公共管理職能

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公共管理職能的概念

  職能,又可稱為功能或機能,它的基本含義是指人、事物、機構及方法所發揮的功效和作用。公共管理職能則是指公共組織在履行公共責任,實現公共目標,向社會提供公共物品和服務的過程中所體現出來的功效與作用。

  第一,公共管理職能與公共管理目的相聯繫。在公共管理過程中,公共管理目的具體表現為公共管理目標與公共組織動機的統一。公共管理目的從價值形態上表明瞭公共組織存在的必要性。公共管理目的引導著公共管理職能,即為了實現公共管理目的而相應設定公共管理職能。

  第二,公共管理職能的實施者是整個公共組織系統,包括政府組織與非政府公共組織及其所屬工作人員。

  第三,公共管理職能的內容涉及整個社會公共事務,諸如外交、國防、公安、財政金融、工業、農業、商業、文化、教育、科技、衛生、交通、能源、信息資源等。它們構成了公共管理的工作範圍。同時,公共管理職能還涉及公共組織為完成上述任務而對自身機構所進行的管理活動。

  第四,公共管理職能行使的依據是憲法和法律賦予公共管理主體的權力。為完成公共管理任務,實現公共管理目標,國家必然要賦予公共管理主體一定的權力,公共管理正是通過運用這些權力來實現其職能。

  第五,公共管職能是一個完整的體系。從靜態方面來看,公共管理職能由多要素構成,各要素縱橫交錯,形成了嚴密的結構;從動態方面來看,整個職能體系的運行環環相扣,既相互作用又相互制約。因此,對公共管理職能進行分類考察,從整體上予以把握,正確處理好職能系統內部各部分的關係,以及系統與外在環境的相互關係,有利於促進公共管理職能體系的科學化。

公共管理職能的特性

  公共管理職能的特性是與公共管理的特殊性聯繫在一起的,歸結起來有以下幾個方面。

  (一)公共性

  公共管理產生於對社會共同事務的管理需要,因而公共管理的主體、目的、性質、特點、社會責任等方面都體現了公共性,與私人管理的私人性有著明顯的差別,這種差別在本書第一章已作了明確的表述。居於此,公共管理職能便具有了明顯的公共性特征。

  (二)服務性

  從利益關係上來說,服務這個概念包含了兩層意思:其一,將工作對象的利益放在首位,少考慮、甚至不考慮自身的利益;其二,在從事某種事業時,既為自己營了利,也為別人提供了方便。

  (三)多樣性

  公共管理職能的內容之所以具有多樣性的特征,主要是由公共管理所作用的客體決定的。在管理領域方面,公共管理涉及社會經濟、政治、文化以及其他社會公共事務等方面的內容;其運行過程又具有決策計劃組織協調控制等一系列環節和步驟;此外,管理層次還有高、中、低層次之別等。這些都包含著與之相應的複雜的內容,因而公共管理的職能是多樣的。

  (四)交叉性

  公共管理職能作為一個系統,其中的各種職能相互聯繫而形成了一種交叉關係。首先表現為任務系統職能體系與程式系統職能體系之間存在著不可分割的關係,也就是說,公共管理內容方面的各種職能,必須通過管理主體對管理過程的職能的行使才能實現;反之,公共管理過程方面的各種職能,也只有與公共管理的各項任務相結合,才能發揮出它的實際作用。

  (五)動態性

  公共管理職能不是靜止不變的,它要隨著社會的經濟、政治和科學技術的發展,以及不同歷史時期的形勢和任務的變化而發生變化。這種變化從時間的流動和空間的轉換上明顯地表現出來。

公共管理職能的歷史演變

  一、傳統社會的公共管理職能

  (一)東方傳統社會的公共管理職能

  在東方的傳統農業社會裡,自給自足的自然經濟形成了簡單的社會結構,生產和生活的基本單位是家庭以及由眾多小家庭組成的村莊。在這樣的社會裡,國家對社會的管理是通過從中央到地方的龐大而嚴密的官僚組織和強大的軍隊、警察,形成了“集權”、“王權”式的管理。在統治集團的關係上是官僚組織、軍隊和警察向帝王個人負責,地方向中央負責的體制。在國家與社會、政府與臣民的關係上則表現為:第一,村莊成了一個不受政府系統直接控制的社會和臣民的基層自治組織,政府不直接干預村莊的生產和生活;反過來,村莊的分散性和封閉性也使得它不可能成為制約國家和政府行為的主體。第二,政府通過控制奴隸主、大地主集團來控制全體臣民。政府對社會的管理表現為對奴隸主、地主、自耕農和工商業者的管理,而不與奴隸、佃農等發生直接的聯繫。這種管理方式反映在公共管理職能的發揮上就形成了對社會中間層次(奴隸主和地主)的管理。第三,簡單的社會結構造成了公共管理職能比較單一,主要是征收賦稅、勞役和兵役等。

