諸侯經濟

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　　無論是在地域上還是行政區劃上，某些地方政府片面強調發展地方經濟，從自身利益出發，選擇了跟中央巨集觀調控不一致的發展方式、發展規模、發展速度。這在一定程度上影響了國家巨集觀調控的效果和預期目標。對於地方跟地方、區域跟區域之間這種條塊分割、各自為政、封閉的、割裂大市場的錯誤發展思路或發展方式與做法，一些學者將其形象地稱為“諸侯經濟”。“諸侯經濟”是對當前巨集觀調控中地方應對中央“上有政策下有對策”現象的形象化比喻。

　　“諸侯經濟”的主要特征是經濟與行政權力的結合，它在本質上是一種封閉的、排他的、停滯的小農經濟。在我國，“諸侯經濟”表現為以行政區為單位的政治權力與經濟利益的結合體。“諸侯經濟”的封閉性表現在把經濟主體的活動範圍限定在單個的行政區劃之內，把各種要素的活動(包括諸如經濟政令頒佈、經濟優惠政策的推行等)限定在當地政府的政策目標範圍內；排他性則表現為一個行政區劃內的壟斷性；停滯性表現在把自然資源優勢作為權力控制的基礎，從而使當地經濟與更大的經濟範圍隔離開來，遠離世界經濟發展的大趨勢。

　　諸侯經濟”的主要原因在於體制和政策。

　　1．“諸侯經濟”是經濟體制改革中的“雙向分權”和“雙軌調控”方式的產物。“雙向分權”即中央對地方的行政分權和對企業的經濟分權。“雙軌調控”即與“雙向分權”相聯繫的，中央通過行政層次、行政手段和行政責任對經濟的直接調控和通過經濟手段對經濟的間接調控。人所共知，這種分權和調控方式並非改革的目標模式，而只是新舊體制轉換中的一種過渡性的選擇。問題在於這種過渡形式同一系列承包制(包括地方大包乾)相結合，把地方政府變成了投資主體、調控主體和承包主體“三位一體”的經濟主體。這就在客觀上造成了諸侯經濟意識和經濟行為的經濟社會基礎：獨立的經濟利益，相對獨立的行政、經濟權力與對轄區內企事業的發展、職工居民的生活水平承擔的直接責任緊密結合。

　　顯然，這種管理體制的運行機制既不是傳統的產品經濟模式下所產生的，也不是商品經濟模式所需要的。在這種體制和機制下，“一盤棋”、“多貢獻。和“講風格”之類的口號、觀念和原則的約束力是非常有限的，任何由地方黨政領導人和集團的素質決定的影響力也是非常有限的。

　　2.地方政府的雙重身份向經濟利益主體身份傾斜是形成“諸侯經濟”的深層原因。社會主義制度中的國傢具有政治職能和經濟職能兩種職能，社會主義制度中的地方政府具有調控主體和經濟利益主體雙重身份。產生一些矛盾是不可避免的。問題在於，當前的體制是地方政府的雙重身份明顯地向經濟利益主體一頭傾斜，因而在運用各種調控手段時，如果觸及到做為利益主體的利益，就不免要讓步。法官兼被告，裁判不可能公正無私。這是形成“諸侯經濟”的深層原因，也是。諸侯經濟。的利益剛性和結構剛性所在。地方政府的雙重身份之所以向經濟利益主體一頭傾斜，是因為行政性分權的改革把企業和地方政府捆到了一起。本來在傳統體制下，突出的是整體利益，企業和地方政府都未成為經濟利益主體，地方政府雖然具有雙重身份，卻是以調控為主。這樣，地方雖然都代表地區的經濟利益，但並未強化到形成“諸侯經濟。的地步。經濟體制改革之後，既向地方放權也向企業放權，然而代表國家行使經濟職能的中央政府和各地方政府的職責沒有轉換到位，企業也還沒有成為自主經營、自負盈虧的獨立經濟實體，從而使地方分權並未擺脫政企不分的舊格局。這就強化了地方政府作為一級利益主體的身份，經濟行為不免錯序。轉換政府的經濟職能，要害是實行政企分開，使中央政府和地方政府的職責從對企業的直接控制轉換為通過市場的間接控制。這在某種意義上，政府的經濟職能是縮小了，由經營型變為調控型，由巨集微一體變為巨集觀調控的主體。但從另一面看，其職能又是加強了，由低層次的管理轉向高層次的管理。為了適應這個要求，地方政府的職能轉換，應是卸掉一些不該承擔的任務，挑上一些應當承擔的任務。從中央集中調控到地方分層次的調控，是改革和完善國家經濟職能的客觀要求。如今的改革沒有實現這一要求，反而強化了地方政府利益，便很難避免地方截留中央下放的權利，收繳企業已有的權利。由於地方政府的全面介入，使得“諸侯經濟”成為雙重體制下總量膨脹和結構失衡的焦點。

