。
