稅收權力

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什麼是稅收權力

  稅收權力稅務機關根據國家法律法規的規定,管理稅收事務、控制和支配相對人財產和行為的力量,主要包括稅款征收權、稅收檢查權、行政處罰權等

稅收權力的特征

  稅收權力作為國家權力的組成部分,有以下顯著特征:第一,國家意志性。稅收權力是國家權力的重要組成部分,體現著國家的意志,是以國家強制力為後盾的。第二,社會公益性。稅收權力的設定與行使,必須以保障和增加社會公益為目的,不得以權力設定者和行使者的私利為目標。第三,合法不平等性。稅收權力從產生之時起就有合法不平等性和侵害性。稅收權力主體不管權力相對方即納稅人是否同意,都可以強制方式單方面確認和改變財產權屬關係。對此,納稅人不得以原有權利進行抗辯。但為了防止稅收權力被濫用而導致對納稅人權利的非法侵害,納稅人有權通過行政訴訟尋求法律救濟。第四,不可放棄性。稅收權力行為的目的不在於具體行使者個人的利益,而在於國家和公共的利益。

當前稅收權力存在的主要問題

  1.稅收立法制度不科學,部門立法使權力尋租成為可能。

  目前,我國稅法產生的方式主要有三種:全國人大頒佈稅收法律;國務院頒佈稅收行政法規;國務院稅收主管部門頒佈稅收行政規章。在我國龐雜的稅收法規體系中,由全國人大頒佈的稅收法律只有3部,國務院頒佈稅收行政法規也只有20餘部,成百上千的是財政部或國家稅務總局制定的規章、規範性文件等。因此,從一定意義上說,財稅部門影響甚至主導著國家稅法的設定,既是立法者,又是執法者。在這種立法現實下,很難剋服部門主義傾向和部門利益對稅收立法的負面影響。

  2.稅收制度不完善,權力異化有空間。

  一是稅收法律體系不健全,稅法的嚴肅性不夠。我國目前沒有稅收基本法,稅收制度、稅收原則稅收徵管等,沒有通過法律的形式明確下來,很多情況下是因領導人的認識變化而改變稅收政策、稅收制度和稅收徵管許可權。二是稅法規定過於粗放,原則性強,操作性差。三是稅務機關自由裁量權過大。

  3.稅收徵管程式不合理,而且透明度不高,不利於監督。

  一是稅收徵管程式公開程度和透明度不高,社會公眾對稅收徵管程式和稅務部門的工作流程不知曉,導致納稅人不能有效判斷稅務部門徵管行為的合法性,不能切實履行納稅義務,不知自身合法權益是否受到侵害以及如何尋求有效的救濟;同時也為少數稅務人員不嚴格地履行程式提供了方便。二是稅務救濟程式設定不合理。《稅收徵管法》規定,納稅人同稅務機關在納稅上發生爭議時,必須按照稅務機關的決定繳納稅款,然後可以依法申請行政覆議;對行政覆議決定不服的,可以依法向人民法院起訴。這種覆議前置模式的設定,立法者的初衷大概是想為納稅人提供便捷的稅收救濟途徑,減少稅收救濟成本。但在實踐中,上級稅務機關往往出於部門形象的考慮,多是偏袒下級稅務機關,維持原決定,納稅人最終還是要進行行政訴訟,稅務行政覆議的作用沒有得到充分發揮。

  4.組織機構的設置不規範,難以做到分權制約。

  少數稅務人員素質不高,影響了權力行使的規範性。而公眾稅法知識缺乏,又不能有效督促稅務機關和稅務人員正確行使權力

加強稅收權力制約的途徑

  完善稅收立法和稅收制度。一是科學構建稅種結構框架。當務之急是完善財產收益稅制,簡化流轉稅制,清理簡撤稅收收入少、征收覆蓋面小、對經濟調節作用不大的輔助性小稅種。二是儘快出台稅收基本法,把稅收制度、稅收原則、稅收立法及解釋、稅收執法等以法律的形式明確下來,減少稅收工作的隨意性,增強嚴肅性。三是提高稅收立法的科學性。要進一步擴大稅收立法中的民主,由全國人大及其常委會設立稅收立法專門委員會、專門小組,召集立法機關、政府有關部門、學術界和納稅人代表等各方面人員參加。各項稅收法律、法規、規章出台前均應廣泛征求社會各方面意見。

