財政聯邦主義

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財政聯邦主義(Fiscal Federalism)

　　財政聯邦主義是指各級政府財政收入和支出的劃分，以及由此產生的相關制度。”或者說，“財政聯邦主義從某種意義上說就是財政分權，就是給與地方政府一定的稅收權力和支出責任範圍，並允許地方政府自主決定其預算支出規模與結構，其精髓在於使地方政府擁有合適與合意的(財政)自主權進行決策。”概言之，財政聯邦主義乃是一種關於財政分權的理論學說，它本來源自財政學者對於聯邦制國家財政分權體制的分析，後來也被廣泛應用於對於各種國家制度下財政體制的分析，特別是被應用於福利國家改革與發展中國家的財政體制改革等問題的探討

　　由於信息和激勵兩方面的原因，中央政府和地方政府在公共品的供給方面各有優勢，為最大化公共品的社會效益，有必要在不同級次的政府之間進行分工，也就是通常所說的財政聯邦制。與政治上的聯邦制不同，財政聯邦制的中心含義是指政府間財政職能的劃分，根據奧茨)給聯邦政府所下的經濟學定義。聯邦政府是指在一個公共部門中既有集權式的決策機構，又有分權式的決策機構各級決策機構，根據本轄區居民(以及在該轄區從事經濟活動的人員)對公共服務的需求，分別作出有關公共產品之提供的決策”。從這個意義上看，人類歷史上的財政模式多多少少都是具有聯邦主義色彩的。錢穎一認為：財政聯邦制是西方財政學里的一個標準用詞，實際上它的含義超出財政學。

　　基本的或傳統的財政聯邦制理論(theory of fiscal federalism，或稱“財政聯邦主義理論”)是一種規範理論。該理論關註公共部門職能和財政在不同層級政府之間的劃分”。按照奧茨的話，“基本的財政聯邦制理論以一般的方式奠定了一個有關財政職能在不同政府層面的劃分以及適於履行這些職能的財政工具的規範框架”¨關註“理解哪些職能和工具最好要集中，哪些安置在那些分散化的政府級次”，也就是研究權能(支出方)和財政工具(收入方)如何安置在不同的(縱向)行政級次上。基本的財政聯邦制理論強調如何在各級政府之間劃分稅收和支出以提高福利。傳統的財政聯邦制理論強調過多的分權可能引致一系列的配置扭曲、區域不平等以及財政不穩定問題，區分哪些屬於全國性公共產品，哪些屬於地方性公共產品，分析事權、支出權、收人權如何劃分。這一理論往往涉及馬斯格雷夫提出的三大財政職能(資源配置職能、分配職能、穩定職能)在各級政府級次的劃分。

　　根據維基百科的解釋，有關財政聯邦制的理念適用於所有類型的政府。財政聯邦制概念不僅僅關乎正式聯邦制國家中的財政分權，同樣適用於非聯邦制國家，即便它們沒有正式的聯邦憲法安排。這並不意味著所有政府形式都在“財政上”出現聯邦制，而只意味著“財政聯邦制”是一組可以運用到所有試圖推行“財政分權”的國家的原則。根據沙爾馬的解釋，財政聯邦制與財政分權之間的區別表現在：財政聯邦制構成一組指導原則，一個指導方案，它幫助設計全國性政府以及全國性級次以下政府之間的財政關係，而財政分權則涉及應用這些原則的過程¨。沙爾馬還認為，聯邦制與非聯邦制國家應用這些原則的方式不同，因為政府的政治與立法環境不同，從而為財政分權提供了不同的機會¨引。

　　財政聯邦主義認為通過財政分權,由一組分散化的地方政府與中央政府分工提供公共產品具有顯著的優勢。

　　其一,地方政府可以更切實地掌握本地居民的多樣化的偏好,從而更好地滿足居民的需求偏好。由於信息約束的限制,中央集權政府按照統一標準提供的公共產品很難滿足居民多樣化的偏好,而地方政府在公共支出決策過程中,能夠根據本地資源狀況,掌握支出項目的真實成本,提高決策合理性

　　其二,由地方政府分散化提供公共產品可以提高供給效率。這種優勢是通過兩種機制實現的,一是用手投票機制,即通過選民合法選舉產生的地方政府在地方公共產品需求方面,比中央政府更具信息優勢,而且選舉機制本身對政府官員的行為構成了約束和激勵,要求地方政府提供最適量的公共產品以滿足居民需求。二是蒂布特(Tiebout)提出的用腳投票機制,即各個轄區政府提供各不相同的稅負和公共產品組合,居民可以根據自己的偏好選擇不同的轄區居住,從而實現公共產品的最優配置和社會福利最大化。

　　這些都是傳統財政聯邦主義學者提出的觀點,其結論是建立在一系列嚴格假設條件之上的,包括人口流動不受限制、存在大量轄區政府、各轄區政府稅收體制相同、地方公共產品無外溢性、市場信息完全等,各地方政府提供的公共支出和稅負組合不盡相同,因而各地居民可以根據各地方政府提供的公共支出和稅負組合,自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。

　　廣大發展中國家大都處於轉型時期,有自己的國情,無論是政治、經濟還是文化等各個方面都與其他發達國家有著很大差別,即使財政體制改革也向分權化發展,其改革階段面臨的問題還是有著自己的特點,受自己國情的影響和制度的制約。因此,傳統財政聯邦主義理論往往不能對發展中國家的財政分權給予合理的解釋,於是,很多學者提出了與傳統財政聯邦主義不同的觀點,豐富了財政聯邦主義理論。加拿大學者伯德(Bird)的研究發現在某些發展中國家,各級地方政府通常對國家財政十分依賴,往往容易產生收支赤字並大量舉債,財政分權有可能造成巨集觀經濟的嚴重問題。