　　在社會主義經濟體制改革的理論討論中，人們通常把企業的軟預算約束作為造成經濟過熱和投資膨脹的根據。但在我國，新企業是由地方政府籌建的，老企業的擴建改造也往往由地方政府批准和發動，所以，錶面上企業已成為投資主體，實際上最主要的投資主體是地方政府。所說控制固定資產投資規模的難度大，難就難在控制投資規模的任務要由作為調控主體的地方政府去執行，而地方政府又是利益主體，要求地方政府自己對自己開刀是很不容易的。地方政府不同於企業，作為分層次調控主體能夠調動財政、銀行、物資、商業、外貿等方面的力量，特別是銀行下放給地方管理，使得地方政府在地方財政資金不足時，仍有可能指示地方銀行貸款給企業，擴大投資規模，實現地區經濟利益。這是造成信貸規模膨脹和信貸資金失控，導致社會總需求膨脹的重要原因。當然，有的時候中央政府嚴肅地強調，乃至以處分和撤職要求地方政府堅決貫徹，地方政府還是會發揮其調控主體的功能，抑製作為經濟利益主體的衝動。然而在一般情況下，地方政府的雙重身份總是向經濟利益主體這一面傾斜。

　　3．扭曲的市場和扭曲的價格體系促成了市場割據。並不是所有的利益主體的形成都必定會造成市場割據，企業也沒有力量去實現市場割據。但是，地方政府和企業不一樣，它可以利用自己作為調控主體的行政權力，設置區域性的市場壁壘，以維護自己作為利益主體的地區經濟利益，這就有可能出現市場割據。在市場流通正常和價格合理的狀況下，市場割據也是不必要的。然而，改革後強化了自己的主體利益意識的地方政府和企業，面臨著的是扭曲的市場和扭曲的價格體系。加加工工業品價格高、利潤大，使得加工工業發達的地區獲得了額外的利益；農產品、原料和礦產品原料價格低、利潤小，使得資源產地遭受損失。這樣，就使得地方政府利用行政權力搞市場割據的可能性變成了現實性，並且因兩種新情況的出現而加劇了市場割據。一是地區產業結構的調整以市場利潤為導向，地方政府投資大量涌入“短、平、快”項目，特別明顯表現為資源產地大力發展資源加工工業，以免“肥水流入外地田”。資源產地隨著資源加工工業發展，便封關設卡，限制資源外流，造成市場割據並使外地加工工業業原料短缺，開工不足。二是對外開放和實行外貿包乾、外匯留成改革以後，各地區爭奪出口資源，開展各種大戰。出口條件好和外匯留成率高的沿海地區到資源產地抬價搶購，資源產地的應付辦法是動用大量人力、採取各種措施封鎖邊境，保護地區利益。我國在雙重體制下出現的這種市場割據，同國外常見的貿易保護主義的壁壘政策是不一樣的。貿易保護主義是在企業競爭能力低的條件下抵制域外製成品的傾銷，以保護生產者利益；我國的市場割據卻主要是控制本地資源不使外流，但資源生產者並未由此獲得利益，而是把資源和資源加工品之間的差額利益留在本地，或者是使資源產地控制出口資源取得外匯。這正表明瞭扭曲價格是引起市場割據的現實動機。所謂“諸侯經濟”，在很大程度上是基於市場割據而作出的形象描繪。

