行政监督体制

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　　行政监督体制是指由公共行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成的有机统一体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。

　　资本主义发展过程中,西方各国都建立健全了行之有效的行政监督体制。一般看来,它们行政监督体系主要由下列部分组成。

　　1.立法机关的监督。

　　西方国家宪法或习惯法都赋予立法机关监督行政机关的权力,以此制约行政机关的活动,防止行政机关滥用职权。立法机关对行政机关的监督主要从以下几方面进行:(1)人事监督。主要是批准政务官员的任命,此外还能够直接对重要政府官员的职业水平、道德修养等方面进行监察,对不称职者有权弹助、批评。美国众议院道德委员会,就是履行这一职能的专门机构。(2)财政监督。立法机关作为人民代表机关便具有“政府钱袋监督人”的职能。立法机关要派出专门机构按一定时间、程序和方式对政府预算和支出予以审议监督。(3)质询、调查、弹勤、投不信任票等方式的监督。议会行政监察专员制度是适应现代行政管理发展需要而产生的。它最早起源于瑞典,其主要职责是监督行政、军事、司法机关对于法律的执行情况。战后这一制度被许多国家采纳和应用。监察专员通过对案件的调查,来监督、检查政府中存在的管理不善的行为,并公布于众加以批评,提出给予受害公民以合理补偿。这样,议会行政监察专员通过受理控诉,进行调查核实,提出批评建议等,就形成了独特的对行政机关及其公务人员的监督方式。

　　2.行政机关的内部监督。

　　西方国家行政机关的内部自身监督有多种方式,但主要分为两种:一是以公民请愿、诉愿为核心的自身监督。请愿权是一项古老的权利,指人民就某项事情,向国家机关陈述意见的权利。一旦诉愿提出,行政机关就对其所做出的决定进行核查,核查的过程既是对行政官员的检查过程,也是改正错误决定和公民得到帮助的过程。另一种是在行政部门内部设立专职监督检查机关进行监督。为了更有效地加强行政监督,促进行政管理科学化、法制化,许多国家在行政机关内部设立了各种检查约束机制。如美国1978年后,在各行政部门设立监察长的制度。监察长由总统任命,并由国会参议院同意。监察长直接向上级首长负责,独立行使职权,地位相当于副部长。

　　3.司法机关的行政监督。

　　西方国家司法机关对行政机关的监督方式主要有两种,即违宪审查监督和行政诉讼监督。违宪审查监督是指特定的机关对行政机关所制定的行政规章进行合宪性审查。违宪审查监督至今已有190年的历史,有130多个国家建立了这种制度。行使违宪审查权的机构各国不尽相同,美国等由最高法院兼管违宪审查。而法国、意大利、德国等国则设立专门的机构——宪法法院来行使违宪审查权。行政诉讼监督指由于国家行政机关公职人员在执行公务时的违法或不法行为,损害了公民的权益。该公民依法请求有关国家机关予以撤销或制止这种违法行为,以及有关国家机关依法按公民请求审理并做出裁决,从而对行政机关形成监督的制度。

　　4.社会及新闻媒介的监督。

　　西方各国社会监督的主要形式有利益集团和社会舆论两种。利益集团形形色色,监督形式也多种多样。近年来,西方国家的利益集团日益加强和联合,似乎将会把公众对行政行为的监督整合为种种集体监督行为。西方国家新闻传媒常享有“第四权力”的美称,因为它一手握威力无边的舆论自由利剑,一手执人民有“知情权”的盾牌,经常冲入权力运作圈内,对公众人物采取紧迫盯人式的监督,甚至不时使出揭人隐私后添油加醋大肆渲染等手段。利益集团和大众传媒共同构筑的社会舆论监督,前者对政府行政行为产生有形的压力,后者对政府和行政官员产生无形的约束。