　　傳統的財政聯邦主義理論並不能完全套用於廣大發展中國家,尤其是中國這種正處於轉軌過程中的發展中大國,許多學者對中國政府間財政關係作出合理的解釋,形成了所謂“中國式財政聯邦主義理論”,認為中國的政府間財政關係屬於“市場維護型聯邦主義”(Market-PreservingFederalism)。持這種觀點的學者認為,中國的財政分權同西方的聯邦主義相比,更加註重分權化對地方政府的財政激勵,即從制度上約束地方政府的行為,形成地方政府對經濟的控制與市場機制之間的微妙平衡,也就是說,中國的財政分權達到了維護市場型聯邦主義所追求的效果。相對於改革以前的高度集權體制,財政“包乾制”給地方政府提供了強烈的財政激勵,地方政府必須通過自己的財政努力來實現收支平衡,在這樣的制度框架下,地方政府開始真正關心地方經濟。但是,學術界對於中國式財政聯邦主義觀點也存在不同意見。有學者就認為財政“包乾制”的形成,意味著中國政府間財政關係在一定意義上屬於財政聯邦制,但是,實際上還是1994年的“分稅制”改革,正式從制度上加快了財政聯邦制的進程。有學者認為從財政學意義上講,中國形成了比較完整的政府層級和地方政府系統,目前的政府間財政關係已經具備了財政聯邦主義制度安排的雛形,不過這種雛形還相當不成熟。持反對意見的學者認為,中國的財政體制與聯邦制國家的財政體制有著諸多不同之處,並提出“事實上的準聯邦制”的觀點。有學者甚至認為,中國的財政分權並未形成所謂市場維護型聯邦主義,因為中國的財政分權即使有助於經濟增長,但卻惡化了各級政府在教育、衛生等領域的投入,反而導致居民福利的下降。有學者通過實證研究得出同樣的結論,他們發現在中國,財政競爭導致配置在衛生和教育的公共支出減少,特別是在貧困地區,明顯惡化了當地居民的福利狀況。

　　很明顯，基本的財政聯邦制理論不同於一般的聯邦制理論。首先，它隱含了“仁慈型政府”的假設，而一般的聯邦制理論則隱含了“自利性政府”的假設。根據斯坦福哲學大百科全書的定義，聯邦制是關於聯邦政治秩序的理論或者對之的擁護。在這一秩序中，一個中心與若幹分中心之間劃分最終權威。不同於單一制國家，在聯邦制下，根據憲法規定在至少兩個轄區級次之間劃分主權，以至於每一級次的轄區單位在一些領域中擁有最終權威，可獨立於其他轄區單位行事。中心和次級單元問的權威配置可以不同，典型的情況是中心在國防和外交政策方面擁有權力，但次級單元也可承擔國際角色，參與中央決策機構。在任何聯邦制中，州或省不受聯邦政府的支配，而且像聯邦政府一樣，它們的權力直接來源於人民。可以說，聯邦制是一種不同政府對立的、競爭性的利益之間以權力制約權力的政府體制。政府之間的競爭使得政府更加面向公民的偏好來提供公共產品與服務。

　　這裡，財政聯邦制理論的問題有三。首先，“仁慈型政府”屬於小概率事件，這說明財政聯邦制的假設前提存在巨大的缺陷(傳統財政聯邦制問題之一)。其次，傳統財政聯邦制理論不考慮財政聯邦制下政府權力的來源和限政的目的，只關註不同級次政府職能和財政工具配置的效率，忽略了一般性聯邦制的最根本目的(傳統財政聯邦制問題之二)。一般性聯邦制理論與實踐關註聯邦制下政府權力來自於公民，聯邦制的目的是更好地維護公民的基本自由和權利，為了實現這一目的，推行一整套的橫向和縱向分權。這也恰恰反映了財政聯邦制理論的缺陷。再次，傳統的財政聯邦制理論借用了“聯邦制”之名，卻容易失去聯邦制之實(傳統財政聯邦制問題之三)。一些財政專家之外的讀者往往會因前者把一些非聯邦制國家指稱為財政聯邦制而誤以為這些國家的體制符合一般聯邦制的特點，至少在財政維度上。換句話說，“財政聯邦制”理論會因為“聯邦制”之名而誤導多數讀者。

　　基於上述分析，我們可以得出結論：基本的財政聯邦制理論或傳統的財政聯邦制理論雖然有其優點(包括馬斯格雷夫並沒有把政府出資在競爭性領域直接組織生產作為財政職能的組成部分)，但缺點也很明顯，需要新的財政聯邦制理論來替代。正是基於類似的考慮，錢穎一和溫格斯特等人把馬斯格雷夫和奧茨的財政聯邦制理論稱為“第一代聯邦制理論”l1¨，在此基礎上提出“第二代聯邦制理論”，其中包括“市場維護型聯邦制”和“中國式的聯邦制”理論。對於他們來說，聯邦制既可以是維護市場型的或者創造市場型聯邦制，也可以是市場扭曲型聯邦制(market distorting federalism)、市場抑制型聯邦制(market suppressing federalism)或市場妨礙型聯邦制(market hampering federalism)。前者如我國的情況，後者如俄羅斯的情況。

　　“市場維護型聯邦制”理論作為“第二代聯邦制理論”，強調了分權的額外和重要的好處。它是“財政聯邦制理論的擴展”，但是又並不僅涉及財政方面的內容，而是有兩個重點：首先，它拒絕了傳統財政聯邦制理論中的“仁慈型政府”假定，強調政治和財政(實際上也包括經濟)激勵對政府行為的重要性(也就是自利的重要性)；其次，新的理論超越財政問題研究政府和經濟主體之間的一般關係。