  明確許可權,規範程式,健全內部分權機制,實行內部制約。以權力制約權力的關鍵在於建立健全分權運行的機制和制度。當前,對稅收權力的制約可以考慮在以下幾個方面加以改進。一是繼續深化稅收徵管改革,積極推行多種申報和納稅方式,努力探索能對權力有效制衡的新型徵管模式,並以法律的形式固定下來。二是優化稅收行政組織體系,建立扁平化的組織結構,提高行政效率和質量。三是加快電腦應用步伐,運用現代科技手段管理稅收事務,儘量減少人為因素,防止權力濫用。四是健全集體審理、審核制度,堅持對重大稅務事項的集體審理審核。五是建立切實可行的稅收執法責任體系,以明確的責任來約束和規範行為。六是實行視窗辦稅,納稅人辦理涉稅事宜,一律通過視窗,儘量減少納稅人與稅務管理人員的單獨接觸。七是完善稅務行政覆議制度,推行覆議選擇模式,當納稅人與稅務機關在納稅問題上發生爭議時,允許納稅人選擇通過行政覆議還是行政訴訟來解決問題。八是改革人事管理制度,推行領導幹部任期制和一般工作人員定期輪崗制度,避免因在一個地方或一個崗位上工作時間過長而產生的人情關係給公正執法帶來的不利影響。

  增加稅收權力運行的透明度,提高公民維權意識,實現外部監督制約。一是要加強公民法制教育和主人翁意識教育,牢固樹立在法律面前人人平和依法辦事等理念,增強維護公共權力規範運行的責任和自我維權意識。二是加強和改進稅法宣傳。不僅要宣傳納稅人應該履行的納稅義務,還要廣泛宣傳納稅人享有的權利,以及稅務部門的職責和義務,使納稅人在自覺履行納稅義務的同時,瞭解自己都享有哪些權利,瞭解稅務部門應怎樣做。三是實行公開辦稅。把稅收權力運行的全過程向納稅人公開,把稅務部門的執法依據、執法程式、執法許可權、處罰標準以及職責和義務公佈於眾,讓納稅人和社會各界知曉,以便於他們對照監督。

稅收權力授予[1]

  權力只有授予,才能行使。現代法治社會在權力問題上所要解決的首要問題就是權力來源和取得形式的合法性問題。其中包括有兩層內涵:一是從實質要件上,權力必須來自於人民,取得於人民,受托於人民,服務於人民。這一實質要件的深層本質是人民利益,其權力形成是人民主權。二是從形式要件上,一切權力的取得必須由法律予以規定和確認,即法定授權,它否認、排除和摒棄以其他各種非法治方式取得的權力,即權力法定的唯一性和排他性。上述實質要件解決了權力的本質問題,而形式要件解決了權力取得的方式問題,只有權力來自於人民,取得於法律,才能說它具備了合法性,因而才具有法定效力。從授權與限權的相互關係看,授限是限權的前提。現實生活中之所以出現濫用權力、越權等行為,其原因之一就是有些權力的法定許可權不明確,存在有許多權力漏洞,因而為權力腐敗行為提供了方便。最後,從權力機制和權力主體的權力意識來講,理論上的邏輯是:當國家法律在授予某一權利主體以權力時,就預示著同時也對該權力主體提出了受約束的範圍。因為當一定範圍權力的授予明確後,就告知權力主體只能在該權力範圍內行使權力,超越該權力規定範圍,便是越權。這樣便於權力主體明確自身的職責和許可權,以便更好地履行法定權力和職能

  從以上分析可以看出,授權對實現法治至關重要。權力由國家法律授予和確認,可以解決權力合法來源和取得問題,也可以排除其他非法治的權力獲取途徑,這是法治社會對權力的第一要求。

  從稅收權力看,在權力授予的實質要件上是明確的,即來自於人民,服務於人民。在權力授予的形式要件上,稅收權力一般都是以法律形式或法律為載體而存在的,因而是合法的,也是具有法定效力的。但是,從我國稅收法治實踐看,稅收權力在授予的形式要件上存在明顯的缺陷。