　　此外,西方国家的在野党的监督也很有特色。在野党不仅在大选中抨击执政党的施政纲领和内外政策,在平时尽力搜罗、寻觅执政党的“弊端”和丑闻,而且组建“影子内阁”,或者借助其他监督方式对执政党发起攻击,其监督效果特容易引起轰动效应。

　　我国的行政监督产生于新中国成立时期,但较完整的行政监督体制形成于20世纪80 年代中期。根据主体的不同分为行政体制内部监督和外部监督两大类。外部监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督,其中外部权力监督包括:国家权力机关的监督,即人民代表大会及其常委会的行政监督;国家司法机关的监督,即人民检察院和人民法院实施的行政监督;中国共产党组织作为执政党实施的行政监督。外部非权力监督包括:人民政协以及各民主党派的行政监督;社会群众及舆论监督,主要是指各人民团体(工、青、妇等)、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒介对国家行政机关及其工作人员实施的监督。内部监督可以划分为专门监督和非专门监督两类。内部专门监督,主要是指政府专设的监督机构实施的行政监督以及各类专业性行政监督。包括行政监察、审计监督、物价监督和质量监督等专业性行政监督。内部非专门监督,包括上下层级监督,即各级行政机关及其主管按行政隶属关系自上而下或自下而上进行直线监督;平行部门监督,即政府职能部门就其所辖事务,在自身权限与责任范围内对其它相关部门实施监督。

　　中国的行政监督体制看起来比西方国家的行政监督体制更复杂、更完整。但现实中,由于整个监督体系庞大而杂乱,以及缺乏应有的独立性和权威性, 行政监督体制还存在着一系列明显的缺陷,“漏监”、“虚监”、“难监”现象比比皆是。通过行政监督体系中的几个主要监督主体在中国和西方国家中监督功能的比较,可以发现两种体系间的差异。

　　1.人大监督与议会监督的比较。

　　按照“议行合一”的原则,各级人民代表大会是我国的权力机关,宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会以行政的监督权。从理论上讲,权力机关对行政的监督在所有的监督形式中,最具有权威性和强制性,具有法律的约束力。但是这一监督目前实际运用则是很不够的。人大对政府的监督在许多方面难以深入。之所以不能深入,是由于在对政府的监督中可能会直接监督到同级党委的头上去。比如现在许多地方的政治、经济、文化、教育、卫生、民政等重大事项,通常是由同级党委提出意见,再由同级政府起草方案,然后交由同级党委讨论,再又提请同级人民代表大会及常委会审批.当人大遇到此类情况,其监督就会受到一定的阻力。

　　西方国家议会的权力虽然并不高于行政机关的权力,但它能真正起到对行政机关权力的牵制和平衡。由于有详细明确的法律规定,议会能采取实在的措施行使监督职权,采取建议、质询、调查、不信任表决、倒阁、弹劫、审查法案等方法对政府的人事、重大决策和预算决算进行监督。由于政府职能的扩大,为了进一步加强对政府监督的有效性,防止和补救公民权益被不合理的行政行为所侵害,在议会中专门设立了行政监察专员。

　　2.行政监察部门监督的比较。

　　我国的监察部门,大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受到的控制比较多,尤其是受制于执行权。在组织上,监督机构的负责人,不是由同级行政机关的领导成员兼任,就是由行政机关任命。在经济上,监督机构一般都是从同级行政部门那里领取活动经费、事业费、工资和奖金,从而在经济上受制于人。这种监督体制严重影响了监督王体的独立性,使监督人员在心理上有顾虑。与此相比照的是西方国家已实行了监察权独立,即监察机关权力独立于行政权力之外,直接对最高行政首长或议会负责,取得较好的监督效果。

