稅務監督

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稅務監督的概述

  稅務監督是指國家稅務機關在稅收征收管理過程中,根據稅法財務制度的規定,對納稅人的納稅及影響納稅的其他因素所實行的專門性的經濟監督稅務機關通過日常稅收徵管工作,一方面促使納稅人依法經營,建立健全有利於正確計算和反映納稅所得額情況的各項基礎工作,推動各單位加強會計管理工作;另一方面,督促納稅人依法納稅,遵守法紀,堵塞各種稅收漏洞,糾正和查處違反稅法的行為,保證財經法紀的貫徹執行。

  稅務監督應包括內部監督、行政監督、法律監督、群眾監督、輿論監督等在內的全方位、全社會監督。當前,稅務監督機制基本上是稅務機關內部實施的,沒有發揮其應有的監督作用。因此,健全稅務監督機制重要的是將稅務監督的外部監督建立健全,如群眾監督、輿論監督等,充分發揮外部監督的作用,為治理稅收流失做出應有的作用。

  我國已建立起基本的稅收監督的體系,其中包括立法法、行政處罰法、行政覆議法、行政訴訟法和行政許可法將稅收作為一種行政行為而建立起基本的行政監督體制,也有按照稅收徵管法、各個稅種的法律等建立起的與稅收徵管內容與徵管程式緊密相聯的具體的稅收監督體系。隨著市場觀念的更新、各種制度的完善、我國社會法制化進程的加快,稅收監督在稅收法治化的進程中發揮著越來越重要的作用;稅法監督體系也隨著法律監督體系完善而完善。

稅務監督基本理念與淵源

  1、稅法監督是維護稅收法定的需要,是稅務監督產生的基本理念

  稅收法定是稅收監督前提,之所以要稅收監督,是由稅收法定引伸而來。稅收法定要求稅收的開徵、稅收征收程式、稅收的核算、違反稅收的法律處罰必須建立在法律明文規定的基礎之上。稅收是對納稅人的一種財富索取,若無法律規定,而向公民與企業索取財富則是對公民與企業財產權的一種侵害。因此稅收法定也是稅收能夠存在的法律基礎。由於稅收是法定的,則稅收機關同樣不得超越法律規定的界限,而利益的驅動導致權利的濫用。在稅收征收關係中稅收征收機關是行政機關,在整個稅收法律關係中處於強勢地位,為保障法律的客觀真實地實施,以及保護公民與企業利益的需要,均要求稅收立法稅收徵管中建立必要的監督與約束機制,否則由於主體之間利益的對立與地位的落差會導致稅法執行過程中被扭曲,損害納稅人的合法利益。從理論考察,若稅收征收機關自由裁量權過於寬泛,且在行使過程中缺乏必要監督,必然造成權力的濫用,從而使實際稅收徵管有違於稅收法定的原則。在稅收實踐中,徵稅機關不僅具有很大的自由裁量權,而且還具有稅法的解釋權,從而徵稅機關可以征收其想徵的稅,而不是依法應徵的稅,這種狀況強化了稅務機關的權威,但損害了稅法的權威。

  2、稅收公平和稅收合理是稅法基本價值的體現,也是稅務監督的另一個重要淵源

  稅收公平要求每一個納稅義務人都按同樣的法律規定納稅,而不應當有地區和個體的差異。稅收作為國家巨集觀經濟調控的重要手段,不僅要體現國家產業政策的導向,更要維護公平的市場競爭秩序。稅收立法要貫徹稅收公平和稅收合理原則,稅法解釋稅收執法也要體現稅收公平和稅收合理原則。目前我國稅法體系中有相當數量的部委規章,部門立法往往難以突破部門利益,稅收公平和稅收合理原則在稅法中的體現不足,而稅法實際執行中的隨意性,更有損於稅收公平和稅收合理的原則精神。要實現稅收的公平與稅收的合理,就需要限制與約束徵稅人的權力被濫用的行為,以防止出現損害納稅人利益的情況產生。因此稅收的公平與稅收的合理原則要求建立起一個稅收監督機制,約束稅務機關在稅法執行過程中可能產生的不公平與不合理行為,儘管這些行為可能在形式上是合法的。

  3、稅收主體地位平等是現代社會的基本理念與要求,也是稅務監督的產生的一個基本理念

  要增強納稅人的納稅意識,減少征收成本,就必須建立納稅人的權利觀念,確立納稅人與徵稅機關的平等地位。在我國傳統稅法觀念中,稅務機關的地位高於納稅人,稅收法律關係是一種單向的法律關係,徵稅機關享有權利而納稅人負有義務,這是一種對稅收的狹隘的理解。