  一是稅法的立法級次較低。稅法中由最高立法機關(全國人大)制定的法律只占很小部分,絕大多數是以法規、規章、規範性文件等形式存在並實施的。這必然影響稅法的效力等級,損害稅法應有的嚴肅性、權威性和穩定性。2000年7月1日正式實施的我國《立法法》規定,稅收立法權不屬於法律絕對保留的事項。也就是說,國家立法機關雖然擁有專屬的立法權,但在特定情況下可以授權行使機關立法,甚至也可授權特區地方國家權力機關立法。顯然,該規定的範圍過寬,稅收立法權包括了多項內容,其中的徵稅權,既是稅收立法權的核心,也是國家主權的組成部分。按民主憲政的通例,有關國家主權的立法事項理應是單一制國家中最高代表機關和聯邦制國家中聯邦代議機關不可推卸、不得轉讓的最重要的專有立法事項,它是不能被授予其他主體代為行使的。如果把諸如此類的立法權授予行政機關,可見想像,既是稅法制定者,又是稅法執行者的機關,出於自身利益考慮,將有可能不合理地擴大其稅收權力而造成公眾稅收負擔的加重,而有違稅收權力的人民本質屬性和國家民主政治原則。

  二是納稅人沒有參與立法的權利。我國稅收立法活動不僅存在立法機關“缺位”,行政機關“越位”的現象,而且整個立法過程基本上是一種“官方行為”過程。納稅人事前根本不可能知道國家或政府在制定什麼稅法,甚至一部稅法出台許久,也不瞭解具體內容,更談不上納稅人參與稅收立法了。稅收立法權固然應由納稅人通過自己選舉的代表機關,,人大或議會來行使,但這並不排除納稅人有參與立法的權利。在西方發達國家,一部稅法在醞釀過程中就會面對社會和納稅人廣而告之,廣泛深入地聽取社會各方面的意見。有的國家還以立法聽證會的形式,召集有代表性的納稅人討論和發表意見,並作為稅法是否出台的重要參考。也許正是經歷了這樣一個吸納民意過程,稅收立法比較充分地體現了人民主權原則和授權原則,才使稅法的實施在這些國傢具有廣泛的社會遵從基礎。

==對稅收權力進行法律控制的必要性== 

  稅收權力的擴張具有其內在的必然性,是社會經濟文化不斷發展的要求。尤其在我國目前這種特殊時期,不斷提高經濟效益、加速社會發展是建設社會主義市場經濟體制、實行現代化建設的巨集偉目標的必然要求。但對社會公平的追求要求我們在註重效益的同時必須加強對稅收權力的法律控制。這種控制的必要性具體體現在如下幾方面: 

  1、體現“主權在民”的精神,防止稅權的異化

  稅收權力應由法律加以限定,因為法律是由人大的代表制定的,它體現的是全體人民的意志,代表全體人民的利益。盧梭就曾指出,主權在民,人民是真正的主權者。美國政治家托馬斯.傑弗遜宣稱:“構成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權力的源泉。”(8)漢密爾頓、麥迪遜等聯邦黨人也都認為,“人民是權力的唯一源泉。”稅收權力是執行法律的權力,它一般由少數執掌權力者行使,從一般的意義上講易於凌駕於人民之上。權力的異化常常使得稅收權力成為擁有稅收權力者獲得個人利益的工具,完全背離其本來意旨。只有將稅收權力控制在法律預設的範圍之內依法定程式運行,才能使稅收權力真正體現人民的意志,“人民主權”才不至於成為一句空話。我國人民是國家的主人,一切權力包括稅收權力都來源於人民,人民通過人民代表大會的形式行使自己的權利,通過立法明確稅收權力的範圍、內容,使稅收權力以為人民服務為其最終目的。