　　3.人民群众的监督与公民请愿权的监督比较。

　　人民群众对政府的监督在我国的宪法和法律中都有规定,因此人民群众对行政机关的监督本不应该成为问题。但是在实际生活中,人民群众的监督所发挥的作用不大,不把群众监督放在眼里的现象和问题在我国行政机关中不同程度地存在着。在行政机关中,一些行政领导者,以权谋私、腐化享乐等等腐败现象已经到了令人发指的地步,广大人民群众对此意见很大,但却奈何不得。这些情况表明我国群众监督严重存在着名实不符的现状。西方国家对公民请愿权的尊重,使得公民的诉求只要提出,行政机关就对其所做出的决定进行核查,核查的过程既是对行政官员的检查过程,也是保护公民利益的体现。由于有切实的保障,公民自然会主动、积极地监督行政活动。

　　4.新闻舆论监督的比较。

　　虽然新闻监督本身并不具有制裁力,但却具有动员群众的实际能力。舆论监督对政府和行政官员是一种无形的约束,可以提高行政机关的效率和保持官员的廉洁。就我国的情况看,虽然舆论监督也发挥了不小的实际效力。但是由于舆论宣传制度上的制约,新闻自由的效力尚未得以充分发挥。在西方各国,新闻媒介的监督是行政监督的重要工具。其监督方式主要有报道、评论和调查。西方许多政治学家认为,舆论自由的存在和舆论工具的多样化将会增加对自由的捍卫,公共讨论本身就是对政府专横地使用权力的最好制约。在西方国家中,舆论监督对政府官员起着很大的制约作用,因此西方许多学者把舆论监督与立法、执法、司法等并列,认为是现代社会的四大支柱。

　　通过上述比较看出,虽然中国的行政监督体制和西方各国的行政监督体制大致相同,但由于是在不同的政治体制下运作,监督主体实际发挥的作用大相径庭。在中国,中国共产党的监督是我国行政监督体系中最有特色的部分,也是事实上最重要的监督主体,它的监督功能发挥的好坏是行政监督是否有效的关键。其他监督主体在目前只是起着辅助监督的作用。西方各国的行政监督主体却能在行政监督中发挥各自应有的作用,真正形成网络化的内外监督体系,从而使政府处于严密的监督之中。

　　1.行政监督主体地位不独立.

　　监督主体的独立性是任何形式的监督所必需的条件。而当前我国行政监督主体的独立地位却往往受到侵蚀。第一，权力机关的监督主体地位受影响。我国宪法规定人民代表大会是国家的权力机关，行政机关受其监督并对其负责，但在实际上，人大的行政监督作用远没有如此力度。第二，司法机关的监督主体地位不独立。从宪法地位上，各级司法机关与同级政府在地位上是平等的，但在实际操作过程中，其财政花费要靠同级政府通过预算拨付，这使得它们在经费、工资、福利等方面都要仰政府的鼻息。在此情况下，让司法机关把行政监督的作用发挥得淋漓尽致实在难以想象。

　　2.有关行政监督的法制建设不足

　　严格说来，行政监督就是一种法制监督，需要有完善的法律支撑。尽管我国立法机关在健全行政监督法规方面做了很多工作，并取得了相当成就，但当前有关行政监督的法制建设仍然不足。一方面，有些重要的关于行政监督的法律没有制定出来，另一方面，有些现有的法律法规对于行政监督只是宏观性的，缺乏微观的操作性规定。

　　3.行政缺乏透明度

　　行政透明或政务公开，即“阳光行政”是现代行政的一项基本原则，也是行政监督的前提。没有政务公开，公众在对权力的运行状况毫不知情的情况下，根本谈不上所谓的行政监督。但问题的关键是，当前缺乏政务公开方面的立法，没有硬性规定要求有关行政部门或人员公开其行政运作过程。并且也没有立法赋予公民对政务活动的知情权。这就为暗箱行政行为提供了滋生的土壤。从宪法学的角度讲，暗箱行政侵犯了公民的知情权，不利于公民监督和公民参与，往往是滋生权力寻租和其他行政腐败等丑恶现象的温床。