　　社會主義計劃經濟的優越性，本來在於能從巨集觀經濟的角度，在產業結構、地區佈局、規模經濟諸方面獲得最大的資源配置效益，儘管過去在這方面做的並不盡人意，計劃經濟的優越坨未能充分發揮，但這種可能性還是存在的。實行雙重體制後，實現產業結構、地區佈局和規模經濟的巨集觀調控手段，因地方政府的梗阻而失靈，如稅收杠桿和貨幣調控手段就不能起到應有的作用。由於實行地方財政包乾，對長線產業或產品提高稅率不僅不會限制其發展，相反會進一步刺激其發展，因為地方政府可以從中得到更多的收入分成。而實行緊縮貨幣的巨集觀調控政策，在地方政府的中介作用下，受到打擊更多的還是由中央控制的短線部門，因為地方政府為了保證自己的收入來源，會讓銀行對地方工業給予更多的“照顧”。而各個地方都這樣做，便使得加工工業的發展超過了資源供給能力，低水平競爭過度現象日趨嚴重，使整個經濟的規模效益、結構效益和要素組合效益持續下降，有效供給不能隨投入的增加而相應增加。與此同時，重覆投資和因“水多加面、面多加水”引起的基礎工業對加工工業的追趕，卻加劇了投資需求膨脹。所以“諸侯經濟。加劇了總供需失衡，而察其根源，則在於扭曲市場和扭曲價格條件下，為了保護地區利益而運用地方行政權力所造成的市場割據。

　　4.不平等競爭促成了對調控犯規，強化了“諸侯經濟”。在傳統體制下，中央政府強有力的巨集觀調控使“諸侯經濟”沒有生長的土壤。在當前經濟體制改革過程中，因向地方政府放權，也同時產生削弱巨集觀調控的消極作用。而且放權是有差別的放權，使得不同地區之間形成了不平等的競爭，從而導致了不同地區之間的不同的發展速度。於是，經濟發展慢的地區為了避免“馬太效應”的擴大，經濟發展快的地區為了鞏固自己的領先地位和優勢，作為經濟利益主體的地方政府，都起用了自己作為調控主體這另一種身份所具有的行政權力，實行有利於自己發展的經濟政策。所謂“靈活變通中央政策”，所謂敢於“打擦邊球”，就是提倡違反規則，逆中央的巨集觀調控而行。所謂“見了紅燈繞道走，見了黃燈趕快走，見了綠燈擠著走”的“三燈。方針，意味著不管中央政府的巨集觀調控要求的是走還是停，地方政策總是千方百計要走。因而所謂“靈活變通”，就是以地方的調控取代中央的調控，以地方的政策取代中央的政策。這樣，整體利益讓位於局部利益，由此而形成諸侯經濟。並且因為哪個地方經濟發展快對哪個地方最有利，儘管由此會造成巨集觀調控失控使經濟發展出現波動，但都心存僥幸，以為受損失的不一定是自己。這樣，“諸侯經濟”的本位利益又助長了社會博奕心理，寧願加溫使全國經濟受損，不願降溫使本地區經濟發展落後。這使得“諸侯經濟”有著比過去強的示範拉力和比過去強的吸納機制。“諸侯經濟”的出現使中央政府要求平穩發展的計劃指令和調控措施不能有效貫徹。於是短缺程度不是比過去縮小而是進一步擴大了。

　　“諸侯經濟”意識和行為在現實經濟生活中的具體表現是；

　　(1)對中央政府的政策在理解和執行上採取實用主義的態度，以“變通”的形式鑽中央政策不配套、不完善的空子，所謂“見了紅燈繞道走，見了綠燈趕快走，沒有燈就摸著走”。對地方經濟發展有利的事情就爭著去搞，對地方不利的政策法規就不執行，甚至用“小政策”管。大政策”，致使中央政策難以貫徹到底，對國民經濟巨集觀效率考慮較少。

　　(2)爭先恐後地發展地方加工工業。因為增加財政收入的主要途徑就是迅速發展價高利大的加工工業，所以地方政府競相加快工業產值的增長速度，以便更多地有效地積累資金，促進地區經濟的發展。

　　(3)有產業結構自成體系的獨立化傾向。市場的不完備和不發達，逼迫地區為發展經濟走大而全、小而全的道路，產業結構自成體系。同時，為保護本地區非優勢產業的生存和發展，各地方政府不惜用行政手段和其它手段，外堵內卡，強制本地商業部門優先收購、銷售本地產品，抵制外地價廉質優產品的流入，限制本地原材料流出。

