地方分權

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地方分權(decentralism，decentralization)

　　地方分權是指儘量把更多的權力分散在地方的場合。 　　

　　1．有利於促進居民參與當地公共事務。

　　對於全國性公共事務來講，由於其與地方居民的直接利益相關性較小，地方居民對全國性政策的影響能力很小，因此地方居民常常採取聽之任之的態度。而在地方事務上，由於它與當地居民利益息息相關，關涉到每家每產的切身利益，地方居民對本地事務也較為瞭解，大家往往更有興趣也有信心參與地方事務。地方分權有利於促進當地居民參與地方性公共事務，併在參與中準確地表達自己的利益偏好。這種建立於直接民主基礎上的地方自治制度，有利於保障當地居民的合法權益。地方分權不但能使地方居民就近參與當地事務，而且可提升地方居民的民主意識，鍛煉地方居民的自治能力，從而為整個國家的政治民主化奠定基石。

　　2．有利於促進地方政府對本地居民負責。

　　在地方分權制度下，地方行政首長不是由上級政府選拔任命產生的，而是由當地居民民主選舉產生的，地方議會的代議制功能得到強化，它們對地方行政機關行使監督、牽制、批評的職能。地方居民參與本地公共事務尤其是參與選舉活動，對地方議會和行政機關行使監督權，將迫使地方政府重視地方居民的意見和要求，並根據地方居民的偏好提供公共產品和服務。逐漸地，地方政府官員將會從依附中央政府的立場中解放出來，轉而成為地方利益的代表者。由於地方官員對當地情況比中央官員更加瞭解，他們可以敏銳地把握當地居民的意見和要求，在公共政策上採取有力措施以滿足地方居民多樣化的利益偏好。

　　3．有利於減輕中央政府的治理負擔。

　　現代國家治理如果事事都依賴中央政府，將會導致效率低下，治理不善。由於各地在風俗習慣、地理環境、經濟發展、歷史文化等方面差別很大，中央政府在地方治理上實難作出統一規定，如果簡單地採取“一刀切”的做法，勢必導致削足適履、事倍功半的結果。為了減輕中央政府的治理負擔，客觀上要求將地方性公共事務交由地方政府自主處理。在全球相互依賴越來越密切的今天，各國中央政府在處理國防、外交、國際貿易、國家立法、統—國內市場、實現巨集觀經濟穩定等全國性的政治、經濟和公共事務方面，已經忙得不可開交。若將地方性公共事務治理權下放給地方政府，有利於減輕中央政府的治理負擔。從政府善治的視角看，也應當將地方事務的決策權交給擁有信息優勢的地方政府。施蒂格勒的最優分權理論指出，與中央政府相比，地方政府更接近於本地居民，更瞭解轄區居民的效用和需求，地方分權具有內在合理性和必要性。

　　4．有利於促進地方治理的制度創新。

　　在中央高度集權的“大一統”體制下，地方治理的政策制定和執行都由中央政府作出安排，地方政府沒有自主權可言。在地方分權制度下，由於各地的具體情況不同，地方政府有權根據自身情況進行政策試驗和制度創新，由於“船小好調頭”和試錯機會增加的緣故，容易形成各種新思路和新做法。各地之間的經濟競爭，有利於促進新制度和新政策的迅速傳播並被採納。在允許居民自由遷徙的情況下，蒂博特所謂的“以腳投票”機制將會發生作用。人們可以通過自由遷移對地方政府的治理水平作出評判。如果認為一個地方不適合自身發展，家庭和廠商可以遷移到另一個地方去。這種“以腳投票”機制將會激發地方政府的創新和競爭意識，促使地方政府竭力改善公共產品和公共服務的供給狀況。

　　5．有利於發揮地方政府的信息優勢。

　　地方政府由於貼近基層，能夠更好地瞭解本地社會經濟的特殊性；地方政府由於接近選民，能夠較好地瞭解並掌握當地居民的需求偏好。而中央政府所掌握的地方信息則帶有較大的隨機性和片面性。特裡希的偏好誤識理論指出，中央政府在提供地方性公共產品時，必然會受到失真信息的誤導，提供的公共產品要麼太多而造成資源浪費，要麼太少而不能滿足實際需要，從而不能實現地方資源的優化配置。與中央政府相比較，地方政府由於得地利和人和之便，它們對本地事務更加具有信息優勢。如果實行地方分權，由地方政府負責提供地方性公共產品，就不會發生信息偏差和偏好誤識。

　　6．有利於縮小地方政府的總體規模。

　　地方分權打破了中央政府一統天下的局面，地方政府可以根據地方治理的實際需要自主設置工作部門，而不必片面地追求與中央政府對口設置機構。在地方分權和自治的情況下，政府間的申請、報告、協議、認可、批准等繁雜事務將會大大減少，它有助於提高政府機器的運轉效能，節減行政成本，提高財政資源的使用效率，從而有助於縮小地方政府規模和抑制國民負擔水平的上升。美國學者布瑞南(G．Brennan)和布坎南(J．M．Buchanan)的研究認為，地方分權帶來了地方政府間競爭，為了在競爭中處於優勢地位，地方政府普遍將市場機制引入政府部門，從而減少了政府管制和行業壟斷，其結果必然是政府效率的提高和政府規模的縮小。

　　當然，要使地方分權的上述好處轉化為現實，還需要滿足三個前提條件。首先，地方分權單位應具有適當的管轄區域，地方分權單位不能太小，地方分權單位如果轄區人小，則會缺乏足夠的自治財力和規模效應。其次，地方居民必須享有投票選擇地方治理者的權利，地方政府必須通過競爭性選舉產生。再次，地方居民必須擁有自由遷徙的權利，即地方居民具有選擇“退出”或“逃避”的自由。如果地方居民既沒有“用手投票”的民主選舉權利，又沒有“用腳投票”的逃避惡治自由，那麼，地方政府就可以為所欲為，地方分權的上述好處就無從談起了。