  (二)西方傳統社會的公共管理職能

  (1)古希臘時期。此時期公共管理職能體現出以下特點:第一,政府職能與社會職能相互交錯,造成了社會事務國家化和國家事務社會化;第二,由於社會與國家相互滲透,結果縮小了政府專門職能的範圍;第三,政府職能中的階級統治職能更多地被社會服務職能所取代;第四,政府的鬆散的社會化服務特點使得國家沒有建構控制社會的龐大的政府組織系統。

  (2)古羅馬時期。該時期由於特殊的地理環境和政治環境的影響,並出於軍事擴張和國內社會穩定的需要,公共管理職能中以階級統治職能和社會管理職能最為突出。

  (3)領主制時期。封建領主制下的西方一些國家的公共管理職能體現出如下特點:第一,政府階級統治職能以中央分權、地方集權的雙重形式來體現;第二,政府的大部分社會管理和社會服務職能地方化,中央政府的社會管理和社會服務職能很有限;第三,政府管理過程中是民主與專制相結合。

  (4)地主制時期。此時期的公共管理職能呈現出如下特點:第一,政府的階級統治職能與社會管理職能同時得到了強化;第二,政府的社會平衡職能是以體制化的形式出現的,即通過等級會議,來平衡社會各方面的矛盾;第三,政府的社會服務職能完全是排他性的,只為統治階級服務。

  二、現代西方國家公共管理職能的演進

  (一)自由資本主義時期的政府公共管理職能

  這一時期的政府公共管理職能,按照亞當·斯密的觀點,體現出了兩個方面的特點:①對國家和社會發揮“守夜人”的作用。亞當·斯密認為,按照自然自由的制度,君主(即國家)只有三個應盡的義務:第一,保護社會,使其不受其他獨立社會的侵犯;第二,儘可能保護社會上各個人,使其不受社會上任何其他人的侵害或壓迫;這就是說,要設立嚴正的司法機關;第三,建設並維持某些公共事業及某些公共設施。②奉行“管事最少,政府最好”的主張。對經濟和社會的管理依靠“無形的手”(市場)來調節引導社會經濟及其他各方面事業的發展,對社會經濟的干預較少。

  (二)壟斷資本主義時期的政府公共管理職能

  二戰結束後,西方資本主義國家普遍把國家干預經濟作為一種調節經濟活動的主要手段之一。特別是50年代以後,西方許多國家都推行了國有化、經濟計劃化,政府干預經濟的各種措施此伏彼起,資本主義經濟在政府的有力作用下出現了20年的繁榮,被譽為資本主義世界經濟增長的“黃金時期”。這一時期西方國家的公共管理職能,主要體現出兩個特點:①強化了政府的政治統治職能,專政鎮壓職能大大加強,民主職能則有所削弱。②壟斷資本和國家政權緊密結合,政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強。

  (三)新自由主義興盛時期的政府公共管理職能

  西方資本主義國家在經過20世紀50年代和60年代的經濟繁榮之後,進入20世紀70年代,特別是遭受1973年第一次石油危機衝擊之後,新的更加複雜的經濟問題又出現。所有西方發達國家無一例外地出現了經濟停滯,高失業和高通貨膨脹相互交織且同時並存的現象,進入了所謂的“停滯膨脹”時期。這種“滯脹”現象意味著“政府失敗”,從而使人們對政府干預調節的功效產生疑慮,動搖了主張政府干預經濟的凱恩斯主義在西方雄踞20多年的理論寶座,主張減少政府干預,實現經濟自由化的觀念重新抬頭。在這種背景下,新自由主義經濟學派應運而生。

  (四)“第三條道路”時期的政府公共管理職能

  如上所述,在新自由主義時期,西方資本主義國家為發展經濟而積極地進行了職能的轉變。但是,這種轉變並沒有徹底擺脫“滯脹”的困境。到20世紀80年代中後期,新自由主義在西方開始受到冷落,許多國家重新加強了對國民經濟的干預。進入20世紀90年代,一場新的經濟衰退襲來,西方各國政府在衰退面前束手無策,新自由主義的藥方已失去效用,使他們認識到非進行新的改革和調整不可。當今西方國家政府的公共管理職能,體現出如下特點:①政府政治職能中的暴力職能相對減弱,而保持社會穩定的調節職能趨於加強。如政府通過與各種利益集團、各種社會力量之間的妥協來達到平衡,吸收民眾參與管理等。②政府承擔了更多的經濟職能,並以此作為公共管理職能的重點。這一時期的西方資本主義國家,綜合自由市場經濟與政府干預的特點,走向了政府與市場結合的“混合型”經濟。政府奉行“儘可能一市場,必要時一國家”的原則,在充分發揮“無形的手”調節社會經濟發展的前提下,也強調利用“有形的手”(政府)來彌補市場機制的不足。(3)政府的社會服務職能逐步擴大。對於諸如就業、住宅、交通、人口控制、環境保護、生態平衡等一系列新的社會問題,以及一些投資大、見效慢、私人組織無力或不願承擔的社會公共事務等,政府均加以研究解決。