  2、建立法治化稅收的要求 

  從民主的角度來看,法律的力量在於它承認和保護個人的尊嚴和權利。為此,人們有權利選舉出代表並制定代表民眾利益的法律,然後通過法律實行管理。然而,由於人性的弱點,由於權力本身的固有特性,很難保證通過選舉產生的官員就一定能夠按人民的意志去做。羅爾斯就認為,即使是由選舉產生的政權也很容易成為非正義,“政治制度中非正義的影響比市場的不完善更為痛苦和持久。政治權力迅速地積累併成為不平等。利用國家和法制的力量,那些得到利益的人總是可以保證他們自己處在一個有利的地位......而普選制並不是一個有效的對策......。”因此,通過對於政治權力的制度化限制以保障個人權利和創造憲政秩序是必要的。隨著稅收實踐的發展,人們已經更進一步地認識到,對稅收權力進行法律控制同樣重要,憲政稅收理論應運而生:既強調納稅人廣泛的參與,也強調對稅務機關權力的控制。稅收權力擴張的後果之一就是導致行政專制和獨裁,使得稅收權力不再能體現人民的意志,民主制度遭到破壞。通過法律對稅收權力加以嚴格控制以防止其侵害人民的民主權利,不僅是民主制度得以存在的保障,更是憲政制度的內容所在。 

  3、保障納稅人權利的需要 

  納稅人依據憲法和法律的規定享有一系列的基本權利:政治自由權利、財產權利等。這些權利的存在是納稅人個人得以在社會上生存、享有作為人的自尊以及得到進一步發展的基本前提。由於稅收權力是國家權力,不僅負有通過國家的力量保護納稅人基本權利不受非法侵害的義務,同時還具有強烈的不平等性,享有對納稅人個人的支配權,並以國家強制力為後盾,納稅人無法與之相抗衡,往往處於被動、服從的地位,極易受到侵害。稅收權力的無所不在,使得納稅人很難對其造成的損害作有效的防衛,其後果是極其嚴重的。因此,將稅收權力控制在法律規定的許可權範圍之內,並使之嚴格依照法定的程式行使,一方面可以防止稅收權力對納稅人基本權利的不法侵害,另一方面權力的合法行使又起到保障和促進納稅人基本人權的作用。控制稅收權力以防止其濫用和越權行使是保障基本人權的重要前提和基本手段。 

  4、維護良好社會秩序的需要

  稅收權力涉及國計民生,其支配力和影響力及於社會、政治、經濟生活的所有領域。如果稅收權力肆意擴張不受約束,不斷地侵害納稅人的權利,必然導致納稅人對政府的不信任感增強,社會將處於一種緊張狀態,安定團結的良好社會環境就難以形成。反之,合法、良好的稅收權力運行狀態將有助於樹立政府的守法、廉潔、高效的形象,並因此而增強公眾對政府的信任。這種信任可以使得公眾對政府的行為產生認同感並自覺接受管理、嚴格遵守法律,減少社會不法行為的發生機率,政府和公眾之間的關係由此而達到一種較為和諧的狀態,良好的社會秩序更易形成。 

==加強與完善對稅收權力的法律控制機制== 

  傳統的稅收權力來自於權力分立理論,加之稅收權力行使方式的自有特征,對傳統稅收權力的法律控制一般以權力制衡原理為理論依據,其表現形式是在明確行政機關的實體權力範圍的前提下通過其他公權力如司法權、立法權對稅收權力進行制約。隨著稅收權力的擴張,現代稅收權力的控制有了新的變化,這種變化突出表現在社會控權與稅收權力自控機制的興起以及對程式控權機制的日益重視等方面。下麵筆者從控權主體的角度對稅收權力的法律控制機製作一具體闡述。 

  (一)對稅收權力的立法控制

  立法權通過制定法律以體現人民的意志,憲政稅收理論要求稅收權力的行使不能違背人民的意志即不能超越法律的規定。因此,用立法權控制稅收權力這種傳統的方法仍然是最有效的方法之一。對稅收權力進行立法控制的主體是立法機關如議會等,在我國國家立法權的主體是全國人民代表大會及其常委會。立法權對稅收權力的控製表現在如下兩方面: 

