政策性融資

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政策性融資（Policy Finance）

　　政策性融資是根據國家的政策，以政府信用為擔保的，政策性銀行或其他銀行對一定的項目提供的金融支持。主要以低利率甚至無息貸款的形式，其針對性強，發揮金融作用強。政策性融資適用於具有行業或產業優勢，技術含量高，有自主知識產權或符合國家產業政策的項目，通常要求企業運行良好，且達到一定的規模，企業基礎管理完善等等。政策性融資成本低，風險小。缺點是適用面窄，金額小，時間較長，環節眾多，手續繁雜，有一定的規模限制。

　　中國進出口銀行是中國對外經貿支持體系的重要力量和金融體系的重要組成部分，是中國機電產品、成套設備和高新技術產品進出口和對外承包工程及各類境外投資等方面政策性融資的重要渠道，在支持中國企業開拓海外市場、促進對外經濟技術合作方面積累了豐富的經驗，為促進中國外向型經濟的發展發揮著重要作用。

　　1．按融資渠道的不同分類：

• 各政策性銀行，如中國進出口銀行和中國農業發展銀行；
• 各級政府投資或控股的政策性擔保機構；
• 政府有關部門投資控股的風險投資公司，該類機構主要支持當地科技含量高、成長性高的中小企業。
• 中央和地方各級財政部門。

　　2．按融資方式的不同分類：

• 政策性貸款；
• 政策性擔保；
• 財政貼息；
• 專項扶持基金；
• 政策性投資。

　　政府的政策性融資，既包括財政部門直接管理的融資項目，也包括政策性銀行管理的融資項目。這種政策性融資不以贏利為目的，利率較低，還款期可長可短，比較適合用以彌補經濟不發達地區市場投資的不足。政府通過政策性融資，提高財政投資效果；通過回收投資，可以擴大政府的理投資能力。在此方面應學習世界銀行管理融資項目的經驗和方法，建立起高效的政府投融資機制。對基礎設施及項目建設，由政府或社會公益機構承擔投資主體；壟斷性基礎產業的投資，要建立法人投資實體，在擁有一定比例資本金的前提下，向金融機構和資本市場融資，廣泛吸引各種社會資金。

　　為此，必須強化企業的投資主體地位，建立投資風險的約束機制，以此保證財政投資渠道的暢通。此外，財政的經濟擔保和財政貼息，也是政府在投資中可靈活運用的政策手段，通過有選拔性的擔保和貼息，支持經濟不發達地區向商業銀行及國際金融經濟貸款，或支持地區企業間的資金融通等，都將對緩解發展中的資金短缺起到積極的作用。

　　為支持中小企業發展，國家有關部門、各行業主管部門、各地區政府部門先後獨立或聯合發文，出台了一系列與中小企業融資有關的政策。在這些政策中，分別體現了企業可以採用的不同的融資工具。

　　（一）擔保資金或擔保公司資產來源及補充問題

　　擔保資金的規模或擔保公司資產規模是擔保機構生存與發展的前提條件。一方面中小企業在創造稅收、提供就業機會等方面起到了重要的社會作用，但另一方面對中小企業的信用擔保存在利潤低、風險大的特點。所以國際上擔保基金主要由政府提供，或由政府、金融機構、社會團體共同出資。如美國中小企業信貸擔保計劃的資金由聯邦政府直接出資，並由國會預算撥款。在德國，為中小企業提供貸款擔保的德意志補償銀行完全隸屬於德國政府。臺灣省的中小企業信用保證基金由政府、銀行和其他金融機構捐助資金組成，其中政府出資約占80%。在擔保基金補充方面，美國和日本政府每年有固定的財政預算撥款補充中小企業信用擔保基金，擔保賠付金主要用擔保基金和擔保收費共同支付。

　　目前我國在中央、省、地方三層已由政府出資建立千餘家擔保機構，但目前很多擔保機構的擔保資金或資產規模存在規模小、資金不到位、資本結構不合理致使貨幣資本較少等問題，嚴重製約了擔保業務的發展。此外對擔保機構的長遠發展及擔保資金或資產的增補問題也沒有法定的方案。考慮到我國各級政府財政平衡的壓力，完全依賴財政困難較大，可行的方式是以政府財政為主要出資人，由政策性銀行為擔保公司提供低息融資貸款或發行次級債以補充擔保金，籌集擔保公司的附屬資本（但需要說明的是，對擔保機構應按照金融機構的性質來對待和監管。）。關於通過政策性銀行融入股本金這一方式的可行性，目前也正在積極的探索。