　　根據錢穎一的總結，第二代財政聯邦制與以下理念有關?：(1)哈耶克的知識論：該理論認為，由於地方政府更容易取得局部知識和信息，因而能夠比中央政府更有效地提供公共產品與服務；(2)蒂博的以足投票理論：蒂博的理論假定轄區之間的居民可以無成本的流動，轄區競爭的運作類似於市場競爭的運作，使得居民朝著公共產品與服務的提供符合其偏好的社區流動。如果個人能夠在不同地方政府的管轄地自由流動，他們將選擇一個政府規制決策對其有利的、符合其偏好的管轄地居住。最終，不同偏好的人可以通過“以足投票”集中到不同的同質社區。上述“第二代聯邦制理論”或者“財政聯邦制理論的擴展”框架雖然朝著理論建構的正確方向邁進了一大步，但僅僅解決了“傳統財政聯邦制問題之一”，並沒有解決“之二”和“之三”。此外，這裡的“財政聯邦制理論的擴展”框架並不是在原有的傳統財政聯邦制的路徑上擴展了“財政聯邦制”，而是把傳統財政聯邦制擴展為某種“經濟與財政聯邦制”，因而有異於我們在探究財政體制意義上對傳統財政聯邦制的擴展或者修正。

　　財政聯邦制需要遵循著一系列的原則，我們稱之為財政聯邦制原則或者財政聯邦主義原則。財政聯邦制原則關註不同的財政職能應由哪個級次的政府來履行才能達致財政的效率目標。根據布朗等的總結，存在八項(傳統的)財政聯邦主義原則：

　　(1)多樣性原則：它是指聯邦制度應當為涉及不同州和地方政府協定的種類及差別提供一定的空間。各個社區對公共服務的偏好不同，因此不能強迫他們遵循單一的模式。

　　(2)等價原則：即指在受益地區，公共服務提供的成本與受益要對等。各種公共服務的空問範圍各不相同，要使財政契約真正有效，每項服務都必須讓受益地區的居民投票通過，並由他們支付成本。

　　(3)集中再分配原則：指財政政策的再分配職能(即累進稅和轉移支付)應集中在聯邦一級政府，否則再分配就會變得無效，居住地的決定也會被扭曲。

　　(4)區位中性原則：地區性財政差異常常影響關涉經濟活動所在地，一定程度的關涉是財政聯邦制不可避免的成本，但這種成本必須最小化。扭曲居住地收入決定的差別性稅收必須避免。

　　(5)集中穩定原則：以巨集觀政策為目的的財政工具的使用應在全國範圍內實行。

　　(6)溢出效應的糾正：轄區間的收益外溢導致無效的支出決定，這就要求上級政府加以糾正。

　　(7)基本公共服務的最低供應：政府應讓每個公民都確信，無論他居住在哪個地區，都會得到某些基本公共服務的最低水準保證，如安全、健康、福利和教育。

　　(8)財政地位的平等性：即財政需要與可能之間的平衡在不同的地方政府間存在著地區差異。地方政府間一定程度的財政平等是必要的，這樣通過或多或少的稅收上的可比努力，才能得以保證最低水準的服務。

　　從總體上看，布朗等對傳統財政聯邦制原則的歸納非常精確，但在某些地方仍然不一定符合輔助性原則(principleofsubsidiarity)的要求，需要加以補充。這也與傳統財政聯邦制理論本身的缺陷有關。輔助性原則是指儘可能由最低級次的政府來處理公共事務，上級政府只發揮輔助性的作用。而且廣義的輔助性原則還意味著凡是個人能夠承擔的先由個人承擔。舉例來說，區位中性原則要使得轄區之間的財政差異對經濟活動的區位選擇的成本最小化。按照馬斯格雷夫的觀點，這要求排除轄區之間的稅收結構差別，它不僅關係到均等化稅收成本(taxcosts)，更事關均等化凈財政差異(netdifferentials)或財政剩餘(fiscalresi—due)¨。不過，我們必須避免中央政府推行扭曲居住地收入決定的差別性稅收，但同時要允許地方政府之間存在稅收競爭。區位中性原則可能意味著要求中國的轄區競爭最小化，但轄區競爭對於中國經濟的增長起到重要的作用。集中穩定原則體現了財政的“穩定職能”，但它可能不適用於中國。此外，溢出效應的糾正原則也不一定首先考慮由上級政府糾正，其原因有二：一是存在溢出效應的轄區也可以與其他受益(或者受害)轄區達成協議，共同提供公共產品(或者向後者支付賠償)；二是上級政府“糾正”，比如改由上級政府提供公共產品不一定必然更有效率。因此，這裡的“集中再分配原則”不如“相對集中再分配原則”恰當，“區位中性原則”不如代之以中央政府稅收的“區位中性原則”，並且應附加“地方政府的稅收競爭原則”，“集中穩定原則”也不如“相對集中穩定原則”恰當。我們把經過修正後的一整套傳統財政聯邦制原則稱為“修正後的傳統財政聯邦制原則”。這裡還包括對“仁慈型政府”預設的擯棄，代之以“自利性政府”預設。

　　從公共經濟學角度看，修正後的財政聯邦制原則服務於財政聯邦制國家實現多級財政體制的效率和公平目標，也是非財政聯邦制國家財政體制改革取向的基準，除非其屬於點式經濟體或者根本不想以提高財政效率和公平為目的。滿足這些修正後的財政聯邦制原則的財政體制傾向於是最優體制。然而這些原則很難堅持，其中一些甚至互相衝突。現存的轄區與受益區並不相符，轄區問還存在外部性；多樣性原則和中央政府稅收的區位中性原則相衝突；為形成橫向公平作出努力的財政地位平等化可能降低勞動力流動程度，從而降低整個生產率水平。因此，最優的體制傾向於是上述原則的結合和折中的產物。