  1、立法機關通過立法手段控制稅收權力。

  即立法機關通過制定法律來規定稅收權力的範圍和運行程式,以防止稅收權力的濫用、逾越和無序運行。首先,立法直接設定稅收權力的實體內容,對稅務機關所享有的權力作具體的規範。稅收權力只能依據法律才能存在。具體的法律規範對稅務機關的抽象權力作更進一步的具體化。兩者結合起來,稅收權力的範圍一般就會比較明晰。公務員法律規範則對執掌稅收權力的稅務人員的許可權範圍作比較明確的規定,並對越權者予以懲處。其次,立法對稅收權力的運行程式作出規範,明確稅收權力的運作過程,防止由於程式不公正而損害納稅人的合法權益。由於法律對稅收權力的實體內容的規範畢竟是有限的,而行政自由裁量權的不斷擴大日益暴露了實體規則在對稅收權力的控制方面的缺陷,人們因此而將目光轉向更註重公正性的行政程式上來,希冀通過對行政程式的規範以達到追求行政公正的目的。在西方普通法系國家,行政法的核心理念“自然正義”就是一項最基本的程式法原則。在我國,以《行政處罰法》為代表的行政程式立法已邁出了可喜的一步。今天,行政程式立法已被看作為實現對稅收權力控制的更為經常和有效的手段。 

  2、立法機關依法在事後對稅收權力監督控制。

  依憲政原則,憲法和法律是人民意志的體現,具有至高無上的權威,稅收權力的行使不能與之相違背,否則應當無效。立法機關作為立法者一般享有對稅收權力的行使是否嚴格遵循憲法和法律的規定的監督權。立法機關的監督權一般體現在兩方面:一是撤銷違背憲法、法律的稅收行政法規、規章等規範性法律文件。稅收行政立法在法律體系的層級關係中從屬於憲法和法律。一旦行政立法與憲法、法律相抵觸,立法機關有權予以撤銷,從而達到控制稅收權力的目的。我國憲法明確規定,全國人大“監督憲法的實施(第63條)”,全國人大常委會“監督憲法的實施;撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令(第67條)”。二是追究領導的責任。稅務機關實行局長負責制,局長的責任重大,權力也較為集中,其違法的可能性和危害性都較大。立法機關可以通過追究其政治責任而達到控制其權力行使的目的,例如質詢、罷免、彈劾等。

  (二)對稅收權力的司法控制 

  和立法權相比較,司法權具有很獨特的地位。一般意義上的司法權指審判權由法院享有,司法獨立是最基本的憲政原則之一。我國憲法也明確規定:“人民法院依照法律規定獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉(第126條)。”稅收權力的行使如果違背了憲法和法律的規定,相對方可以依法訴諸法院,法院通過行使審判權以達到將稅收權力約束在合法範圍內的目的。稅收權力司法控制的主體是法院,其主要是採用對稅收權力進行司法審查的方法以糾正違法的行政行為並對由此給相對方造成的損害給予相應的補救。 

  從稅收權力的角度而言,司法審查指行政訴訟,即稅收權力行為的合法性受到行政相對方的懷疑而由司法機關審查並加以裁決。由於司法機關的活動奉行獨立原則,加之在歷史發展中法院一直享有崇高的威望,作為外部監督機制的司法審查被認為是保護個人自由和權利的堅強堡壘。沒有司法審查的有力保障,行政法治就是一句空話,個人的自由和權利就缺乏保障。同時,司法審查的存在對稅務人員也產生一種心理壓力,可以促使他們謹慎地行使權力。 

  我國的司法審查制度正式確立於1989年,由《中華人民共和國行政訴訟法》加以規範。8年來,司法審查制度不僅在保護納稅人合法權益、促使稅收權力的合法運行方面起了巨大的作用,而且改變了國人傳統的法律意識,促進了人們法治觀念的形成。

