公共管理主體
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公共管理主體是指在公共事務管理的過程中，以實現公共利益為目的，按照一定程式，運用公共權力，提供公共物品與公共服務的公共組織和個人。
需要指出的是，這裡的公共組織並不包含政黨、人大、政協等政治組織。因為，這些組織嚴格意義上屬於政治管理的範疇，如將其納入到公共管理主體中，儘管擴大了公共管理的主體，但界定過寬，既不利於公共管理研究對象的確定，也不利於公共事務管理規律的探討。
公共管理主體的特征[1]
- (1)公共性
從行為性質及目的來看，公共管理主體從事的是社會公共事務的管理工作，其行為的直接訴求是獲取公共利益，提供公共服務，創造公共產品，服務於社會公共生活，即維持社會秩序、對社會價值進行再分配等。
- (2)合法性
從其產生來講，公共管理主體必鬚根據社會公共生活的實際需要，按照國家有關法律法規所規定的原則和程式依法進行審批和設置。從行為方式及過程來講，公共管理主體必須嚴格遵循相關的法律程式或內部規定，依法規範自己的管理行為，在法律或章程的範圍內自覺履行公共管理的職責。
- (3)層次性
由於社會公共事務的複雜性與多元性，不同的事務的範圍、性質具有程度上的輕重之別，這就決定了公共管理主體之間以及各自內部具有不同的層級設置，各自所擁有的權責狀況及其相應的地位所產生的影響大小各不相同，各自應該管理的公共事務內容也相差很大。
- (4)合作性
在現代社會，公共管理主體多元發展，政府組織與非政府組織進行著合理的多元分化和相互滲透，不同主體之間互相配合、相互監督，呈現一種良性的互動關係。
- (5)開放性
隨著社會自治能力的提升，越來越多的社會自治組織不斷加入到公共事務的管理中來，具體承擔著公共產品、公共服務的提供，政府不再是公共管理的唯一主體，公共管理的主體結構從封閉性逐漸走向開放性。
公共管理主體的權力[2]
行政權力是國家權力的核心，在公共管理主體的權力中，最明顯的就是行政權力。行政職權是國家行政權的轉化形式，是行政主體依法擁有的實施國家行政管理活動的資格及其權能、行政權力具有執行性和效能性、管理性和公益性、命令性和責任性、法律性和能動性。
- 1．行政權力
行政職權的具體內容因行政主體而異。不同行政主體所享有的行政職權多少不等、內容有別，總體說來，行政職權大致有以下內容：
(1)行政規範權：指有關行政主體制定和公佈行政規範的職權。表現為行政主體的抽象行政行為，是國家行政機關實施行政管理的首要職權。
(2)行政許可權：指行政主體准許行政相對人進行一定的作為與不作為的權力。許可證和執照是行政許可行為的書面形式。
(3)行政禁止權：是行政主體不允許行政相對人進行一定的作為與不作為的權力。行政禁止權是行政主體管理社會和國家的一項廣泛權力。行政禁止權通過行政主體的行政命令(禁令)，行政決定和行政措施等行政行為得到體現。
(4)行政形成權：指行政主體通過自己的行政行為，使行政法律關係產生、變更和消滅的權力。
(5)行政處罰權：指有關行政主體依法對違反行政法律規範而尚未構成犯罪的行政相對人給予行政製裁的權力。
(6)行政強制權：是一種行為權力，不是行為性質，因為行政主體的任何行政行為一般都具有強制性。
(7)行政確認權：指行政主體對業已存在的、客觀的行政法律關係加以明確的行政行為權。
(8)行政裁決權：指行政主體以“中間人”身份決斷民事糾紛的權力。
- 2．私人的公權
相對人權利的內容大體包括：參加行政管理權；受益權；瞭解權；隱私保密權；合法、正當、平等保護的權利；協助行政權；建議、批評、控告、揭發權；覆議、申請、訴訟和申訴權；補償權、賠償權。主要可以分為參政權(能動性公權)、受益權(積極性公權)和自由權(消極性公權)三大類。