　　另外，從聯邦制的政治理論角度看，上述傳統的財政聯邦制原則存在著內在的集權化傾向n¨。因此，除了補充輔助性原則之外，傳統財政聯邦主義原則的應用還需要服從更基本層面的、維護個人基本自由與權利的規則約束，也就是進一步補充以維護個人基本自由與權利的原則(該原則還隱含了民主財政原則)。比如，從聯邦制的憲政層面出發，一國議會可能把該國每年的人均稅收水平限定在人均所得的一定百分比之內，那麼所有這些財政聯邦主義原則的應用均應服從這一憲政約束。再如，上述財政聯邦主義原則往往想當然地強調次級政府在其各自無法作出安排時求助於上級政府。歐美國家的一些實際最佳操作經驗表明，在求助於上級政府之前，還要首先考慮是否由次級政府之間相互協作能夠更好地提供公共產品，而且不至於走向集權化。

　　總之，只有對傳統財政聯邦制原則加以修正，並補充以輔助性原則和維護個人基本自由與權利的原則，財政聯邦制原則才能發揮其最大的功效，既體現效率，又體現公平；既對多級政府分權制衡，又維護個人的基本自由和權利。也唯有如此，方可解決上述傳統聯邦制問題之二和問題之三。

　　“第二代聯邦制理論”或者“財政聯邦制理論的擴展”雖然有其價值，但僅僅解決了傳統財政聯邦制問題之一，而且它是朝著“經濟與財政聯邦制”方向上對傳統財政聯邦制擴展，而不是在我們所欲求的聚焦於財政體制意義。而上文中對修正後的傳統財政聯邦制原則補充輔助性原則和維護個人基本自由與權利的原則，可附帶地一併解決傳統財政聯邦制問題之二和之三。這意味著我們需要提出新的財政聯邦制理論框架，作為對“第二代聯邦制理論”或者“財政聯邦制理論的擴展”的替代。可以把這一新框架稱為“完美型財政聯邦制”框架。

　　“完美型財政聯邦制”規範框架包括瞭如下原則：多樣性原則、等價原則、相對集中再分配原則、中央政府稅收的區位中性原則、相對集中穩定原則、溢出效應的糾正原則、基本公共服務的最低供應原則、財政地位的平等性原則、輔助性原則、地方政府稅收競爭原則、維護個人基本自由與權利原則。前八項原則是對傳統財政聯邦制原則的修正，其中，“集中再分配原則”、“區位中性原則”和“集中穩定原則”已經被“相對集中再分配原則”、“中央政府稅收的區位中性原則”和“相對集中穩定原則”所替代。此外，作為“中央政府稅收的區位中性原則”的補充，還增加了地方政府稅收競爭原則。這九項原則均需服從輔助性原則和維護個人基本自由與權利原則，後兩者又隱含了民主財政原則。

　　“完美型財政聯邦制”框架有其巨大的意蘊：一是它與“第二代聯邦制理論”或“財政聯邦制理論的擴展”框架一樣，擯棄了“仁慈型政府”預設；二是它具有包容性，不排斥“第二代聯邦制理論”或“財政聯邦制的擴展”框架，比如它並不排斥反而涵括了該框架所支持的“管轄權域之間的競爭”(inteljurisdictionalcompetition)或者轄區競爭，包括地方政府稅收競爭；三是它重新確認了聯邦主義的政治基礎，即政府權力來源於公民；四是它與一般聯邦制是對等的，不再名不副實。可以對每個國家或者地區的財政體制依照表1中的範疇進行財政聯邦制定位，以衡量其財政體制的相對制度績效。

==財政聯邦主義基礎理論的發展^[4]

　　隨著理論的發展，大量關於財政聯邦主義的文獻涉及了許多超出其最初含義的內容，如財政分權理論(Oates，1991)、垂直財政不平衡與稅收權力分配(McLure，1993)、政府間溢出效應和轉移支付(Break，1980)、財政流動和遷移(Wildasin，1991)等，從而使財政聯邦主義內涵更加豐富。Oates(1999)因此進一步認為財政聯邦主義主要研究不同層次政府的職能和它們之間通過轉移支付等工具所形成的相互關係。這一定義表明財政聯邦主義與分權之間在概念上有一定程度的重疊，但財政聯邦主義更側重於不同層次政府的共存和相互關係，特別是在財源方面。而且，這一定義也揭示了財政聯邦主義基礎理論的三個主要方面：不同層次政府間的職能分配、稅收與支出分派和轉移支付。

　　(一)職能分配

　　傳統的財政聯邦主義理論認為，中央政府應承擔巨集觀經濟穩定職能、扶貧形式的收入再分配職能和提供全國性的特定公共產品(如國防)的職能。這是因為，在經濟高度開放與失去制定貨幣和匯率政策權利的條件下，地方政府難以運用傳統的巨集觀經濟調控措施來穩定經濟，並且，經濟單位能在地區間自由流動的條件下，地方政府的收入再分配職能也受到嚴重的限制。相反，地方政府應承擔提供在管轄區內進行消費的公共產品的職能。因為這些公共產品的有效提供需要充分瞭解管轄區內選民的偏好和境況，在這方面，地方政府具有優勢。但以上職能分配的框架並非固定的原則，而是一般性的指導方針，現實情況的發展與這一指導方針存在偏差。Oates(1999)回顧歷史時發現，20世紀後50年日益呈現了財政分權(fiscaldecentralization)的趨勢，一些本“應該”由中央政府所承擔的職能下放到了地方政府。1996年在美國，長期以來聯邦政府資助窮人的收入分配計劃被由州政府來決定其資助規模與形式的新計劃所替代。在歐洲，財政分權倡導者所謂的補貼原則(principleofsubsidiarity)，即公共政策及其執行應分配給能夠達成政策目標的最低層次的政府，已經被《馬斯特裡赫特條約》所採納。