　　地方保護主義的一個直接後果是形成所謂的“諸侯經濟”現象。“諸侯經濟”與產業趨同既有聯繫，又有區別。一般地，“諸侯經濟”是在一定的區域之間人為地設置障礙，阻止生產要素、產品、資金的自由流動，從而在一定程度上使區域成為相對獨立和封閉的經濟實體。產業趨同則是指在城市間產業結構呈現同構的現象：有些時候，這兩個問題是同質，同源的。

　　“諸侯經濟”的實現多是藉助於行政手段，這更助長了特定政府權力和職能的膨脹。“諸侯經濟”對區域經濟的影響是顯而易見的。區域經濟最主要的特征就是開放性，而區域經濟增長的內在機制本身就要求有開放的域外市場。沒有要素、產品、資金的自由流動，區域經濟增長也就成了無源之水。

　　“諸侯經濟”的產生有深刻的歷史背景：一方面，傳統計劃體制的瓦解和20世紀80年代放權讓利的改革，使地方政府，城市政府的權能擴張，為“諸侯經濟”提供了條件；另一方面，各地改革進程不一和地域傾斜發展政策的實施，使地區間的差距進一步擴大，經濟勢能“落差”加大，如果沒有人為的阻礙，資金、資源和人才將由落後地區向發達地區單向流動，這也為實施諸侯經濟提供廠“理由”。而在歷史背景之後有其本質的經濟原因：市場不統一、不完善。從市場體制的建設看，市場先是在小部分試點地區或特區發展起來的，但整個80年代的改革註意了價格的理順但忽略了市場的培育與建設。在不統一、不完善的市場中，各地區為了保護自身利益，政府只有選擇“諸侯經濟”方式。這種方式在一個地區的採用，便會在其他地區產生連鎖反應，因為若不隨之行動就會在博弈中受損，於是最後形成一個均衡，即各地皆祭此法寶，造成市場更加分隔，從而形成惡性迴圈的怪圈。

　　產業趨同存在“正常趨同”與“非正常趨同”兩種情況。前者的產業趨同是區域產業結構升級過程中可能出現的一種客觀經濟現象、後者的產業趨同則是由行政力量驅動的產業趨同。而這種由行政力量造成的產業趨同問題的原因類似於“諸侯經濟”，產生區域產業的同構，關鍵是在分隔的市場上要素價格不是真實的市場價格，結果使真正的比較優勢無從顯現。如果市場上是真實的市場價格，則大城市昂貴的土地成本和勞動力成本必然會阻止各城市競相發展相同的勞動密集的加工組裝產業。在現實中產業趨同問題的解決，從根本上看，需要建設統一的要素市場，完善市場體系，形成真正的比較優勢，以此指導城市產業結構的調整。

　　1．窒息公平競爭，扭曲市場行為。一是部分地區藉助政府的力量，通過政府的行政強制，封鎖本地市場，使落後的企業得以在政府庇護下混日子，不利於提高企業的競爭力。二是在市場被分割、切塊的條件下，創業環境惡劣，企業發展的市場空間狹窄，規模經濟難以形成。三是由於地方政府採取行政T-段干預市場，扭曲了產品的價格，使企業和地區在戰略發展定位上很難認清自身優勢，從而走入誤區。四是違反了世貿組織成員國不得對其他締約國的商品、服務給予歧視性待遇的原則，容易招致國際仲裁的危險，進而影響本國企業進入外國市場，參與全球經濟競爭。

　　2．妨礙全國統一市場的形成，架空市場對資源配置的基礎性作用。一是商品市場存在明顯的區域封閉性，如制定土政策，變相禁止外省產品進入。二是勞動力市場分割。目前勞動力市場的分割，導致許多進城務工的農民大多集中在傳統部門。三是資本市場分割，最典型的是深圳和上海，因為兩地各有一家股票交易所，因此兩地的企業很少交叉上市。

　　在市場被嚴重分割的情況下，要想建立全國統一、公平、規範、有序的市場體制，發揮市場在資源配置中的基礎性作用非常困難。

　　3．增加發展經濟的成本，影響增長方式的轉變，惡化可持續發展環境。“諸侯經濟”的本質特性在於最終拉動經濟增長的內在動力是政府投資或變相政府投資，而不是居民消費。投資完成之後形成了大量生產能力，屆時它創造的不再是需求，而是更大的供給。更為嚴重的是，由於地方政府在此充當或變相充當了投資主角，致使投資不計成本，直接導致高投資、高污染、高消耗的“三高”企業大量產生，在這種低水平的粗放式投資驅動型經濟增長模式下，其釋放出的也是無效或低效產能，從而浪費資源、污染環境。對經濟結構而言，“諸侯經濟”大多是從本地利益出發進行產業結構調整並組織生產，具有很大的盲目性和局限性，其結果就是重覆建設、資源浪費、結構趨同、惡性競爭、區域對立，損害整個社會的福利，削弱地方可持續發展的能力，阻礙經濟增長方式的轉變。

