财政联邦主义

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财政联邦主义(Fiscal Federalism)

目录

什么是财政联邦主义[1]

  财政联邦主义是指各级政府财政收入支出的划分,以及由此产生的相关制度。”或者说,“财政联邦主义从某种意义上说就是财政分权,就是给与地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构,其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的(财政)自主权进行决策。”概言之,财政联邦主义乃是一种关于财政分权的理论学说,它本来源自财政学者对于联邦制国家财政分权体制的分析,后来也被广泛应用于对于各种国家制度下财政体制的分析,特别是被应用于福利国家改革与发展中国家的财政体制改革等问题的探讨

财政联邦制的产生

  由于信息和激励两方面的原因,中央政府和地方政府在公共品供给方面各有优势,为最大化公共品的社会效益,有必要在不同级次的政府之间进行分工,也就是通常所说的财政联邦制。与政治上的联邦制不同,财政联邦制的中心含义是指政府间财政职能的划分,根据奥茨)给联邦政府所下的经济学定义。联邦政府是指在一个公共部门中既有集权式的决策机构,又有分权式的决策机构各级决策机构,根据本辖区居民(以及在该辖区从事经济活动的人员)对公共服务需求,分别作出有关公共产品之提供的决策”。从这个意义上看,人类历史上的财政模式多多少少都是具有联邦主义色彩的。钱颖一认为:财政联邦制是西方财政学里的一个标准用词,实际上它的含义超出财政学

传统财政联邦制的概念[2]

  基本的或传统的财政联邦制理论(theory of fiscal federalism,或称“财政联邦主义理论”)是一种规范理论。该理论关注公共部门职能和财政在不同层级政府之间的划分”。按照奥茨的话,“基本的财政联邦制理论以一般的方式奠定了一个有关财政职能在不同政府层面的划分以及适于履行这些职能的财政工具的规范框架”¨关注“理解哪些职能和工具最好要集中,哪些安置在那些分散化的政府级次”,也就是研究权能(支出方)和财政工具(收入方)如何安置在不同的(纵向)行政级次上。基本的财政联邦制理论强调如何在各级政府之间划分税收和支出以提高福利。传统的财政联邦制理论强调过多的分权可能引致一系列的配置扭曲、区域不平等以及财政不稳定问题,区分哪些属于全国性公共产品,哪些属于地方性公共产品,分析事权、支出权、收人权如何划分。这一理论往往涉及马斯格雷夫提出的三大财政职能(资源配置职能分配职能、稳定职能)在各级政府级次的划分。

  根据维基百科的解释,有关财政联邦制的理念适用于所有类型的政府。财政联邦制概念不仅仅关乎正式联邦制国家中的财政分权,同样适用于非联邦制国家,即便它们没有正式的联邦宪法安排。这并不意味着所有政府形式都在“财政上”出现联邦制,而只意味着“财政联邦制”是一组可以运用到所有试图推行“财政分权”的国家的原则。根据沙尔马的解释,财政联邦制与财政分权之间的区别表现在:财政联邦制构成一组指导原则,一个指导方案,它帮助设计全国性政府以及全国性级次以下政府之间的财政关系,而财政分权则涉及应用这些原则的过程¨。沙尔马还认为,联邦制与非联邦制国家应用这些原则的方式不同,因为政府的政治与立法环境不同,从而为财政分权提供了不同的机会¨引。

传统财政联邦主义的观点[3]

  财政联邦主义认为通过财政分权,由一组分散化的地方政府与中央政府分工提供公共产品具有显著的优势。

  其一,地方政府可以更切实地掌握本地居民的多样化的偏好,从而更好地满足居民的需求偏好。由于信息约束的限制,中央集权政府按照统一标准提供的公共产品很难满足居民多样化的偏好,而地方政府在公共支出决策过程中,能够根据本地资源状况,掌握支出项目的真实成本,提高决策合理性

  其二,由地方政府分散化提供公共产品可以提高供给效率。这种优势是通过两种机制实现的,一是用手投票机制,即通过选民合法选举产生的地方政府在地方公共产品需求方面,比中央政府更具信息优势,而且选举机制本身对政府官员的行为构成了约束和激励,要求地方政府提供最适量的公共产品以满足居民需求。二是蒂布特(Tiebout)提出的用脚投票机制,即各个辖区政府提供各不相同的税负和公共产品组合,居民可以根据自己的偏好选择不同的辖区居住,从而实现公共产品的最优配置和社会福利最大化。