　　之所以出現財政分權的趨勢是因為財政分權能夠帶來了福利收益。這首先是因為與中央政府相比，地方政府具有瞭解管轄區內選民偏好和當地公共產品提供成本的信息優勢；其次，憲制約束和政治壓力限制中央政府向一些地區提供比其他地區更高水平的公共產品，從而只能向所有地區提供同一水平的公共產品，考慮不到地區間的差異(Oates，1999)。最後，財政分權條件下管轄區之間的財政競爭有利於地區公共產品的提供達到有效水平(FreyandEichenberger，1996；Oates，2001)，而不會出現公共產品的提供水平下降到底部的現象(Witdasin，1998)，並且，財政競爭還能夠限制公共部門的公共計划過度膨脹(Oates，2001)。Kirchgassner和Pommerehne(1996)對財政分權程度很高的瑞士的各州之間財政競爭的研究表明，各州政府能夠很好的承擔收入再分配的職能，並且各州公共產品供給體系也運作良好。Oates(1998)總結認為，財政分權福利收益的規模取決於各管轄區間公共產品需求和提供成本之間的差異，而且在各管轄區間公共產品提供成本相同的條件下，財政分權的福利收益與公共產品的需求價格彈性成反比。大量的經濟計量研究表明(Rubinfeld，1987；Oates，1996)，地方性公共產品的需求典型地不具有價格彈性。因此，財政分權所潛在的福利收益可能很高。

　　儘管很多學者支持財政分權趨勢，但仍有一些學者為傳統的職能分配模式提供新的證據。例如，M.Feldstcin和MarianV.Wrobel(1998)證明美國州政府在進行收入分配方面很不成功；Tanzi(1996)認為財政分權會給收入再分配和巨集觀經濟管理帶來顯著的成本。現在的問題是財政分權所帶來的福利收益和損失孰高孰低。關於財政競爭福利影響的爭論意味著迫切需要這方面進一步的實證研究(Oates，1999)。另外，就算傳統的職能分配模式在一般意義上具有正確性，它也不能為具體公共產品的提供職責在不同層次政府間的分配原則提供一個準確的界定。事實上，特定公共產品的提供，如教育和健康，存在很大爭議，而且在不同的歷史時期和不同的國家，存在很大差異。AnwarShah(1994)和RonaldMcKinnon、ThomasNechyba(1997)對特定公共產品的提供職責向最適合層次的政府的分配進行了分析。

　　(二)稅收與支出分派

　　從蒂伯特模型(Tiebout，1965)開始，對於稅收分派問題的分析就建立在經濟單位、產品和資源在國界之間流動性低，而在國內各地方管轄區之間流動性高的假設條件之上，從而認為地方政府應註重對管轄區內流動性較低的經濟單位和要素徵稅，而把對流動性較高的經濟單位和要素的徵稅權力交給上級政府，也即地方政府應該征收財產稅，州政府應該主要征收消費稅，中央政府應該主要征收收入稅。但這種分派原則並不准確，Oates和Schwab(1991)認為地方政府應該註重征收流動經濟單位的收益稅，即這些經濟單位應該對當地政府給予的公共產品和服務為其所帶來的收益進行支付。與此同時，從效率要求出發，地方政府要避免征收流動經濟單位的非收益稅，非收益稅最好由上一級政府征收。但財產稅是否是收益稅存在爭議，例如WilliamFischel(1992)表示肯定，而P.Mieszkowski和G.Zodrow(1989)表示否定。R.Gordon(1983)和Inman、Rubinfeld(1996)提出和分析了在經濟單位和要素高流動性條件下，單個管轄區財政決策對其他管轄區產生影響的問題，如稅收輸出(tax-exporting)、外部擁擠效應(externalcongestioneffects)等。為減少稅收影響的輸出等管轄區財政決策的外部性，Inman、Rubinfeld(1996)和McKinnon、Nechyba(1997)提出地方政府應該依靠基於居民的稅種(resident-basedtaxes)，而不是依靠基於來源的稅種(source-basedtaxes)，因為前者對基於所有者居住地的生產要素和基於消費者居住地的商品和服務進行征收，而後者對雇佣地的生產要素和購買地的商品和服務進行征收。但是，因為基於來源的稅種易於管理，所以被地方政府普遍使用。

　　關於公共支出的分派，TeresaTer-Minassian(1997)認為研究文獻中存在廣泛的共識，即支出責任向地方政府下放能夠帶來實質性的福利收益，而且把公共支出的責任分派給最能代表這些支出的受益者的相應層次的政府將使資源配置的效率最大化。依據這種分析，中央政府只能負責全國性公共產品的提供，這些公共產品使全國範圍受益，並且其提供水平受制於實際經濟規模，如國防、外交、州際運輸和通信基礎設施等。儘管如此，仍有一些觀點認為實際中的制度約束會損害支出分派分權化在理論上的效率收益，因為地方政府管理能力較弱，它們不能發展現代化的、透明度高的公共支出管理體系(Tanzi，1996)。然而，世界範圍內普遍的實踐是把最昂貴的支出責任，如健康、教育和社會服務等，分派給地方政府，卻把主要的稅收權力分派給中央政府(MarianoTommasi，2001)。這種分派模式產生了嚴重的垂直財政不平衡，從而為不同層次政府間的轉移支付提供了基本理由。