- 3．其他公共管理主體的權力
主要包括通過法律授權而取得；通過政府委托而取得；通過契約形成的權力。
公共管理主體的多元化趨勢[3]
第一，社會經濟生活日益複雜化和公民需求多樣化，適宜由非政府公共組織來參與社會治理。根據現代社會發展的客觀需要，對於直接涉及公眾基本生活利益的事務，如果政府不能幹或乾不好，企業不願乾也不合適乾，就只能交由社會並最終由非政府公共組織來做。從人類歷史發展過程來看，非政府組織正是為適應這一類事務管理的需要而產生的。它憑藉社會權力，通過自身以市場為基礎的活動，自行解決、代表或反映社會公眾的普遍要求。因此，從根本上說，公共事務的本質要求和公共管理不同層次或領域的存在，以及非政府公共組織本身所具有的特征和功能，決定了公共管理主體的多元化。
第二，現代公共事務日益專業化和複雜化，促使政府部門需藉助非政府公共組織來完成複雜的管理任務。科學技術與經濟的迅速發展，使公共事務對專業性、技術性的要求遠遠超過了以前的任何時代。因此，人員力量的缺乏和物質裝備的有限又同樣地促使政府部門必須藉助社會的力量來完成目前龐大複雜的管理任務，即必須授權或委托給有專業人才、專業技術及設備的非政府公共組織來代為實施管理。
第三，人們對政府職能在認識上的轉變，促成了公共管理主體多元化。為確保經濟社會的持續發展和政治的穩定，西方各國政府在政府改革過程中不斷加強其巨集觀經濟與社會發展職能，使政府職能不斷得到強化。但是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現經濟“滯脹”現象，從而對政府干預主義失去信心，並開始推行公共管理職能的社會化改革運動，其目的是通過改革將儘可能多的政府職能轉移給社會。公共管理職能由政府向非政府公共組織轉移，客觀上促成了公共管理主體的多元化格局。
首先，公共管理主體的多元化提高了公共管理的績效。在政府作為公共管理唯一主體的前提下，由於政府對公共事務的管理不存在競爭壓力，加之行政效率的測度十分困難，政府效率的低下和充斥整個公共管理領域的官僚主義就難以避免。公共管理主體的多元化則意味著對公共事務的治理權將在多個相互競爭的主體之間進行競爭，競爭能促進公共管理績效水平的提高。
其次，公共管理主體的多元化有利於淡化官僚體制中的“官本位”意識。政府在作為唯一公共管理主體的前提下，幾乎壟斷了對所有公共資源的支配權，這種對公共權力的獨占性是形成“官本位”意識的根本原因。而公共管理主體多元化的實現則意味著政府不再是公共資源的唯一支配者，同時公民通過各種途徑分享公共權力、參與公共事務的治理等，也使他們對公共權力有了更理性的認識，“官本位”意識也將隨之淡化。
最後，公共管理主體的多元化也有助於剋服政府機構不斷膨脹的趨勢。隨著社會、經濟的發展，人們對公共產品的需求不僅不會減少，而且還會越來越多樣化和個性化。所以，政府規模和政府職能範圍將不斷擴張，政府機構和人員的膨脹就不可避免。公共管理主體的多元化則意味著即使出現了新的公共服務和產品需求，政府也可以通過一定的制度安排交由其他社會組織來承擔，這樣社會及公民新的公共服務需求就不能成為政府擴張規模的藉口，政府機構和人員的膨脹也有可能最終得到遏止。
由此看出，公共管理主體的多元化趨勢不僅是理論上的突破，也是對現有公共管理格局的重新認識。關註並探討在對公共事務的有效治理中不同治理主體各自的定位、分工和相互關係，以期形成政府、非政府公共組織、社團、社區、企業甚至個人共同參與公共事務治理的嶄新格局，從而剋服政府作為唯一公共管理主體所產生的種種弊端，有利於為公民提供更多、更高質量的公共服務和公共產品。