  三、我國公共管理職能的轉變和發展

  (一)公共管理職能轉變的原因

  (1)社會生產力的發展。這是公共管理職能轉變的根本原因。生產力是社會發展中最活躍的因素,它的不斷發展必然要求經濟基礎進行變革。經濟基礎決定上層建築的規律,決定了公共管理職能必然要隨著社會經濟關係的發展變化而發展變化。

  (2)國家統治集團政治路線的變化。這是公共管理職能轉變的直接原因。公共管理職能代表著國家管理活動的基本方向,在階級社會中,國家的階級本質決定著公共管理職能的性質,同時又通過公共管理職能的履行表現出來。因此,國家統治集團的政治路線直接決定公共管理職能的性質和內容。例如,我國在1978年中共召開十一屆三中全會以前,國家統治集團的政治路線是以階級鬥爭為中心,於是,在公共管理職能方面就強化了階級統治職能;在此以後,國家統治集團的政治路線轉變為以經濟建設為中心,這樣,就強化了服務與社會管理職能。由此可知,公共管理職能無論怎樣發展變化,包括職能作用方向的調整、職能體系內部各要素作用力度的強弱,都必須與社會政治路線統一起來。

  (3)社會各種客觀情勢綜合作用的結果。這是公共管理職能轉變的社會環境因素。主要有:①一定歷史時期的社會政治思想。②社會公共事務數量上的增多與內容上的日趨複雜。③社會科學文化水平的高低與公民自主意識的強弱。④公共管理主體的認識水平和管理經驗。⑤社會突發事件的出現。

  (二)我國公共管理職能轉變的歷史軌跡

  1949年10月1日,中華人民共和國宣告成立。當時,由於國家經濟處於恢復階段,尚未開始大規模經濟建設,加之當時國際國內的階級鬥爭還比較尖銳,因此,政府的公共管理職能是以政治統治為主。隨著政權的鞏固,隨著大規模經濟建設的開展,特別是隨著1956年對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造的結束,政府公共管理職能體系急劇膨脹,以1958年“一大二公”的人民公社制度的普遍建立為標誌,最終形成了高度統一的、無所不包的計劃經濟管理模式,以及以此相適應的政府公共管理職能。這種狀況一直持續到1978年中共十一屆三中全會召開前,基本上沒有實質性的改變。

  十一屆三中全會實現了撥亂反正、解放思想、把國家工作重心轉移到經濟建設上來的偉大歷史任務。這場廣泛、深刻的革命首當其衝地涉及到政府公共管理職能的轉變,包括如何使政府與社會適當分權,使社會充滿活力;如何改變公有制的實現形式,使國營企業變成自主經營的經濟實體;如何實現社會資源的最佳配置等。1980年8月,鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上,以其深邃的洞察力和高度的政府概括能力,指出各級政府都管了許多不該管、管不好、也管不了的事,這是我們官僚主義的一個總病根。鄧小平同志的講話為我國政府公共管理職能實現根本性的轉變奠定了堅實的理論基礎。1981年前後,我國廣大農村陸續推行了家庭聯產承包責任制,到1982年後,又以法律形式正式廢除了人民公社的政社合一體制,重塑農村鄉鎮政府,實行了行政權與生產經營權的分離,這是我國政府特別是鄉、縣政府公共職能轉變的一個重大突破。接著,改革從農村轉向了城市,1984年,中共十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體制改革的決定》。此後,以增強企業活力為中心,積極進行了企業改革試點;以打破條塊分割為目的,擴大中心城市的經濟管理許可權,對原來高度集中統一的計劃經濟管理體制進行了一次大的改革和調整。1987年召開的中共十三大,明確提出了轉變職能,加強巨集觀管理和減少直接控制的原則,把改革引向了深入。1992年確立了社會主義市場經濟的理論,使我國開始了由計劃經濟向市場經濟的根本轉變。經濟基礎的這一系列變革,必然要求包括政府管理體制在內的整個上層建築與之相配套、相適應,從而促使政府公共管理職能進行調整與轉變。