　　(三)轉移支付

　　Oates(1999)指出，各種文獻強調了不同層次政府之間轉移支付的三種潛在作用：內部化財政溢出效應的收益、地區管轄區之間財政均等化和整體稅收體系的改善。不同層次政府之間轉移支付主要採取兩種形式：附有條件的轉移支付(或稱之為配套轉移支付)和無條件的轉移支付。一般而言，用於內部化溢出效應的收益的轉移支付多採用配套轉移支付，而用於地區管轄區之間財政均等化的轉移支付多採用無條件的轉移支付。Ferris和Winkler(1991)提出配套轉移支付可以用委托代理理論加以分析，地方政治家作為代理人

　　(一)政治經濟學分析

　　傳統的財政聯邦主義分析框架包含了福利經濟學的傳統原則，即對制度的評價建立在這些制度對資源配置和收入分配效率影響的基礎之上。然而，政治經濟學的發展告訴我們，政府運作的制度安排深刻影響公共部門的職能。因此，財政聯邦主義的分析中需要納入對政府政治目標(如政治參與程度和個人權利的保護等)和政治經濟學分析方法的考慮。Inman和Rubinfeld(1997)的研究就把特定的政治目標納入一個拓展後的目標函數中，分析提出所謂“聯邦主義邊界”(federalismfrontier)，即財政聯邦主義發展中的經濟效率和政治參與之間存在此消彼長的關係，從政治參與角度選擇的政治體系(財政體系)比從經濟效率最優化角度所選擇的體系更具有分散化(財政分權化)的特點，因為公民的政治影響和參與隨著政府規模的減小而增加。Frey和Eichenberger(1996)分析了地方政府之間的財政協調所導致的“政治扭曲”和財政競爭對於政治家考慮選民偏好的正面作用。政治家追求他們的自身目標，如實現他們的理想、社會特權和物質利益等，這些目標將偏離選民的偏好。由此而產生的政府政策與個人偏好之間的偏差，即所謂的“政治扭曲”。政治扭曲不但產生於獨裁政治體制中，而且也存在於政治家和政黨結成反對選民的聯盟的民主政治體制中。地方政府之間的財政協調很可能就是這樣的聯盟，他們將抓住機會通過稅收協調，即在不同的管轄區之間聯合征收高額統一稅收的方式“剝削”選民。政治家的這種行為將導致對福利最優化資源配置的扭曲。而在財政競爭的情況下，管轄區間通過資本和勞動的流動而進行的競爭過程，即“用腳投票”的過程，會刺激政治家考慮選民的個人偏好，從而提供有效的稅收和公共產品的組合，達到資源配置的最優化。由此可見，以上基於政治經濟學分析方法的研究，為財政分權及分權條件下的財政競爭提供了新的理論支持。

　　(二)公共部門制度分析：市場保護型聯邦主義

　　財政聯邦主義分析方法的重要擴展與新制度經濟學有關，認為分權化能夠從制度上維持市場經濟的效率和發展，因此被稱為“市場保護型聯邦主義”(Market-PreservingFederalism)。這方面的分析與GeoffreyBrennan和JamesBuchanan(1980)的觀點有關，他們認為財政分權對於限制公共部門的增長有重要作用，從而限制公共部門從私人經濟中攫取經濟資源，因為經濟單位和要素在地區間的高度流動限制了地方政府的稅收能力]]。這方面的實證研究還試圖從財政分權與經濟表現的關係人手來揭示財政分權的市場保護作用，但結果不盡人意，JeffHuther和AnwarShah(1996)發現了分權化程度的增加與經濟表現的改善具有顯著的正相關關係，Davoodi和Heng-fuZou(1998)卻發現了兩者之間的負相關關係。

　　Weingast(1995)提出市場保護型聯邦主義體系所要滿足的3個條件：地方政府對經濟有基本的規制責任；體系中設立沒有貿易障礙的公同市場；地方政府面臨“硬預算約束”。所謂硬預算約束是指，地方政府既沒有貨幣創造的能力，也沒有無限借貸的渠道，並且中央政府不會在財政困境中解救地方政府。McKinnon(1997)認為貨幣權力與財政權力的分離有利於實現硬預算約束，並認為這是歐洲貨幣體系建立的一個主要動因。另外，Weingast和Mckinnon都強調地方政府必須基本依靠於他們自有的財源，而不能過多依靠政府間的轉移支付，特別是不能進行旨在從財政困境中解救地方政府的轉移支付。

　　(一)實驗聯邦主義和福利改革

　　美國1996年福利改革反財政聯邦主義的指導方針而行，將貧窮救濟的責任重新劃歸州政府。這一改革帶來了財政聯邦主義的新問題：實驗聯邦主義(LaboratoryFederalism)，即在認識到現存聯邦公共計劃的失敗之後，想利用各州作為實驗室來尋找有效的聯邦公共計劃(Oates，1999；CraigVolden，1997)。事實上，一些重要的政策最開始就出現在州或地方政府，最後成為聯邦政府的固定政策，如失業保險，其在20世紀30年代以前是州政府層面上的政策。目前，缺乏真正關於實驗聯邦主義的理論來組織思想和指導實證研究，但出現了一些理論萌芽，例如Strumpf(1997)分析了聯邦體系中的政策創新，指出採取新的、實驗性政策的州將為其它的州產生有價值的信息，即“信息外部性”，從而刺激了“搭便車”的行為。這意味著在高度分權化的公共部門，政策實驗和創新可能更少。但Strumpf總結說，集權和分權究竟哪一個會引起更多的政策創新，仍然很難界定。