  (三)關於稅收權力的自律機制 

  對稅收權力進行法律上的有效控制,司法權、立法權都具有不可替代的重要作用。司法控制對保證權力行使的合法性和納稅人的權利起著重要作用,因為這種控制由稅務系統以外的人實施,按嚴格的程式進行,具有很強的客觀性和公平性,能夠得到社會公眾的信賴。立法機關的控制由代表人民意志的議會進行,具有權威性和民主性,容易得到社會的共鳴。然而,這兩種方法都有其本身不可避免的缺陷:立法控制只能針對重大的行政違法行為,且不具有經常性;而司法控制則是事後的控制,加之司法審查須由當事人請求才能發生,審理程式緩慢,費時費力,難以防止稅收違法行為的發生。當代稅收權力的行使的自由裁量度很高,許多行政活動具有很強的專業性、知識性,法院和議會也難以把握。稅務機關體系是典型的上下級領導、命令和服從的關係,上級可以隨時糾正下級的違法和不當行為。從提高行政效率和維護稅務機關良好形象的角度來考慮,稅務機關有必要加強自身的監督控制機制的作用。這種控制不僅迅速快捷,效率很高,而且具有日常性和全方位性,能滿足隨時保護納稅人權利的作用以及稅務機關既不影響行政效率又減少行政違法的良好願望。這種以稅務機關為主體的自律機制在當代得到了不斷的發展。 

  1、稅務機關對下級機關的控制 

  稅務機關作為行政執法機關,承擔著繁重的國家稅務管理事務,擁有大規模的機構和成員。為有效地組織稅務機構的活動和促進社會經濟的發展,稅務機關長期以來形成了嚴格的上下級之間的命令和服從關係,從屬性是稅收權力的重要特征:下級對上級有服從的義務,上級對下級有命令支配的權力。因此,上級行政機關可以有效地對下級機關的權力加以監督,糾正其違法行為。這種稅收權力的自我控制,通過報告、命令、指示、檢查指導等稅務活動形式,能全方位地保證稅務機關的日常性權力行為的合法有序。除了這種在日常稅務管理活動中存在的一般性監督以外,目前在我國基於這種權力層級關係存在的稅收權力自我約束機制主要有如下幾種:(1)稅務行政覆議制度。即當稅務機關在行使國家稅務管理職權時與相對方發生爭議,依相對方的申請,上一級國家稅務機關或法律規定的其他稅務機關依法對有爭議的具體行政行為進行審查並作出是否違法的裁決的法律制度。我國施行的《稅務行政覆議規則》對稅務覆議制度作了較為全面的規定。稅務行政覆議作為國家稅務機關的內部約束機制,是由上級稅務機關對下級稅務機關實施的一種制度化、規範化層級監督,是從稅務命令、指揮權中分離出來的間接的、獨立的監督形式,是對稅務活動的違法性進行事後補救的稅務救濟制度。(2)申訴和控告制度。憲法明確規定,“中華人民共和國公民對於任何國家機關和工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,有關國家機關必須查清事實、負責處理(第41條)”。當納稅人受到稅收權力的傷害時,可以向其上級機關申訴、控告以尋求救濟,上級機關應當及時糾正違法、解決問題。 

  2、稅務機關內部設立的專門機構對稅收權力的控制 

  為了更有效地加強對自身的監督,彌補以上自律機制控制力度不足的缺陷,許多國家與地區都設立了一些專門從事內部稅務監督的機關,使稅務內部自我監督機制更加完善。其中比較典型的有香港的廉政專員公署。我國目前稅務機關內部設立的專門監督機制主要有兩種:(1)稅務監察。依1997年5月9日頒佈實施的《中華人民共和國稅務監察法》,稅務監察是指稅務機關內部設立的稅務監察機關對稅務機關及其公務員執行國家法律法規、政策和決定、命令的情況以及違法、違紀的行為進行監察、糾舉、懲戒等具有法律效力的行為。這種監督是具有相對獨立性的一種統一的全面監督,始終伴隨著稅務活動,是一種最為經常性的直接的監督控權機制。(2)審計監督審計本質上是一種經濟監督活動,是由審計機關依法審核、稽查被審計單位的財政財務收支活動、財政法紀的遵守情況等。在市場經濟的條件下,經濟領域的違法犯罪活動層出不窮,審計監督的作用尤為重要。1994年的《中華人民共和國審計法》正是加強這一方面監督的重要保證。