  这些都是传统财政联邦主义学者提出的观点,其结论是建立在一系列严格假设条件之上的,包括人口流动不受限制、存在大量辖区政府、各辖区政府税收体制相同、地方公共产品无外溢性市场信息完全等,各地方政府提供的公共支出和税负组合不尽相同,因而各地居民可以根据各地方政府提供的公共支出和税负组合,自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居。

中国式财政联邦主义理论[3]

  广大发展中国家大都处于转型时期,有自己的国情,无论是政治、经济还是文化等各个方面都与其他发达国家有着很大差别,即使财政体制改革也向分权化发展,其改革阶段面临的问题还是有着自己的特点,受自己国情的影响和制度的制约。因此,传统财政联邦主义理论往往不能对发展中国家的财政分权给予合理的解释,于是,很多学者提出了与传统财政联邦主义不同的观点,丰富了财政联邦主义理论。加拿大学者伯德(Bird)的研究发现在某些发展中国家,各级地方政府通常对国家财政十分依赖,往往容易产生收支赤字并大量举债,财政分权有可能造成宏观经济的严重问题。

  传统的财政联邦主义理论并不能完全套用于广大发展中国家,尤其是中国这种正处于转轨过程中的发展中大国,许多学者对中国政府间财政关系作出合理的解释,形成了所谓“中国式财政联邦主义理论”,认为中国的政府间财政关系属于“市场维护型联邦主义”(Market-PreservingFederalism)。持这种观点的学者认为,中国的财政分权同西方的联邦主义相比,更加注重分权化对地方政府的财政激励,即从制度上约束地方政府的行为,形成地方政府对经济的控制与市场机制之间的微妙平衡,也就是说,中国的财政分权达到了维护市场型联邦主义所追求的效果。相对于改革以前的高度集权体制,财政“包干制”给地方政府提供了强烈的财政激励,地方政府必须通过自己的财政努力来实现收支平衡,在这样的制度框架下,地方政府开始真正关心地方经济。但是,学术界对于中国式财政联邦主义观点也存在不同意见。有学者就认为财政“包干制”的形成,意味着中国政府间财政关系在一定意义上属于财政联邦制,但是,实际上还是1994年的“分税制”改革,正式从制度上加快了财政联邦制的进程。有学者认为从财政学意义上讲,中国形成了比较完整的政府层级和地方政府系统,目前的政府间财政关系已经具备了财政联邦主义制度安排的雏形,不过这种雏形还相当不成熟。持反对意见的学者认为,中国的财政体制与联邦制国家的财政体制有着诸多不同之处,并提出“事实上的准联邦制”的观点。有学者甚至认为,中国的财政分权并未形成所谓市场维护型联邦主义,因为中国的财政分权即使有助于经济增长,但却恶化了各级政府在教育、卫生等领域的投入,反而导致居民福利的下降。有学者通过实证研究得出同样的结论,他们发现在中国,财政竞争导致配置在卫生和教育的公共支出减少,特别是在贫困地区,明显恶化了当地居民的福利状况。

传统财政联邦制理论的缺陷[2]

  很明显,基本的财政联邦制理论不同于一般的联邦制理论。首先,它隐含了“仁慈型政府”的假设,而一般的联邦制理论则隐含了“自利性政府”的假设。根据斯坦福哲学大百科全书的定义,联邦制是关于联邦政治秩序的理论或者对之的拥护。在这一秩序中,一个中心与若干分中心之间划分最终权威。不同于单一制国家,在联邦制下,根据宪法规定在至少两个辖区级次之间划分主权,以至于每一级次的辖区单位在一些领域中拥有最终权威,可独立于其他辖区单位行事。中心和次级单元问的权威配置可以不同,典型的情况是中心在国防和外交政策方面拥有权力,但次级单元也可承担国际角色,参与中央决策机构。在任何联邦制中,州或省不受联邦政府的支配,而且像联邦政府一样,它们的权力直接来源于人民。可以说,联邦制是一种不同政府对立的、竞争性的利益之间以权力制约权力的政府体制。政府之间的竞争使得政府更加面向公民的偏好来提供公共产品与服务。

