行政監督體制

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　　行政監督體制是指由公共行政監督的主體、對象、內容、程式、方式、手段等要素構成的有機統一體，以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關係。

　　資本主義發展過程中,西方各國都建立健全了行之有效的行政監督體制。一般看來,它們行政監督體系主要由下列部分組成。

　　1.立法機關的監督。

　　西方國家憲法或習慣法都賦予立法機關監督行政機關的權力,以此制約行政機關的活動,防止行政機關濫用職權。立法機關對行政機關的監督主要從以下幾方面進行:(1)人事監督。主要是批准政務官員的任命,此外還能夠直接對重要政府官員的職業水平、道德修養等方面進行監察,對不稱職者有權彈助、批評。美國眾議院道德委員會,就是履行這一職能的專門機構。(2)財政監督。立法機關作為人民代表機關便具有“政府錢袋監督人”的職能。立法機關要派出專門機構按一定時間、程式和方式對政府預算和支出予以審議監督。(3)質詢、調查、彈勤、投不信任票等方式的監督。議會行政監察專員制度是適應現代行政管理發展需要而產生的。它最早起源於瑞典,其主要職責是監督行政、軍事、司法機關對於法律的執行情況。戰後這一制度被許多國家採納和應用。監察專員通過對案件的調查,來監督、檢查政府中存在的管理不善的行為,並公佈於眾加以批評,提出給予受害公民以合理補償。這樣,議會行政監察專員通過受理控訴,進行調查核實,提出批評建議等,就形成了獨特的對行政機關及其公務人員的監督方式。

　　2.行政機關的內部監督。

　　西方國家行政機關的內部自身監督有多種方式,但主要分為兩種:一是以公民請願、訴願為核心的自身監督。請願權是一項古老的權利,指人民就某項事情,向國家機關陳述意見的權利。一旦訴願提出,行政機關就對其所做出的決定進行核查,核查的過程既是對行政官員的檢查過程,也是改正錯誤決定和公民得到幫助的過程。另一種是在行政部門內部設立專職監督檢查機關進行監督。為了更有效地加強行政監督,促進行政管理科學化、法制化,許多國家在行政機關內部設立了各種檢查約束機制。如美國1978年後,在各行政部門設立監察長的制度。監察長由總統任命,並由國會參議院同意。監察長直接向上級首長負責,獨立行使職權,地位相當於副部長。

　　3.司法機關的行政監督。

　　西方國家司法機關對行政機關的監督方式主要有兩種,即違憲審查監督和行政訴訟監督。違憲審查監督是指特定的機關對行政機關所制定的行政規章進行合憲性審查。違憲審查監督至今已有190年的歷史,有130多個國家建立了這種制度。行使違憲審查權的機構各國不盡相同,美國等由最高法院兼管違憲審查。而法國、義大利、德國等國則設立專門的機構——憲法法院來行使違憲審查權。行政訴訟監督指由於國家行政機關公職人員在執行公務時的違法或不法行為,損害了公民的權益。該公民依法請求有關國家機關予以撤銷或制止這種違法行為,以及有關國家機關依法按公民請求審理並做出裁決,從而對行政機關形成監督的制度。

　　4.社會及新聞媒介的監督。

　　西方各國社會監督的主要形式有利益集團和社會輿論兩種。利益集團形形色色,監督形式也多種多樣。近年來,西方國家的利益集團日益加強和聯合,似乎將會把公眾對行政行為的監督整合為種種集體監督行為。西方國家新聞傳媒常享有“第四權力”的美稱,因為它一手握威力無邊的輿論自由利劍,一手執人民有“知情權”的盾牌,經常沖入權力運作圈內,對公眾人物採取緊迫盯人式的監督,甚至不時使出揭人隱私後添油加醋大肆渲染等手段。利益集團和大眾傳媒共同構築的社會輿論監督,前者對政府行政行為產生有形的壓力,後者對政府和行政官員產生無形的約束。