  (三)我國公共管理職能轉變的內容

  自中共十一屆三中全會以來,我國政府公共管理職能進行了一系列的轉變,主要內容包括:職能重點的轉變、職能方式的轉變及職能關係的轉變。

  1.職能重心的轉變

  中華人民共和國成立後,由於“左”的思想路線長期占據著黨和國家的統治地位,在長達近30年中,在公共管理職能方面,一直是重政治統治職能,輕社會管理職能;重階級鬥爭,輕經濟建設。中共十一屆三中全會以後,國家的工作重點進行了轉移,由過去的“以階級鬥爭為綱”,轉變為以經濟建設為中心;由過去的重政治統治職能,轉變為加強民主法制建設職能。從而實現了政府公共管理職能重心的根本轉變。

  2.實現職能方式的轉變

  為適應公共管理職能重心的轉變,我國政府在實現職能的方式上也進行了轉變。主要體現為:

  (1)由運用行政手段為主轉向運用經濟手段為主。(2)由微觀管理、直接管理為主轉向巨集觀管理、間接管理為主。(3)由重視計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來。

  3.職能關係的轉變

  職能關係問題涉及到由誰來行使何種職能以及管理主體之間職責許可權的劃分問題。

  (1)理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關係。

  (2)理順政府內部各職能部門的關係。

  (3)理順政企關係

  (4)理順政府與非政府組織的關係。

公共管理職能體系

  公共管理職能體系是一個相互交錯著的多層次、多元化的結構體系。從總體上來看,一切管理組織的職能都可在同一層面上分為兩大系統:一是以管理的內容為目標的任務系統,一是以管理的過程為對象的程式系統。

  一、公共管理任務系統職能

  進入20世紀90年代,開始逐步建立社會主義市場經濟體制。適應市場經濟管理體制需要的公共管理任務系統職能應包括如下內容。

  (一)服務職能

  如前所述,公共管理職能具有“服務性”的特征,這種服務與私人管理的“服務”有著本質的區別。公共管理的服務職能,是公共管理活動的根本,從公共組織的活動內容中明顯地表現出來。

  (二)經濟職能

  對公共經濟事務的管理是公共管理的主要內容之一,因此,經濟職能便成了公共管理的重要職能。政府的經濟職能主要有:①提供社會公共產品。②保護共有資源和環境。③建立和保持市場競爭制度。④調節經濟運行過程。⑤收入再分配

  (三)政策與法律職能

  政策與法律從本質上來說具有相同的性質,它們都是以統治階級的政治權力為基礎,取決並服務於政治權力的要求,實現維護、鞏固階級統治的目的。現代公共管理要實現民主化、科學化、法制化的管理,離不開公共政策的指導作用,離不開法律的規範作用。因而,無論政府組織還是非政府組織,都具有政策與法律職能,雖然在發揮具體作用上有一定差異。

  (四)社會保障職能

  社會保障,從經濟學和社會學的角度來理解,一般是指國家和社會通過對國民收入進行再分配,形成社會消費基金,對由於各種原因而出現生存困難的社會成員給予物質上的幫助,以保證其基本生活的一種制度。我們站在國家管理與社會管理的角度,廣義地來看,即將社會保障理解為包括物質幫助在內的,為滿足人的需要,對經濟的發展和社會的進步起保護、保證作用的措施、制度、事業。

  二、公共管理程式系統職能

  公共管理的程式系統職能,是由公共管理的活動過程所構成,主要包括決策職能計劃職能組織職能協調職能控制職能

  (一)決策職能

  決策職能是公共管理過程中的首要職能。公共決策是管理者在發現和處理公共管理問題中,根據實際情況和條件,對可供選擇的方案做出最優選擇,以有效地達到預定目標的活動。

  (二)計劃職能

  計劃是未來行動的方案。公共管理計劃職能就是公共管理部門為了實現既定的公共決策目標,對目標內容進行科學分解,測算所需的人力、財力、物力,擬定具體的實施步驟,確定具體的實施方法,提出相應的政策、策略等一系列管理活動。

  (三)組織職能

  組織職能就是針對決策目標和計劃所規定的任務,落實機構與人員,劃分權力與責任,配備財力與物力,從而將組織內部各個要素聯結成一個有機整體,以有效地開展活動。

  (四)協調職能

  協調職能是指在公共管理過程中對各管理部門之間、管理人員之間以及各項管理活動之間的關係進行調整和改善,使之按照分工協作的原則,互相支持、密切配合、步調一致,共同完成預定的工作任務。

  (五)控制職能

  控制職能是指按照公共管理計劃標準,衡量計劃完成情況並糾正計劃執行中的偏差,以確保計劃目標的實現。

參考文獻

帥學明,現代公共管理學[M].華南理工大學出版社,2004

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