  这里,财政联邦制理论的问题有三。首先,“仁慈型政府”属于小概率事件,这说明财政联邦制的假设前提存在巨大的缺陷(传统财政联邦制问题之一)。其次,传统财政联邦制理论不考虑财政联邦制下政府权力的来源和限政的目的,只关注不同级次政府职能和财政工具配置的效率,忽略了一般性联邦制的最根本目的(传统财政联邦制问题之二)。一般性联邦制理论与实践关注联邦制下政府权力来自于公民,联邦制的目的是更好地维护公民的基本自由和权利,为了实现这一目的,推行一整套的横向和纵向分权。这也恰恰反映了财政联邦制理论的缺陷。再次,传统的财政联邦制理论借用了“联邦制”之名,却容易失去联邦制之实(传统财政联邦制问题之三)。一些财政专家之外的读者往往会因前者把一些非联邦制国家指称为财政联邦制而误以为这些国家的体制符合一般联邦制的特点,至少在财政维度上。换句话说,“财政联邦制”理论会因为“联邦制”之名而误导多数读者。

传统财政联邦制理论的扩展与修正[2]

  基于上述分析,我们可以得出结论:基本的财政联邦制理论或传统的财政联邦制理论虽然有其优点(包括马斯格雷夫并没有把政府出资在竞争性领域直接组织生产作为财政职能的组成部分),但缺点也很明显,需要新的财政联邦制理论来替代。正是基于类似的考虑,钱颖一和温格斯特等人把马斯格雷夫和奥茨的财政联邦制理论称为“第一代联邦制理论”l1¨,在此基础上提出“第二代联邦制理论”,其中包括“市场维护型联邦制”和“中国式的联邦制”理论。对于他们来说,联邦制既可以是维护市场型的或者创造市场型联邦制,也可以是市场扭曲型联邦制(market distorting federalism)、市场抑制型联邦制(market suppressing federalism)或市场妨碍型联邦制(market hampering federalism)。前者如我国的情况,后者如俄罗斯的情况。

  “市场维护型联邦制”理论作为“第二代联邦制理论”,强调了分权的额外和重要的好处。它是“财政联邦制理论的扩展”,但是又并不仅涉及财政方面的内容,而是有两个重点:首先,它拒绝了传统财政联邦制理论中的“仁慈型政府”假定,强调政治和财政(实际上也包括经济)激励对政府行为的重要性(也就是自利的重要性);其次,新的理论超越财政问题研究政府和经济主体之间的一般关系。

  根据钱颖一的总结,第二代财政联邦制与以下理念有关?:(1)哈耶克的知识论:该理论认为,由于地方政府更容易取得局部知识和信息,因而能够比中央政府更有效地提供公共产品与服务;(2)蒂博的以足投票理论:蒂博的理论假定辖区之间的居民可以无成本的流动,辖区竞争的运作类似于市场竞争的运作,使得居民朝着公共产品与服务的提供符合其偏好的社区流动。如果个人能够在不同地方政府的管辖地自由流动,他们将选择一个政府规制决策对其有利的、符合其偏好的管辖地居住。最终,不同偏好的人可以通过“以足投票”集中到不同的同质社区。上述“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”框架虽然朝着理论建构的正确方向迈进了一大步,但仅仅解决了“传统财政联邦制问题之一”,并没有解决“之二”和“之三”。此外,这里的“财政联邦制理论的扩展”框架并不是在原有的传统财政联邦制的路径上扩展了“财政联邦制”,而是把传统财政联邦制扩展为某种“经济与财政联邦制”,因而有异于我们在探究财政体制意义上对传统财政联邦制的扩展或者修正。

传统财致联邦制原则及其修正与补充[2]

  财政联邦制需要遵循着一系列的原则,我们称之为财政联邦制原则或者财政联邦主义原则。财政联邦制原则关注不同的财政职能应由哪个级次的政府来履行才能达致财政的效率目标。根据布朗等的总结,存在八项(传统的)财政联邦主义原则:

  (1)多样性原则:它是指联邦制度应当为涉及不同州和地方政府协定的种类及差别提供一定的空间。各个社区对公共服务的偏好不同,因此不能强迫他们遵循单一的模式。

  (2)等价原则:即指在受益地区,公共服务提供的成本与受益要对等。各种公共服务的空问范围各不相同,要使财政契约真正有效,每项服务都必须让受益地区的居民投票通过,并由他们支付成本。

  (3)集中再分配原则:指财政政策的再分配职能(即累进税转移支付)应集中在联邦一级政府,否则再分配就会变得无效,居住地的决定也会被扭曲。

  (4)区位中性原则:地区性财政差异常常影响关涉经济活动所在地,一定程度的关涉是财政联邦制不可避免的成本,但这种成本必须最小化。扭曲居住地收入决定的差别性税收必须避免。