　　此外,西方國家的在野黨的監督也很有特色。在野黨不僅在大選中抨擊執政黨的施政綱領和內外政策,在平時儘力搜羅、尋覓執政黨的“弊端”和醜聞,而且組建“影子內閣”,或者藉助其他監督方式對執政黨發起攻擊,其監督效果特容易引起轟動效應。

　　我國的行政監督產生於新中國成立時期,但較完整的行政監督體制形成於20世紀80 年代中期。根據主體的不同分為行政體制內部監督和外部監督兩大類。外部監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督,其中外部權力監督包括:國家權力機關的監督,即人民代表大會及其常委會的行政監督;國家司法機關的監督,即人民檢察院和人民法院實施的行政監督;中國共產黨組織作為執政黨實施的行政監督。外部非權力監督包括:人民政協以及各民主黨派的行政監督;社會群眾及輿論監督,主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監督。內部監督可以劃分為專門監督和非專門監督兩類。內部專門監督,主要是指政府專設的監督機構實施的行政監督以及各類專業性行政監督。包括行政監察、審計監督、物價監督和質量監督等專業性行政監督。內部非專門監督,包括上下層級監督,即各級行政機關及其主管按行政隸屬關係自上而下或自下而上進行直線監督;平行部門監督,即政府職能部門就其所轄事務,在自身許可權與責任範圍內對其它相關部門實施監督。

　　中國的行政監督體制看起來比西方國家的行政監督體制更複雜、更完整。但現實中,由於整個監督體系龐大而雜亂,以及缺乏應有的獨立性和權威性, 行政監督體制還存在著一系列明顯的缺陷,“漏監”、“虛監”、“難監”現象比比皆是。通過行政監督體系中的幾個主要監督主體在中國和西方國家中監督功能的比較,可以發現兩種體系間的差異。

　　1.人大監督與議會監督的比較。

　　按照“議行合一”的原則,各級人民代表大會是我國的權力機關,憲法和法律賦予各級人民代表大會及其常委會以行政的監督權。從理論上講,權力機關對行政的監督在所有的監督形式中,最具有權威性和強制性,具有法律的約束力。但是這一監督目前實際運用則是很不夠的。人大對政府的監督在許多方面難以深入。之所以不能深入,是由於在對政府的監督中可能會直接監督到同級黨委的頭上去。比如現在許多地方的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政等重大事項,通常是由同級黨委提出意見,再由同級政府起草方案,然後交由同級黨委討論,再又提請同級人民代表大會及常委會審批.當人大遇到此類情況,其監督就會受到一定的阻力。

　　西方國家議會的權力雖然並不高於行政機關的權力,但它能真正起到對行政機關權力的牽制和平衡。由於有詳細明確的法律規定,議會能採取實在的措施行使監督職權,採取建議、質詢、調查、不信任表決、倒閣、彈劫、審查法案等方法對政府的人事、重大決策和預算決算進行監督。由於政府職能的擴大,為了進一步加強對政府監督的有效性,防止和補救公民權益被不合理的行政行為所侵害,在議會中專門設立了行政監察專員。

　　2.行政監察部門監督的比較。

　　我國的監察部門,大都設置在政府機關內部,在領導體制上,這些部門受雙重領導,既受同級行政機關的領導,又受上級業務部門的領導。在雙重領導體制下,專職監督機構受到的控制比較多,尤其是受制於執行權。在組織上,監督機構的負責人,不是由同級行政機關的領導成員兼任,就是由行政機關任命。在經濟上,監督機構一般都是從同級行政部門那裡領取活動經費、事業費、工資和獎金,從而在經濟上受制於人。這種監督體制嚴重影響了監督王體的獨立性,使監督人員在心理上有顧慮。與此相比照的是西方國家已實行了監察權獨立,即監察機關權力獨立於行政權力之外,直接對最高行政首長或議會負責,取得較好的監督效果。