　　就擔保資金或擔保公司資產增補及補償該問題，首創擔保公司在北京市政府的大力支持下，與北京市、區（縣）兩級財政積極溝通，並獲得了一定政策支持。目前該公司獲得的增補機製為市財政根據擔保業務發展情況，每年按一定比例適當增資，並納入財政預算。為鼓勵區（縣）地方政府積極向擔保機構出資，採用市財政對區縣配資50%政策，即擔保規模在區（縣）出資可放大十倍基礎上再配比50%規模放大。補償機制是：市財政對發生的代償實行限率補償，最高補償比率不超過6%的當年代償率。

　　（二）對政策性擔保市場的立法管理問題

　　1、要立法明確擔保機構的法律地位

　　擔保公司應視同金融機構對待和監管。擔保機構雖錶面經營的不是資金，但實際上即從其功能看在於篩選借款人並對借款人進行風險監控，擔保公司是在經營風險，管理風險。因此，可仿照銀行資產分類辦法，確定哪些可作為核心資本，規定合理的資本充足率。同時，銀行信貸咨詢系統要對擔保機構開放，如擔保機構可查詢貸款卡等。銀行間的市場可有限度的對擔保機構開放，擔保機構可申請進入銀行間的債券市場、央行的票據、參股銀行基金等，增加擔保公司流動性好、發放頻率高、風險低的投資渠道。

　　2、對政策性擔保資金來源立法，以增強擔保機構資信

　　目前我國對擔保資金或擔保機構基本資產（資本金）的增資機制和補償機制問題尚無相關的行業法規加以明確。這一點影響了金融機構對擔保機構的持續經營能力的評定。

　　作為專業擔保機構，其擔保資金是周轉使用的，實質上是利用自身的信用地位，通過倍數效應使有限的資金通過擔保的方式讓更多的中小企業從金融機構融入資金。這種資金效能放大的機制，在一定意義上優化了資金的資源配置，擴大了資金的使用效能。關於擔保資金放大倍數，我國目前最高比例是在保餘額不超過擔保資金或資產的10倍。

　　但不少銀行針對一些擔保機構在資金放大倍數為2—3倍時便採取了審慎的合作態度。很大程度上這是由於政府對擔保金的增補機制沒有法制化，致使金融機構對擔保機構的持續經營能力產生懷疑。這樣的後果使現有的擔保資金很難發揮應有的信用擴大作用。從政府角度看，認為已投入的擔保資金並未達到預期的效果，所以也不願意繼續增資。這樣便導致擔保公司的實力難以擴大，銀行對其信任度難以提升，政策性融資擔保機構可持續發展受到制約。這一現象可看作是經濟學中的“馬太效應”。解決的方式便是通過法規形式保證擔保公司的持續經營能力，惟有增強擔保公司的資信，擔保公司才能有能力增強中小企業的資信。

　　3、擔保政策目標及操作規程立法，以真正起到扶植中小企業的作用

　　為充分利用擔保資金，達到扶植中小企業的目的，政府應明確規定擔保對象的規模與性質，明確應扶植的中小企業的標準，明確擔保機構的操作規程，明確針對中小企業擔保應收取的相關費用標準。

　　在國外，針對擔保操作的一些具體內容，均以法規的形式確定下來。美國的《中小企業法》和《小企業投資法》對信貸擔保計劃的對象、用途、擔保金額和保費標準等都有明確規定；日本有《中小企業信用保證協會法》和《中小企業信用保險公庫法》明確擔保機構的職能作用和擔保規則。

　　我國目前缺少這些方面的立法，使得很多擔保機構在趨利避害原則的引導下，對那些通過正常融資渠道不能獲得銀行貸款的企業——那些沒有足夠抵押品又有發展潛力的小企業，並未給予足夠支持，而將主要精力放在保費收入較高，而非政府產業政策支持項目上。部分擔保機構設立各種收費項目，增加了中小企業的負擔。在立法上，可以考慮將政府投入的擔保資金額與擔保機構擔保業務的擔保總額及平均擔保額相聯繫作為一種監管方式。