稅收權力與稅收權利辨析

  從以上對權力與權利的概念辨析可知,稅收權力就是保障稅收活動正常運行必須且應該的,迫使被管理者不得不服從的強制力量,它為稅收管理者徵稅人所獨自擁有且為被管理者所承認的強制力量。從權力是一種必須的強制力量看,不論是稅收管理者還是被管理者,都必須服從;從權力是一種應該的強制力量看,稅收權力必須是通過被管理者所同意和承認的強制力量。就是說,必須通過社會公眾的同意來獲取合法性。這樣看來,只有在民主社會裡的稅收權力才是真正合法的,是稅收管理者和被管理者必須且應該服從的強制力量。被管理者才同時也是稅收管理者,稅收管理者同時也是被稅收管理者。稅收權力其實是社會公共權力在稅收領域的體現,在稅收領域里的迫使被管理者不得不服從的強制力量。在稅收領域里的所迫使的被管理者既是指所有的納稅人,也是指所有的徵稅人。稅收權力對於納稅人是一種不得不服從的強制力量似無疑義,但對徵稅人而言,卻是一個比較複雜的問題,需要進行具體的梳理和探析。

  稅收權力是一種必須且應該的強制力量,它通常通過稅法表達自己的意志。稅法是稅收權力規範,是應該且必須如何的行為規範,是關於稅收活動主體和客體雙方那些具有重大社會效用的行為的權力性規範。稅收權力是保障稅收活動主體和客體雙方權利與義務等利害分配的必須且應該如何的強制力量。稅收是社會管理者運用公共權力,通過法定的手段對利害社會公共資源者的行為征收一定資源占有費用的活動。結合稅收的這一定義,稅收權力應該是指保障社會公共資源的管理者與利害社會公共資源者利益合作的強制力量,也就是保障稅收活動主客體貢獻與索取的必須且應該的強制力量。沒有稅收權力,社會管理者就無法得到保障社會公共資源維護與增加的利益稅收收入;沒有稅收權力,利害社會公共資源者社會大眾的利益和可持續索取就會失去社會公共資源的支持和保障。同樣,沒有稅收權力,稅收立法、執法和司法就失去了堅強的後盾和保障,徵稅者也就失去了權利和義務的根本保障。稅收權力事實上是保障社會公共資源和納稅人之間利益的根本手段,徵稅人是全體社會成員委托管理社會公共資源的維護與增加的代表。

  從“稅收是社會管理者運用公共權力,通過法定的手段對利害社會公共資源者的行為征收一定資源占有費用的活動”的定義可知,稅收權力會因為所保障的社會公共資源的層次和區域不同而有所區別:中央級稅收權力與地方各級稅收權力;不同區域的稅收權力。也會因為稅收權力擁有者的不同而不同,比如有立法機關的稅收權力、執法機關的稅收權力和司法機關的稅收權力等等。

  由於稅收權利和稅收權力不一樣,它是稅收權力保障下的必須且應該得到的利益和索取,是社會管理者、領導者所保護的必須且應該的索取和必須且應該得到的利益。這種索取和利益,一方面表現為稅收活動主體徵稅人必須且應該得到的利益和索取,另一方面表現為稅收活動客體納稅人必須且應該得到的利益和索取。徵稅人必須且應該得到的利益和索取就是徵稅者的權利,就是稅收活動主體的權利,納稅人必須且應該得到的利益和索取就是納稅人的權利。徵稅者的權利就是納稅人的義務,相反,納稅人的權利就是徵稅者的義務。因為權利和義務具有邏輯相關性,所以有權利必有義務,有義務必有權利。從權利與義務的邏輯相關性看,徵稅者不僅應該且必須擁有征收到維護、保障和增加社會公共資源所需要收入的權利,還應該履行維護、保障社會公共資源,以及增加新的社會公共資源的義務;納稅人不僅僅應該履行納稅的義務,還應該捍衛自己的權利,行使自己對徵稅人的管理。徵稅的規模、多少等等決策應該納稅人說了算,稅款應該怎樣運用也應該納稅人說了算,應當建立對納稅人所繳稅款的效用進行有效監督的機制和制度,保證徵稅人所征收的稅款能夠產生最大的積極效用

  但是,根本說來,納稅人要捍衛自己對稅收主體的管理權利,必須有相應的制度保障,制度是基礎,是主體結構。這個制度就是憲政民主制,只有在憲政民主制下,才能納稅人對稅收管理主體行使管理權利。這是因為,稅收管理主體所擁有的一切稅收權力實際上都是納稅人賦予的,沒有納稅人的賦予和承認,稅收權力就缺乏合法性。缺乏合法性的稅收權力保障下的稅收權利和義務已經不是真正意義上的稅收權利和義務,只能是一種坐寇式的強制力量保證下的索取和貢獻。在這種情況下,不論是徵稅主體還是納稅主體,都缺乏道義的支持,合法性的保障。自然,在這種情況下,稅收權利與義務的分配,就很難保證其公正性,稅收活動的秩序也就難於達到預期的效果。