　　3.人民群眾的監督與公民請願權的監督比較。

　　人民群眾對政府的監督在我國的憲法和法律中都有規定,因此人民群眾對行政機關的監督本不應該成為問題。但是在實際生活中,人民群眾的監督所發揮的作用不大,不把群眾監督放在眼裡的現象和問題在我國行政機關中不同程度地存在著。在行政機關中,一些行政領導者,以權謀私、腐化享樂等等腐敗現象已經到了令人髮指的地步,廣大人民群眾對此意見很大,但卻奈何不得。這些情況表明我國群眾監督嚴重存在著名實不符的現狀。西方國家對公民請願權的尊重,使得公民的訴求只要提出,行政機關就對其所做出的決定進行核查,核查的過程既是對行政官員的檢查過程,也是保護公民利益的體現。由於有切實的保障,公民自然會主動、積極地監督行政活動。

　　4.新聞輿論監督的比較。

　　雖然新聞監督本身並不具有製裁力,但卻具有動員群眾的實際能力。輿論監督對政府和行政官員是一種無形的約束,可以提高行政機關的效率和保持官員的廉潔。就我國的情況看,雖然輿論監督也發揮了不小的實際效力。但是由於輿論宣傳制度上的制約,新聞自由的效力尚未得以充分發揮。在西方各國,新聞媒介的監督是行政監督的重要工具。其監督方式主要有報道、評論和調查。西方許多政治學家認為,輿論自由的存在和輿論工具的多樣化將會增加對自由的捍衛,公共討論本身就是對政府專橫地使用權力的最好制約。在西方國家中,輿論監督對政府官員起著很大的制約作用,因此西方許多學者把輿論監督與立法、執法、司法等併列,認為是現代社會的四大支柱。

　　通過上述比較看出,雖然中國的行政監督體制和西方各國的行政監督體制大致相同,但由於是在不同的政治體制下運作,監督主體實際發揮的作用大相徑庭。在中國,中國共產黨的監督是我國行政監督體系中最有特色的部分,也是事實上最重要的監督主體,它的監督功能發揮的好壞是行政監督是否有效的關鍵。其他監督主體在目前只是起著輔助監督的作用。西方各國的行政監督主體卻能在行政監督中發揮各自應有的作用,真正形成網路化的內外監督體系,從而使政府處於嚴密的監督之中。

　　1.行政監督主體地位不獨立.

　　監督主體的獨立性是任何形式的監督所必需的條件。而當前我國行政監督主體的獨立地位卻往往受到侵蝕。第一，權力機關的監督主體地位受影響。我國憲法規定人民代表大會是國家的權力機關，行政機關受其監督並對其負責，但在實際上，人大的行政監督作用遠沒有如此力度。第二，司法機關的監督主體地位不獨立。從憲法地位上，各級司法機關與同級政府在地位上是平等的，但在實際操作過程中，其財政花費要靠同級政府通過預算撥付，這使得它們在經費、工資、福利等方面都要仰政府的鼻息。在此情況下，讓司法機關把行政監督的作用發揮得淋漓盡致實在難以想象。

　　2.有關行政監督的法制建設不足

　　嚴格說來，行政監督就是一種法制監督，需要有完善的法律支撐。儘管我國立法機關在健全行政監督法規方面做了很多工作，並取得了相當成就，但當前有關行政監督的法制建設仍然不足。一方面，有些重要的關於行政監督的法律沒有制定出來，另一方面，有些現有的法律法規對於行政監督只是巨集觀性的，缺乏微觀的操作性規定。

　　3.行政缺乏透明度

　　行政透明或政務公開，即“陽光行政”是現代行政的一項基本原則，也是行政監督的前提。沒有政務公開，公眾在對權力的運行狀況毫不知情的情況下，根本談不上所謂的行政監督。但問題的關鍵是，當前缺乏政務公開方面的立法，沒有硬性規定要求有關行政部門或人員公開其行政運作過程。並且也沒有立法賦予公民對政務活動的知情權。這就為暗箱行政行為提供了滋生的土壤。從憲法學的角度講，暗箱行政侵犯了公民的知情權，不利於公民監督和公民參與，往往是滋生權力尋租和其他行政腐敗等醜惡現象的溫床。