　　(一)政治历史原因

　　根据马克思主义建党理论创立的中国共产党. 由于共产党领导是无产阶级领导权的体现是不能同其他政党瓜分领导权的，这是一条根本原则，所以社会主义不能实行竞争性的政 党政治、不允许各党轮流执政，只能实行在在中国共产党是领导下的多党合作制。这是中国政党制度与西方政党制度的差异之处。中国共产党是我国唯一的执政党，这种执政性不仅体现在党通过权力机关将自己的意志上升为国家意志。还客观体现在行政组织成员的构成上，尽管不乏有民主党派及非党派人士.但党在行政组织成员中的执政性是客观存在的。

　　(二)经济方面

　　建国后前3O年，我国实行的是中央集权制的计划经济体制。这种体制下造成政府对经济实体统的太死、管的太严，违背经济发展规律；改革开放后，我国实行了社会主义市场经济体制，随着经济的日益发展，经济体制改革也不断深化。从理论上讲政治体制改革必然随着经济体制改革不断深化。进一步促进经济体制改革，但现实是我国政治体制改革滞后于经济体制改革。行政改革作为政治体制改革中的一部分，同样已滞后于经济体制改革，由此引发了一系列社会问题。因此，进一步深化政监督体制改革已是必然趋势。

　　(三)文化方面

　　政治文化是人们在长期的历史文化影响下形成的政治价值观念、政治心理和政治行为模式。政治主体的政治态度、政治倾向并非是凭空产生而是历史的、现实的经济、政治、文化生活综合作用的产物。我国有着悠久的历史文化传统。古代中国在纲常礼教氛围中，民众顺命而又期望“明君贤相”自然也不会有民主的要求；对于古代行政主体，把自己据为“父母官”的地位从而形成“官本位”思想。这些文化对今天的民众、行政主体产生了深远影响，这是中国行政监督改革受到阻力的主观方面的原因之一。

　　1.不断探索强化行政监督主体独立性的途径

　　第一，保障权力机关监督的独立性。一方面，保证各级人大最高领导人进入同级党委的核心圈子，其地位高于或至少不低于同级政府最高负责人在党委中的地位，比如可以试行党委书记兼任同级人大主任；另一方面，探索实行人大代表常任制，保证其有足够的时间和精力更深入地进行行政监督。今年全国人代会上，代表们关于人大代表常任制的提案是个良好的开端。第二，加强宪政，在具体的行政过程中切实落实宪法的有关规定。宪法规定，人大是权力机关，行政机关和司法机关都由其产生并对其负责，行政机关和司法机关在宪法地位上是平等的。但实际的行政操作中却往往“忽视”了这些规定，出现行政“独大”现象，使得行政监督出现困难。另外，还需要解决司法机关在财政上依附于政府的问题。

　　2.继续加强法制建设，保证行政监督有法可依

　　当前我国在行政监督方面的立法工作确实取得了很大进展，但仍有不足。因此，应该继续努力，加强该领域的法制建设，一方面制定出当前还没有但确实需要的诸如《监督法》、《新闻法》、《政务公开法》、《反腐败法》、《举报法》、《公职人员财产申报法》等法律，保证有法可依，有章可循；另一方面要继续完善现有的但在操作实施中发现其确有不足的相关法律。另外，当前行政方面的一些诸如政府采购制度、领导干部任期经济责任审计制度、收人申报制度等在各个地方标准并不统一，有必要以国家法律的形式将它们统一起来，提高其权威性和规范性。

　　3.提高行政透明度，全面推行“阳光行政”

　　“暗箱行政”在事实上剥夺了行政监督主体的知情权，易使政府的行政行为游离于监督之外，成为滋生腐败的温床。因此，这种行政操作方式需要改变为“阳光行政”，提高行政透明度。所谓“阳光行政”，就是让行政工作“公开、公正、平等”，让行政人员的行政行为处在行政监督主体的监督之下，并对行政人员有公正的评价。其具体做法就是进一步深化推广政务公开，也即实行行政程序公开和行政信息公开。中共十七大报告明确指出，要“完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”推行“阳光行政”，实行政务公开，是行政监督的前提。