　　(二)財政聯邦主義在轉軌經濟國家和發展中國家的發展

　　20世紀90年代以來，財政聯邦主義的財政分權趨勢在中東歐的轉軌經濟國家和拉丁美洲的發展中國家有突出的表現，並引起了學者的廣泛關註(Bird，Ebel，andWallich，1995；BahlandLinn，1992；Shah，1994；Ahmad，1997)。他們研究了在這些國家中財政分權的巨集觀經濟效應、內部不同層次政府間的關係、財政分權改革成功的條件和財政分權的國際比較(BirdandVaillancourt，1998)等。財政分權可能會促進這些國家原有經濟問題的改善，也可能帶來更重的額外負擔。因為，地方政府管理能力和責任性仍難以滿足財政分權的要求，如果給它們分派相對於財源來說更多支出責任，可能導致更多的債務和轉移支付負擔，如俄羅斯的情況(Wallich，1994)；如果給它們分派相對於責任來說更多的財源，可能導致地方徵稅動力下降，從而產生巨集觀經濟不平衡，如阿根廷和巴西的情況；如果給它們分派相對平衡的責任和財源，又擔心它們沒有足夠的管理和技術能力履行好新的職能。由此可見，這些國家財政分權的改革要想達到巨集觀平衡和微觀有效率的成功條件仍有一段路要走。

　　(三)財政聯邦主義與區域經濟一體化

　　歐盟區域經濟一體化進程中出現的財政一體化傾向，使財政聯邦主義與區域經濟一體化相關性問題很突出。財政一體化反映了歐盟層次公共財政以及財政預算在國際經濟一體化安排中的作用。Kenen早在1969年就提出了適度貨幣區的“財政一體化”標準，他認為“兩個地區財政一體化程度越高，其通過從低失業地區向高失業地區轉移資金以消除多種衝擊(尤其不對稱衝擊)的能力就越強”。然而，歐盟層次財政職能的一體化導致某種程度的財政聯盟。歐盟在1986年《單一歐洲法令》和1992年《歐洲聯盟條約》中都規定了一些聯邦的特征，一些人甚至認為歐盟除了名稱外，實際是不折不扣的聯邦(羅布森，2001，121頁)。因此，在分析把政策管轄權從成員國讓渡到歐盟層次的效率和成員國層次與歐盟層次之間經濟職能與稅收分派時，財政聯邦主義理論提供了基本分析框架和方法。儘管如此，仍有學者認為財政聯邦主義理論與區域經濟一體化相關性不強，因為“區域性經濟集團的權力機構不能被視為政府。在稅收分派分析中，將財政聯邦主義運用到區域集團的財政一體化問題存在非常明顯的局限，因為所有現有組織依賴成員國資助他們的活動，而不是實施權力機構獨立擁有的課稅權。分派分析對區域經濟集團關係的另一個局限是該理論基本以靜態方式構成，即政體和標準都假定不變。但是所有當代經濟共同體都在積極演變之中”(羅布森，2001，121頁)。Vaubel(1994)就指出公共選擇理論對集體選擇形成過程的分析似乎更加適合於分析歐盟層次上的財政選擇。

　　眾所周知,我國是中央集權型的政治單一制國家,不能否認,我國經濟改革以財政體制改革為突破口,而財政體制的改革,無論是最初的“分竈吃飯”,還是後來的各種大包乾,或者是現行的分稅制,一直走的是財政聯邦制的道路。儘管財政聯邦制與政治單一制不在一個層面上,但同為我國處理央地關係的兩種不同的重大制度。因此,必須理清楚二者的相互關係,才能做出恰當的安排,避免相互掣肘,促進和諧的央地關係的形成。但是,在我國的改革中,財政聯邦制與政治單一制的關係,實際一直被有意地迴避了。可能的原因是,直覺似乎告訴人們,“分竈吃飯”、大包乾和分稅制等財政聯邦制的各種形式,都是與中央集權的政治單一制相衝突的制度,而中央集權制又是敏感的“政治問題”,只能少說為佳;或者認為弄清楚財政聯邦制的各種形式與中央集權制的關係,只會阻礙改革,自然是不清楚更好。在這種氛圍中,就是有一些人明知中央集權的政治單一制在我國不能動搖,因怕被人誤解,或怕扯改革的後腿,也會三緘其口。正是因為這種似是而非的認識及對財政聯邦制與政治單一制關係問題的有意迴避,我國的財政體制改革出現了不少問題:前期各種形式的大包乾忘記了中央集權的政治單一制,嚴重削弱了中央的財政能力,將整個國家推到了非常危險的境地;現行的分稅制又因為提高了財政權力的中央集權程度而遭到不少人的批評;在不推動政治單一制改革的前提下,分稅制不可能規範運行,也不能在省以下推行,更重要的是,迷失了改革方向,變成了“分錢制”,不僅未能解決“放亂收死”的迴圈問題,而且還導致了嚴重的“諸侯經濟”問題;近年來,更有一種因財政聯邦制與政治單一制“不匹配”而乾脆否定分稅制改革的觀點逐漸流行起來,[1,2]財政體制改革面臨著誤入歧途的嚴重危險。

