公私伙伴關係

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公私伙伴關係(Public-private Partnerships; PPP)

目錄

什麼是公私伙伴關係

  公私伙伴關係是指公共部門私人部門之間多樣化的制度安排,結果是傳統上由政府提供的公共活動或服務部分或全部由私人來安排,公私伙伴關係泛指政府私人部門之間的任何協議。公私伙伴關係的最早形式就是BOT,在20世紀80年代初期由土耳其總理Targut Ozal首先在基礎設施建設項目中採用;1988年澳大利亞也開始運用公私合作建設基礎設施項目;1992年英國保守黨政府不僅在基礎設施項目中引入私人資本,還將範圍擴大到公共服務領域;葡萄牙、義大利、希臘、荷蘭和愛爾蘭等國家也廣泛運用公私伙伴關係模式;此外,公私合作關係在美國、加拿大以及眾多的發達國家發展中國家的基礎設施建設、公共服務社會服務等項目中得到廣泛而充分的運用。公私伙伴關係模式的最大特點是:將私人部門引入公共領域,從而提高了公共設施服務的效率效益,避免了公共基礎設施項目建設超額投資、工期拖延、服務質量差等弊端。

  公共管理領域引入市場機制新公共管理的核心內容之一,即在公共部門領域實行民營化。儘管公私伙伴關係是民營化的內容之一,但與純粹的民營化之間存在十分明顯的區別:公共項目和國有企業完全民營化以後(典型的是政府從國有單位完全撤資),公共部門不再參與其中;而公私伙伴關係任何一種形式里,政府部門都始終在其中扮演重要的角色。

  公私伙伴關係又稱為政府和社會資本合作Public-Private-Partnership,縮寫為PPP)。PPP有廣義和狹義之分。

  廣義PPP(Public-Private-Partnership),即公私合作模式,是公共基礎設施一種項目融資模式。在該模式下,鼓勵私營企業民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。

  按照這個廣義概念,PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中,讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務,從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。 與BOT相比,狹義PPP的主要特點是,政府對項目中後期建設管理運營過程參與更深,企業對項目前期可研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與,雙方合作的時間更長,信息也更對稱。

公私伙伴關係模式

  也稱政府和社會資本合作模式/PPP模式

  指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營,以利益共用風險共擔為特征,發揮雙方優勢,提高公共產品或服務的質量和供給效率。[1]

公私伙伴關係中公共部門的作用

  由於實行公私伙伴關係的項目基本上都在傳統的公共部門活動領域,帶有很強的外部性特征,引入民營資本以後,如果政府部門撒手不管,私人資本在追求自身利益最大化的同時,損害公眾利益行為將不可避免地出現。高效率地提供(準)公共品以及兼顧和維護社會公眾的利益,是政府部門的基本職責,因此,公私伙伴關係項目實施過程中.政府公共部門需要始終參與其中。政府的作用主要表現在以下幾個方面:嚴格制定各種標準,以公開招標的方式選擇合適的私人資本參與者,實行強制性的制度安排對民營資本提供激勵監督,維護社會公眾的經濟利益社會利益等等。

公私伙伴關係項目的選擇[2]

  並非所有的基礎設施建設項目以及其他的公共品(和公共服務)都適於採用公私伙伴關係模式,在採用公私伙伴關係模式之前,公共部門和私人部門應充分考慮各方面的因素。按照加拿大的做法,對擬實施的公私伙伴關係項目制定了六項評價標準供參考。

  (1)財務標準。評價項目財務的可行性,項目能否獨立運轉,能否確立一個公平、合理的定價機制。

  (2)技術標準。評價公共部門的技術規範,是否存在私營企業合伙人無法解決的內在技術限制,能否確立有效的監督機制

  (3)運營標準。評價公共部門訂立的運營標準,是否存在私營合伙人無法應付的運營問題,私人合伙人能否承擔相應的運營風險

  (4)可接受性標準。評價公眾和利益相關者是否願意接受公私伙伴關係模式和私營部門的引入。

  (5)實施標準。評價公共實體使用公私伙伴關係方法的司法程式和責任,從公營到私人的移交是否可行,在實施公私伙伴關係的過程中可否引入競爭機制

  (6)時間標準。評價規範運營的時間進度。規範運營的操作規程不及時出台導致的結果是使資產轉移時的殘餘價值減少。

  一個成功的公私伙伴關係項目的實施,也有賴於電子政府的支持。公私伙伴關係項目成功與否的關鍵在於選擇合適的合作伙伴,而如何確保招投標工作的公開、公平、公正則是政府必須解決的問題。

  電子政府為公共部門與潛在的投標者和公眾之間搭建一個溝通互動的平臺。政府通過電子政府平臺發佈招投標信息,公開全過程情況,公眾在信息對稱下實行監督,從而保證了招投標工作公平、公正。

公私伙伴關係適用的領域

  從目前國外公私伙伴關係的實踐看,該模式涉及到的範圍十分廣泛,以美國和英國為例,公私伙伴關係適用的範圍包括:

  (1)海洋游艇救護工作(傳統上是由海岸警衛隊從事.納稅人出資)。

  (2)環保。民營環保企業通過購買或收回捕撈權的方式對北大西洋鮭魚提供保護,效果優於政府行為。

  (3)民營團體保護公共土地免於被開發。

  (4)公園承包給民間機構或組織進行維護和管理

  (5)會館和公共圖書館承包給私人經營管理

  (6)密西根州的民間“市政服務公司”承擔了幾個市鎮傳統的市政公共工程。

  (7)NASA將無人衛星的管理承包給私人。

  (8)監獄。美國現在有3%的犯人關押在民營監獄中,民營監獄發展前景十分看好。

  (9)美國國防部將武器的生產也交給承包商

  (10)英國甚至將國有博彩業和鑄幣廠的業務也實行公私合營

  (11)英國首都的地鐵也在推行民營化。

  (12)基礎設施項目的建設。

  (13)社會保障社會福利,包括私人退休計劃、醫療、民間各種社會福利等等。

公私伙伴關係的主要方式

  公私伙伴關係的主要方式是憑單制和合同承包。

  憑單制(vouchers),美國最早是在高等教育中採用,包括各種助學基金、教育貸款、學費稅收豁免等,有些州用以發放獎學金等,後推廣到中小學。憑單制是指將憑單發給學生家長,家長選擇學校後將憑單交給學校,學校用憑單到發放憑單的機構兌換相應的資金。憑單制現在已經在眾多的公共服務領域得到運用,除了教育以外,社會保險社會福利領域也普遍採用。

  合同承包制在基礎設施公共品提供等領域得到廣泛的採用,也是公私伙伴關係中採用最多的一種做法,主要是通過合同外包的方式建設需要的公共項目承包合同項目面臨的主要挑戰是:

  (1)必須引導足夠多的符合條件的投標者,尤其是在農村地區;

  (2)對合同中的細節問題作出足夠詳盡的界定;

  (3)有效的管理合同

參考文獻

  1. 2015《政府工作報告》縮略詞註釋.新華網
  2. 洪銀興,尚長風編著,公共財政學,南京大學出版社,2012.01,第50頁
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