  可見,稅收權力和稅收權利是完全不同的兩個概念,稅收權力絕對不能與稅收權利劃等號,二者不是相似概念,也不是相近概念,是內涵和外延完全不同的兩個概念。稅收權力是稅收權利的根本保障,是保障稅收權利主體必須且應該的索取與利益的強制力量;稅收權利是稅收權力保障下的權利主體必須且應該的索取與利益。一句話,稅收權力和稅收權利絕不可混用。

稅收權力與稅收權利混用的危害

  既然稅收權力與稅收權利不可混用,那麼,如果二者混用,其危害是不可忽視的,在實踐中必須警惕二者的混用。具體說,稅收權力與稅收權利混用的危害在於:

  從稅收權力的定義看,如果將稅收權力與稅收權利混用意味著,只要擁有權力,便可擁有權利,便可擁有必須且應該的索取和利益,其危害是顯而易見的。它可以使稅收權力的擁有者為所欲為,把權力必須如何的強制力發揮到極致,借用公共權力,一方面侵吞社會公共資源,一方面剝奪納稅人的權利,使公共權力淪為謀取個人和集團私利的工具。而且,拒絕對稅收權力應該性的追問,逃避被管理者承認和同意的終極追問。其結果,把權力奉為崇拜物,認為權力決定一切,是不受任何約束和限制的。在一個“官本位”意識濃厚的社會氛圍里,這種現象的孳生是有其溫床的。既然拒絕對權力應該性的追問,那麼,權力就只剩下必須性的強制力了,所以,一旦大權在握,就可憑藉國家的強制力量,肆意而為,中飽私囊。

  從稅收權利的定義看,如果將稅收權利與稅收權力混用意味著,稅收權利與義務的分配只要看稅收權力的眼色行事就可以了,根本不存在什麼公正、公道的問題。然而,權利與義務的分配必須遵循公正的原則。它要求,稅收權利與義務的分配必須是相關的,而且,稅收權利最多只能小於等於義務,而不能大於義務,大於義務是不公正的。對納稅主體而言,納稅權利只能小於納稅義務,不能大於納稅義務;對徵稅主體而言,徵稅權利只能小於徵稅義務,不能大於徵稅義務。由於稅收權利是一種“有效要求”,所以,稅收權利與稅收權力一旦混用,很容易形成權利膨脹的現象,忘記稅收義務,特別是徵稅人如果只強調徵稅權利的話,很容易忘記或者忽視自己對納稅人肩負的義務,從而導致徵稅權利大於徵稅義務,產生新的不公正,背離稅收的終極目的。

  從稅收學理論研究而言,如果稅收權力與稅收權利混用的話,科學的稅收學就無從建立,稅收學會永遠無法擺脫非理性的干擾,始終被權力所奴役,無法走出權力的陰影。在科學的稅收學體系中,稅收權力、稅收權利都是其核心範疇。如果連稅收權力與稅收權利的概念都含混不清,那稅收權力與稅收權利科學公正的分配就無從談起。如果連稅收權力與稅收權利科學公正的分配都未完成,那距離科學稅收學的建立就遙不可及。而稅收權力與稅收權利的科學公正的分配,實際上是整個科學的稅收學體系中特別重要的部分,是稅制的主體規範對象。

  辨析稅收權力與稅收權利的概念,理順二者的關係,其理論與實踐的價值和意義是十分重大的。就理論價值而言,辨析可為科學稅收體系和優良稅制的構建奠定基本概念的基礎,理清二者的關係。就實踐價值而言,可以進一步認識稅收的本質規律,使稅收學更加科學,回歸大道,指導稅收治理活動,提高稅收治理的質量和水平,實現稅收的職能。

參考文獻

  1. 鄭江平.論稅收權力的合理定位.財經科學.2003年S1期
 
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