　　由此可見,無論是理論,還是事實,都充分說明,在我國,理清財政聯邦制與政治單一制的相互關係,實在是一個無法迴避的重大問題。

　　在我國,中央集權的政治單一制具有不可動搖性。我國中央集權的政治單一制是由我國悠久的中央集權政治傳統、大一統的儒家文化基礎、大雜居小聚居的多民族構成、遼闊複雜的地理超級大國和極不平衡的經濟發展等國情決定的。中央集權的政治單一制是維護國家統一和社會穩定的根本保證,因而是不能動搖的。這是已被我國幾千年的歷史反覆證明瞭的結論。這些國情不僅從未有逆向改變,而且經濟不平衡、新的國際環境等要求中央集權的因素正在強化,尤其是作為後現代化國家,我國正面臨著迫切而艱巨的實現現代化的任務,歷史和現實經驗表明,這一任務的完成只能以政府為主導,必然要求完善和加強中央集權制,以保證強有力的中央政府的指揮和領導。因此,在今天,我國的中央集權制更是不能動搖的根本制度,其他一切處理央地關係的制度安排必須以中央集權製為基本框架和根本前提。顯而易見,這純粹是國情使然,而不存在什麼敏感的“政治問題”。

　　財政聯邦制是西方學者借鑒政治學中的聯邦制概念而提出的一個經濟學概念,只是對財政分權理論的一種形象概括。同聯邦制概念一樣,財政聯邦制的概念只能是特征描述性的,而不能對其進行準確的內涵界定。一般認為,只要在明確中央和地方財政職能分工的基礎上,強調地方財政的自主性和獨立性,就是財政聯邦制,而任何國家的央地間必然存在一定程度的財政職能分工,任何國家的地方財政都具有一定的自主性和獨立性,因而財政聯邦制這一概念本身具有較大的模糊性。這使所謂的財政聯邦制具有了普適性,由此容易得出的結論是,財政聯邦制與國家結構並無必然聯繫,無論是聯邦制國家,還是單一制國家,都可以存在財政聯邦制。問題是,這種理論嚴重忽視了具體的國家結構模式對所謂的財政聯邦制的決定作用,很容易導致對他國制度設計的盲目照搬,其後果不僅僅是南橘北枳,而且可能是災難性的,可能動搖我國中央集權的政治單一制,斷送我國的現代化大業。事實上,具體的國家結構模式對一國地方財政自主性和獨立性的決定作用,是顯而易見的。在聯邦制國家,聯邦中央和地方的分權明確而徹底,地方的公共支出決策能完全獨立於中央,地方的公共支出能完全反映出轄區內居民的需求偏好。因此,地方財政具有高度的自主性和獨立性。但在我國目前的中央集權的單一制下,中央和地方之間不存在嚴格意義上的權力劃分,中央對地方的財政收支不僅具有直接的決定作用,而且還常常通過立法、行政、人事、司法和政策等控制手段的運用,施加間接而重大的影響。因此,地方財政不可能具有高度的自主性和獨立性。這些事實說明的一個道理是,任何國家的財政聯邦制只能以本國的國家結構為前提框架,在我國,只可能存在中央集權的政治單一制基本框架內的財政聯邦制。究其實,我國幾十年的財政體制改革,實質是以財政聯邦制的方式,不斷規範和完善中央集權的政治單一制的過程。財政聯邦制改革,正是我國中央集權的政治單一制改革的一條穩妥的道路。

　　儘管政治單一制和是政治聯邦制是兩種不同的國家結構,但二者追求的目標卻都是相同的,那就是充分發揮中央和地方的各自優勢。政治單一制和政治聯邦制也無所謂優劣,能實現充分發揮中央和地方各自優勢的目標,就是優的,否則就是劣的,而這一目標,只有在國家結構適合本國國情的條件下,才可能實現。中央集權的政治單一制是適合我國國情的國家結構,這使我國中央和地方各自優勢的充分發揮具備了必要條件,但並不具備充分條件。這一充分條件是否具備,還要看我國的中央集權制的具體形式。改革之前,我國的政治單一制類型是極端的中央集權制。這種體制將市場和地方應有的權力都集中到了中央,成為一種包辦一切但又僵化無能的官僚體制,不僅扼殺了市場的活力和效率,而且還使地方弄虛作假,中央盲目指揮成為必然,不僅中央和地方各自的優勢無從發揮,而且在中央極端集權的另一端,呈現的是無法根治的地方濫權,整個經濟社會在央地間權力爭奪中動蕩不安。在30年前,這種體制將我國推到了經濟崩潰和政治危機的邊緣,因而不得不對其進行改革。很容易理解,我國的改革是沿著兩條線——還權於市場和分權給地方——進行的,第一條線是市場化改革之路,第二條線是財政聯邦制改革之路。能充分發揮中央和地方各自優勢的中央集權制,只能是這兩路改革的不斷深入、共同作用的結果。

　　我國的財政聯邦制改革,是完善和規範中央集權制的必然路徑,其實質是在極端的中央集權政治單一制中,加進聯邦制的因素,去除其極端性,給地方應有的地位,使其成為更符合我國國情的中央集權的政治單一制,以實現充分發揮中央和地方各自優勢的目標,而決不是要將其改造成聯邦制。明確了這一性質和方向,我國的財政聯邦制改革便既不應該存在因動搖中央集權制而成為“敏感的政治問題”的問題,也不應該存在與中央集權制“不匹配”的問題。財政聯邦制改革也正是我國中央集權的政治單一制改革的一條穩妥的道路。因為財政體制是央地關係的核心問題,既是經濟問題,又是政治問題,對其改革能從經濟問題入手,抓住關鍵,推動央地關係這一政治問題的解決,阻力最小,又能取得較大成果。同時,財政體制改革可以在原體制其他制度不動的條件下率先進行,可以保障國家的統一、社會的穩定和中央的權威等良好的改革環境,而財政體制的改革又必將平穩地推動其他所有制度的改革。正因如此,我國的改革以財政體制的改革為突破口。