　　4．加劇貧富分化，加重地方對立，侵蝕社會穩定的基礎。在“諸侯經濟”狀態下，一些地方官商合一，政企不分，政府熱衷於謀利而忽視民生問題，強勢群體利用轉型時期的不規範巧取豪奪，嚴重侵害了廣大人民群眾的切身利益。任由這種情況發展下去，只能進一步加重社會對立，背離改革開放的初衷，貽害和諧社會的構建。

　　5．製造經濟泡沫，隱含巨大金融、財政風險。目前我國經濟結構嚴重失衡、銀行貸款呆壞賬增加的一個重要原因就是地方政府無視中央的巨集觀調控，縱容以房地產業為首的經濟野馬一路狂奔的惡性迴圈。眼下各地大規模的房地產投資和許多城市基礎設施建設投資都來自以土地為抵押品的貸款，而我國的土地是國家和集體所有，投資者所擁有的是土地使用權而不是所有權，同時銀行業是國有企業。也就是說，投資者是在用國有資產作抵押去為自己盈利，玩的是“空手套白狼”。在這種情況下，一旦資金鏈條斷裂，經濟泡沫破裂，各種風險都會轉為金融風險，而金融風險最終肯定會轉化成財政風險。

　　6．降低政府公信力，助長貪污腐敗，毒化社會風氣。一是公正誠信的嚴重喪失。目前一些地方依然在搞對外商的“超國民待遇”，破壞了國家法令政策的統一性、嚴肅性，還催生了大量“假合資”、“假外資”。還有些地方政府甚至以犧牲當地企業、農民、就業者的利益為代價來實施財政優惠政策，導致了近年來各地強行徵地、野蠻拆遷、失地農民利益受損的事件，從而使政府公信力嚴重喪失，極大地損害了政府的形象。二是助長腐敗。一些地方官員利用權力特別是土地批租的隨意性設租尋租，從而導致交易費用增加和腐敗行為增多。

　　三是毒化社會風氣。“諸侯經濟”一方面不顧國家法律法規，大肆追求一己利益，另一方面又要粉飾政績欺騙上級，以利升官提拔，這就註定要走過場、搞形式。既然政府帶頭造假，社會上制假販假肆虐自然也不足為奇，正所謂“上梁不正下梁歪”。

　　“諸侯經濟”現象說到底還是利益之爭。在市場經濟條件下，利益主體的多元化決定了博弈與合作並存的局面，而不是計劃經濟下的簡單大一統。博弈的本身並不可怕，可怕的是博弈性質的變化，即由於官商合一、政企不分而引發政府的逐利行為。要想從根本上治理“諸侯經濟”，必須直面歷史遺留問題和體制性頑疾。這不單是地方幹部素質的問題，更是一個嚴酷的體制性、機制性問題。因此，既不宜將中央政府神聖化，也不要將地方政府“妖魔化”，而是要通過深化改革解決“諸侯經濟”問題，重新思考在市場經濟條件下中央與地方關係的法律定位，科學調整中央與地方的利益格局。

　　(一)樹立科學發展觀，為改革發展服務，為人民大眾服務。

　　1．樹立科學發展觀。我國需要發展，但這種發展是經濟社會協調發展，發展的成果必須惠及廣大人民群眾，從而真正體現科學發展觀。對此，我國十一五規劃明確提出將未來五年內在發展經濟的同時將單位GDP能耗降低20％，以信息化帶動工業化，努力形成資源節約型、環境友好型的社會氛圍，不斷完善社會保障，實現增長方式的根本轉變，讓全國人民從改革發展中得到實惠，這將從指導思想和發展思路上扭轉地方政府的非理性衝動。

　　2．改革幹部考核機制。如果考核機制能從全面落實科學發展觀的高度出發，對於事關民生利益和經濟長遠發展的根本性問題，採取量化要求考核，列入地方政府政績標準，也能遏制地方政府的擴張衝動。