　　1)分權有利於效率的提高

　　如果一個社會在信息方面是完全的，經濟活動是完全確定的，那麼由中央政府提供公共產品，還是地方政府分別提供，應該是無差異的。但是現實社會中，信息畢竟是不完全的，由於信息傳遞的困難，以及獲取和處理有關公民偏好的信息的高成本，中央政府對各地公民的偏好瞭解得並不是很清楚，特別是在一些大國。如果由中央政府提供公共產品，就可能會發生偏差，不是不足，就是過多。而地方政府在接近民眾、瞭解所轄地區居民的效用和需求方面則具有相對優勢。所以，由地方政府提供公共產品，社會福利有可能達到極大。

　　2)分權有利於遏制政府規模的擴大

　　政府預算規模過大，意味著公共部門占用了過多本該由私人部門利用的社會資源，明顯會造成社會資源配置的不當。地方分權能夠將市場機制中的競爭機制引入到政府部門內部，從而在多個政府部門之間形成縱向、橫向的競爭機制，有利於打破中央政府的壟斷控制。如果人們可以自由流動，就可以像選購商品一樣選擇自己感到滿意的地方去居住，即選擇那種公共產品最能滿足他們的偏好而稅收又是最合理的地區。如果居住地政府為了擴大預算規模而對公民課稅過重或效率過低，人們就會“以足投票”，從而對各級政府的財政徵稅權力形成一個明顯的約束。

　　3)分權有利於居民參與公共決策

　　在民主社會，人們有權對不同種類、不同數量的公共產品或公共服務進行投票表決。居住在各個地區的公民也應有權選擇與自身利益密切相關的公共產品或公共服務的種類和數量。所以，地方分權的程度越高，各地區公民參與公共決策的機會就越多，可以通過公共選擇機制將個人的偏好轉化為地方政府的公共決策。

　　4)分權有利於政府創新

　　在集權體制下，地方政府沒有或很少有自主決策權，作為中央政府行政命令的執行者，他們缺乏創新的動力。在分權體制下，不同級別的政府在縱向上的競爭，以及同級政府在橫向上的競爭，促使地方政府有動力根據自己的特點進行制度創新。

　　1)外部性問題

　　地方政府提供的一些公共產品可能會使其他地區產生影響，使其承擔額外的成本或享受額外的收益。比如，在一些由地方政府投資的高校，學生畢業後很有可能不在該地區工作，而是遷往其他地區，那麼其他地區就會從受過良好教育的勞動力中得到額外的收益，這是一個正的外部性的例子。在地區之間，也可能產生負的外部性。處於江河上游地區的人們如果從事一些易造成水污染的生產和生活活動，就會對中下游地區的人們帶來不利的影響。所以，如果某個地區在提供公共產品時只考慮本地區的利益，這些外部影響就會被忽略，結果就可能是某些公共產品供給過多，而有一些公共產品則供給過少。

　　2)規模經濟問題

　　公共產品具有共同消費的特征，可能會產生“規模經濟效益”，即使用的人越多，人均成本就越低。比如，如果臨近地區的人們享受同一個消防系統的服務，那麼每個人為此支付的成本就比由各個地區分別提供時要少很多，因此，所有參與此項服務的地區的成員都會因此而受益。但是，不同的公共產品的提供和生產活動受制於不同的規模經濟。以公園和國防為例，顯然，國防是人人都需要的公共產品，具有最大的規模經濟，應當由較高層次的政府來提供；公園的受益者僅限於某一區域的居民，應當由較低層次的政府來提供。所以，如果所有的公共產品都由地方政府提供顯然是缺乏效率的。

　　3)公平問題

　　在一個國家，不同的地區由於自然條件和歷史條件等方面的不同，在經濟發展過程中會出現明顯的差異；不同的社會公民由於要素稟賦、社會機遇等方面的差異，在收入和財富的分配方面也會有明顯的差異。如果貧困人口，特別是貧困地區的居民在衣食住行、教育、健康等方面的基本需求都不能保障，對社會會產生嚴重的負面影響。所以，客觀上需要有一個縮小地區之間、社會成員之間貧富差距程度的收入再分配制度。毫無疑問，這一制度的提供者應當主要是中央政府。

　　4)經濟波動問題

　　在市場經濟條件下，巨集觀經濟的周期性波動是市場失靈的一個重要表現，大多數國家都選擇利用財政政策、貨幣政策等巨集觀經濟政策進行干預，來實現巨集觀經濟的穩定運行。在分權型體制下，如果地方政府掌握了大量的財力，中央財政就會非常拮据，很難利用各種經濟手段來影響經濟波動。而且地方政府為了增加財政收入，盲目競爭，短期行為嚴重，對經濟的穩定發展也非常不利。所以，地方分權是必須的，但是完全的地方分權也有其局限性，也就是說不同級次的政府間應當建立一種適度分權和適度集權相結合的財政關係。當今成熟市場經濟國家的政府間財政關係已基本定型，實行財政聯邦制。這種體制的基本特征是整體性、規範性和穩定性，各級政府之間的財權和事權得到了明確的劃分，並通過法律形式加以規範，同時多級財政又連接成為一個相互依存的整體，以保證國家整體的社會和經濟發展目標的實現和地區經濟和社會的協調發展。因此，財政聯邦制能夠較好地實現中央集權和地方分權的優勢互補。