　　4、擔保相關費用進行立法，減輕中小企業負擔

　　中小企業在申請擔保貸款過程中可能需要交納的費用有：擔保費及評審費、貸款利息、抵押登記費、公證費等。

　　擔保費是擔保的價格，其制定是否合理，關係著擔保機構能否履行擔保責任及擔保業務經營的穩定性。其在制定過程中應考慮到借款企業違約概率、違約企業預期損失、擔保金擴大倍數等因素。目前大多數擔保機構定價機制不夠科學，導致了政策性擔保市場的無序競爭。政策性擔保機構擔保資金主要來源於政府，目的是扶植中小企業，所以由市場供求定價的原則在這裡並不適用。所以效仿目前的有管理的浮動利率制，通過立法實行有管理的浮動擔保費率制有利於規範市場發展。同時，針對此類擔保機構所獲得的擔保費收入，應適用稅收減免政策。擔保機構的收入是日後進行代償的資金來源之一，將減免的稅收留存於企業轉增資本金或作為風險準備金，將有利於增強擔保機構抗風險能力。

　　針對貸款利息，目前銀行對經過擔保機構擔保的中小企業的貸款利率普遍有上浮的現象。利率定價應與風險相適應，利率上浮就其原因在於銀行對擔保機構的資信評價不高。這就回到上述政策性擔保資金來源立法的問題上。利率上浮，加大企業融資成本，無疑與政府扶植中小企業的初衷相悖。擔保資金來源立法的迫切性可見一斑。

　　針對中小企業的抵押登記費和公證費，我們認為國家也應實行一定的優惠政策並加以明確，以降低中小企業負擔。

　　（三）擔保風險分散問題

　　從巨集觀層面化解擔保風險主要採取與銀行比例分擔風險和建立再擔保機制及聯保機制的做法。

　　1、銀擔合作

　　在國際上，擔保機構一般是根據貸款規模和期限進行一定比例擔保，與銀行風險共擔。這一做法有助於加強銀行的評審責任感，可進一步降低風險。美國小企業信貸保證計劃擔保金額不超過貸款的75%—80%，日本不超過70%—80%，臺灣不超過80%—90%。英國在工業部專設小企業局，對小企業在銀行貸款的80%提供擔保。其中美國的做法值得借鑒：美國小企業管理局（SBA）對於10萬——100萬美元的小企業擔保承擔75%比例的責任，同時還利用資產證券化的手段，讓銀行將持有的SBA擔保貸款證券化，即銀行以SBA擔保的小企業貸款組合為基礎，通過在債券市場出售債券而加快銀行資金回收，提高銀行資產流動性。銀行向小企業發放貸款的同時，還提供其它種類的金融服務，擴展業務。所以很多銀行與SBA合作。同時由於銀行要承擔風險，所以在選擇貸款對象時非常小心，風險大的小企業很難得到貸款。當借款企業發生困難時，SBA會與銀行合作，幫助小企業渡過難關。

　　我國擔保機構尚處於不平等的地位，只有少部分擔保機構與部分銀行做到了比例擔保，對於其本金的80%—90%承擔責任。國內大部分擔保業務均由擔保公司承擔全責。這種情況下，若銀行不合作，對借款企業的監督和控制就非常不容易。擔保公司是對中小企業增補信用，對銀行是風險補償而不是全部風險轉嫁，比例擔保有助於加強銀行與擔保公司合作的深度和廣度，在目前情況下，建議比例分擔風險可採取如下模式：（1）保本金不保利息；（2）逾期未還擔保貸款本金的90%由擔保機構承擔責任；（3）寬限期80-90天。

　　2、建立再擔保機構和聯保機制

　　再擔保具有風險分散、控制擔保責任、擴大擔保公司經營能力、提高擔保機構償付能力以及形成巨額擔保資金等作用。日本的中央政府信用保險公庫為地方性信用協會提供再擔保，再擔保比例為70%。我國目前缺少類似機構，使擔保機構缺少分散風險的途徑及進一步放大信用倍率的功能。

　　同時，擔保行業的特殊性，決定了其規模越小，抗風險能力越弱；規模越大抗風險能力就越強，越可以擴大被擔保企業的數量和範圍，從而可以更有效地發揮大數定律的作用，從客觀上降低風險。所以不同擔保機構間進行再擔保或聯保將有助於擴大擔保主體規模及風險承受能力。

　　（四）擔保配套服務問題

　　與擔保業發展相適應的配套社會服務體系尚未建立。擔保業的發展需要相應的服務，如企業資信評價服務、咨詢服務、項目論證服務、抵押資產處理業務、典當業務、代理服務等。目前擔保配套服務尚未形成體系，不利於擔保機構業務專業化，提高經營效率。