　　3．改變“唯上不為下”的衙門作風。只有通過制度建設，讓廣大人民群眾參與對地方官員的政績評價，才能改變目前一些地方政府片面追求政績的短期行為，使幹部由對領導、組織部負責轉向對轄區內的人民負責。

　　(二)深化體制改革，科學定位政府職能。

　　1．合理分擔事權。中央財政要逐步在諸如義務教育、社會保障和公共衛生等重要領域承擔更多支出，緩解地方因事權與財權劃分不合理而引起的各種矛盾。

　　2．建立規範、統一的財政轉移支付制度。

　　中央財政應逐步建立規範化的財政轉移支付制度，進一步理順中央和地方的經濟關係，逐步以因素分析法取代基數法，同時加速省以下財政體制改革，使各地方政府能向社會公眾提供大體均等化的公共服務。

　　3．調整稅費關係，規範政府收入。一是通過立法實現“費改稅”，將具有稅收性質的各種基金和收費改為稅收，從而規範政府收入；二是將不能改為稅收又確實需要保留的收費項目納入國家財政預算，統一管理，加強國家的巨集觀調控能力，屬於亂收費的陸續依法取消。

　　4．加大國有企業改革的力度。儘快使國企成為獨立的法人主體，既有助於消除“諸侯經濟”存在的微觀經濟基礎，也有助於提高國家巨集觀調控的成效。特別是中央企業應加快完善法人治理結構，並推動地方國有企業深化改革。

　　(三)巨集觀調控與體制改革相結合。對“諸侯經濟”標本兼治。

　　1．允許地方政府發行債券。目前以中央為主導的分稅制度，使得地方政府的財權與事權不對稱問題突出。所以在嚴管地方政府投資衝動的同時，需妥善處理地方財政收人來源問題。在有限制的條件下，授權地方政府發行債券，可以在一定程度上舒緩巨集觀調控中緊張的中央與地方關係。

　　2．強縣撤鄉。許多鄉鎮依靠吃上級財政補貼勉強度日，根本沒有財力支撐一級政府的運轉。通過撤鄉可以達到強縣的目的，減少“諸侯經濟”行為主體。

　　3．強化省級政府的土地責任。從2007年起，國務院不再分批次審批城市農用地轉用和土地征收，而由省級人民政府彙總後一次申報。與調整前相比，國務院批准的城市建設用地增加了省級審核把關的環節。此舉在加大省級政府權力的同時，也強化了他們的責任，加強了土地巨集觀調控。

　　4．清算土地增值稅。近年來房地產項目運用財務杠桿，僅用少量資金就可“撬動”投資額巨大的項目，這種“借雞生蛋”的暴利空間是開發商們敢於蔑視巨集觀調控的動力所在。為此，國家稅務總局決定依法從2007年2月開始對房地產開發商清算土地增值稅。

　　對於一些靠賣地生財的地方政府和牟取暴利的房地產開發商來說，這一舉措具有致命殺傷力。

　　(四)加強法制建設，完善制度機制。

　　1．我國已頒佈實施《反壟斷法》，《反壟斷法》中有針對時下廣為社會公眾詬病的行政壟斷行為的禁止與處罰條款，這對形成全國公平、統一的市場將具有法律上的保障。

　　2．清理、廢除各地區制定的帶有地方保護、行業壟斷色彩且與國家法律、法規相抵觸的地方性、行政性法規與規章。目前許多省市已經廢止了不少阻礙市場經濟健康發展的土政策，隨著改革的深化，名目繁多的地方保護藩籬有望早日破除。

　　3．中央決定從2007年起擴大黨委書記審計的覆蓋面，重點關註重大基本建設投資、土地出讓金的管理使用、利用境外投資侵蝕國有資產及各種原因造成的損失浪費等問題，從而有力警示那些目無法紀的地方官員。

　　4．立法保護廣大人民的切身利益。我國已頒佈實施《物權法》。對廣大農民反映最強烈的土地征收補償問題，《物權法》做出了“征收集體所有的土地，應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費等費用，並足額安排被徵地農民的社會保障費用，維護被徵地農民的合法權益，保障被徵地農民的生活”等詳細規定，從而對失地農民的合法權益形成有效保護。