  人人平等是現代法制的一個基本理念與立足點,人不分貴踐、企業單位不分大小均是平等的。政府機關本身就是由公民與組織組成的,在法律上政府機關與公民及社會組織在具體法律關係中的地位也是平等的。我國憲法也明確規定中華人民共和國的一切權力屬於人民。政府機關雖然具有管理職能但它是在法律規定的前提下行使其權力,其法律地位與公民及社會組織仍然是平等的,不能認為政府機關具有公共管理職能而具有高於公司與社會組織的法律地位。

  這種理念引伸至稅收法律關係,從基本的法律理念分析,稅務機關與納稅人的地位是平等的,稅務機關是依法徵稅,公民與社會組織是依法納稅,二者之間的法律地位是平等的。在我國稅務實踐中比較重視稅務機關的徵稅權力而忽視納稅人的權利。納稅人有對稅收繳納的依據及程式的知情權,有享受政府給予行政服務的權力,有避免政府濫用徵稅行政權而使其受到損失的權力,有在受到稅務侵權時的申訴權。雖然我國已有行政覆議法及行政訴訟法,但實踐中並沒有得到很好的利用,很少有納稅人提起稅務行政覆議稅務行政訴訟。這種現象的原因並非是我國的稅收徵管已經達到了一個很高法律水平,以致於納稅人沒有不同意見。而更多的是納稅義務人對稅務行政權力的恐懼。這種對稅務行政權力恐懼心理的存在就不可能使稅務行政行為得到必要的監督,也就難以使稅法得到真正有效的貫徹。

  稅務監督需要一個稅收法律關係的當事人之間法律地位平等的基本理念與法律基礎作為後盾,才能使稅務監督的機制自動地運行,而不是僅僅靠政府機關的單方面推動,如果僅僅是靠通過稅務機關工作人員的工作來實現是不現實的。如果當事人的地位平等了,稅務機關的行為就會面臨每一個納稅人的監督,則納稅監督就不需要大動干戈,稅務監督的目的就能輕而易舉地達到。國外的政府機構管理人員相當少,不是他們沒事管,而是他們非常強調在地位平等基礎上建立法律關係,當事人之間自己本身的行為就是一種相互制約的關係,只有在當事人之間利益發生衝突,自己又不能協商解決時才需要政府出面,政府的工作量及人員相對就比較少。為此我國目前在大力提倡納稅光榮的同時,需要大力扶植納稅人的法律地位,喚醒納稅人的權利意識,通過立法來強化納稅人與稅務機關在法律地位上的平等。

  4、稅收法律關係中主體的利益驅動客觀上需要強化稅務監督

  不同的利益主體在稅收法律關係中的地位不同,由於利益驅動導致納稅人、扣繳義務人想方設法通過財務會計核算,通過各種規避稅法等各種手段逃避納稅,達到少繳或不繳稅收的目的。而徵稅機關包括國稅、地稅、海關等則經常以完成稅收指標任務為目標,利用自由裁量權和行政強勢地位,確保稅款的收繳。在實際中產生兩種傾向:第一是“放水養魚”。沿海經濟發達地區,稅源相對充足,納稅機關以保障本年度的稅收指標任務的完成為導向,有意識、有目的地隱藏稅源,決不多收超指標的稅。藏稅於企業,雖然不影響當一政府的稅收收入的規模;納稅人應稅未稅的行為,也不會被稅務機關認定為偷稅而受處罰,但客觀上違反了稅法,同時在納稅人中造成不良影響,甚至給納稅人帶來其他法律風險,尤其是信息披露嚴格的上市公司。第二種是“寅吃卯糧”,內陸地區和經濟欠不發達地區由於稅源足往往因完不成本年度的稅收指標任務,千方百計挖掘稅源,甚至將納稅人在下一年度,再下一年度該繳的稅先行征收。其結果雖然完成了稅收指標任務,但損害了稅基,客觀造成了不同地區企業間的不平等,稅負的不均,從而損害統一市場的公平競爭的秩序,同時這種做法從根本上違反稅收法定的原則。該收的稅未收或不該收的稅收了均是稅收征收機關在利益驅動下所為的有違稅法的行為。如果納稅人、扣繳義務人的偷稅欠稅、騙稅、抗稅稅收違法行為,可以納入稅務稽查,稅收徵管等程式,由稅收徵稅機關加以監管、加以處罰並使其違法行為得以矯正,造成的危害結果得以救濟,那麼具有強勢地位,擁有強大自由裁量權的稅收征收機關,其徵管行為的合法、合理與否更應當納入稅法監督的程式。

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