　　(一)政治歷史原因

　　根據馬克思主義建黨理論創立的中國共產黨. 由於共產黨領導是無產階級領導權的體現是不能同其他政黨瓜分領導權的，這是一條根本原則，所以社會主義不能實行競爭性的政 黨政治、不允許各黨輪流執政，只能實行在在中國共產黨是領導下的多黨合作制。這是中國政黨制度與西方政黨制度的差異之處。中國共產黨是我國唯一的執政黨，這種執政性不僅體現在黨通過權力機關將自己的意志上升為國家意志。還客觀體現在行政組織成員的構成上，儘管不乏有民主黨派及非黨派人士.但黨在行政組織成員中的執政性是客觀存在的。

　　(二)經濟方面

　　建國後前3O年，我國實行的是中央集權制的計劃經濟體制。這種體制下造成政府對經濟實體統的太死、管的太嚴，違背經濟發展規律；改革開放後，我國實行了社會主義市場經濟體制，隨著經濟的日益發展，經濟體制改革也不斷深化。從理論上講政治體制改革必然隨著經濟體制改革不斷深化。進一步促進經濟體制改革，但現實是我國政治體制改革滯後於經濟體制改革。行政改革作為政治體制改革中的一部分，同樣已滯後於經濟體制改革，由此引發了一系列社會問題。因此，進一步深化政監督體制改革已是必然趨勢。

　　(三)文化方面

　　政治文化是人們在長期的歷史文化影響下形成的政治價值觀念、政治心理和政治行為模式。政治主體的政治態度、政治傾向並非是憑空產生而是歷史的、現實的經濟、政治、文化生活綜合作用的產物。我國有著悠久的歷史文化傳統。古代中國在綱常禮教氛圍中，民眾順命而又期望“明君賢相”自然也不會有民主的要求；對於古代行政主體，把自己據為“父母官”的地位從而形成“官本位”思想。這些文化對今天的民眾、行政主體產生了深遠影響，這是中國行政監督改革受到阻力的主觀方面的原因之一。

　　1.不斷探索強化行政監督主體獨立性的途徑

　　第一，保障權力機關監督的獨立性。一方面，保證各級人大最高領導人進入同級黨委的核心圈子，其地位高於或至少不低於同級政府最高負責人在黨委中的地位，比如可以試行黨委書記兼任同級人大主任；另一方面，探索實行人大代表常任制，保證其有足夠的時間和精力更深入地進行行政監督。今年全國人代會上，代表們關於人大代表常任制的提案是個良好的開端。第二，加強憲政，在具體的行政過程中切實落實憲法的有關規定。憲法規定，人大是權力機關，行政機關和司法機關都由其產生並對其負責，行政機關和司法機關在憲法地位上是平等的。但實際的行政操作中卻往往“忽視”了這些規定，出現行政“獨大”現象，使得行政監督出現困難。另外，還需要解決司法機關在財政上依附於政府的問題。

　　2.繼續加強法制建設，保證行政監督有法可依

　　當前我國在行政監督方面的立法工作確實取得了很大進展，但仍有不足。因此，應該繼續努力，加強該領域的法制建設，一方面制定出當前還沒有但確實需要的諸如《監督法》、《新聞法》、《政務公開法》、《反腐敗法》、《舉報法》、《公職人員財產申報法》等法律，保證有法可依，有章可循；另一方面要繼續完善現有的但在操作實施中發現其確有不足的相關法律。另外，當前行政方面的一些諸如政府採購制度、領導幹部任期經濟責任審計制度、收人申報制度等在各個地方標準並不統一，有必要以國家法律的形式將它們統一起來，提高其權威性和規範性。

　　3.提高行政透明度，全面推行“陽光行政”

　　“暗箱行政”在事實上剝奪了行政監督主體的知情權，易使政府的行政行為游離於監督之外，成為滋生腐敗的溫床。因此，這種行政操作方式需要改變為“陽光行政”，提高行政透明度。所謂“陽光行政”，就是讓行政工作“公開、公正、平等”，讓行政人員的行政行為處在行政監督主體的監督之下，並對行政人員有公正的評價。其具體做法就是進一步深化推廣政務公開，也即實行行政程式公開和行政信息公開。中共十七大報告明確指出，要“完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。”推行“陽光行政”，實行政務公開，是行政監督的前提。