  (5)集中稳定原则:以宏观政策为目的的财政工具的使用应在全国范围内实行。

  (6)溢出效应的纠正:辖区间的收益外溢导致无效的支出决定,这就要求上级政府加以纠正。

  (7)基本公共服务的最低供应:政府应让每个公民都确信,无论他居住在哪个地区,都会得到某些基本公共服务的最低水准保证,如安全、健康、福利和教育。

  (8)财政地位的平等性:即财政需要与可能之间的平衡在不同的地方政府间存在着地区差异。地方政府间一定程度的财政平等是必要的,这样通过或多或少的税收上的可比努力,才能得以保证最低水准的服务。

  从总体上看,布朗等对传统财政联邦制原则的归纳非常精确,但在某些地方仍然不一定符合辅助性原则(principleofsubsidiarity)的要求,需要加以补充。这也与传统财政联邦制理论本身的缺陷有关。辅助性原则是指尽可能由最低级次的政府来处理公共事务,上级政府只发挥辅助性的作用。而且广义的辅助性原则还意味着凡是个人能够承担的先由个人承担。举例来说,区位中性原则要使得辖区之间的财政差异对经济活动的区位选择的成本最小化。按照马斯格雷夫的观点,这要求排除辖区之间的税收结构差别,它不仅关系到均等化税收成本(taxcosts),更事关均等化净财政差异(netdifferentials)或财政剩余(fiscalresi—due)¨。不过,我们必须避免中央政府推行扭曲居住地收入决定的差别性税收,但同时要允许地方政府之间存在税收竞争。区位中性原则可能意味着要求中国的辖区竞争最小化,但辖区竞争对于中国经济的增长起到重要的作用。集中稳定原则体现了财政的“稳定职能”,但它可能不适用于中国。此外,溢出效应的纠正原则也不一定首先考虑由上级政府纠正,其原因有二:一是存在溢出效应的辖区也可以与其他受益(或者受害)辖区达成协议,共同提供公共产品(或者向后者支付赔偿);二是上级政府“纠正”,比如改由上级政府提供公共产品不一定必然更有效率。因此,这里的“集中再分配原则”不如“相对集中再分配原则”恰当,“区位中性原则”不如代之以中央政府税收的“区位中性原则”,并且应附加“地方政府的税收竞争原则”,“集中稳定原则”也不如“相对集中稳定原则”恰当。我们把经过修正后的一整套传统财政联邦制原则称为“修正后的传统财政联邦制原则”。这里还包括对“仁慈型政府”预设的摈弃,代之以“自利性政府”预设。

  从公共经济学角度看,修正后的财政联邦制原则服务于财政联邦制国家实现多级财政体制的效率和公平目标,也是非财政联邦制国家财政体制改革取向的基准,除非其属于点式经济体或者根本不想以提高财政效率和公平为目的。满足这些修正后的财政联邦制原则的财政体制倾向于是最优体制。然而这些原则很难坚持,其中一些甚至互相冲突。现存的辖区与受益区并不相符,辖区问还存在外部性;多样性原则和中央政府税收的区位中性原则相冲突;为形成横向公平作出努力的财政地位平等化可能降低劳动力流动程度,从而降低整个生产率水平。因此,最优的体制倾向于是上述原则的结合和折中的产物。

  另外,从联邦制的政治理论角度看,上述传统的财政联邦制原则存在着内在的集权化倾向n¨。因此,除了补充辅助性原则之外,传统财政联邦主义原则的应用还需要服从更基本层面的、维护个人基本自由与权利的规则约束,也就是进一步补充以维护个人基本自由与权利的原则(该原则还隐含了民主财政原则)。比如,从联邦制的宪政层面出发,一国议会可能把该国每年的人均税收水平限定在人均所得的一定百分比之内,那么所有这些财政联邦主义原则的应用均应服从这一宪政约束。再如,上述财政联邦主义原则往往想当然地强调次级政府在其各自无法作出安排时求助于上级政府。欧美国家的一些实际最佳操作经验表明,在求助于上级政府之前,还要首先考虑是否由次级政府之间相互协作能够更好地提供公共产品,而且不至于走向集权化。

  总之,只有对传统财政联邦制原则加以修正,并补充以辅助性原则和维护个人基本自由与权利的原则,财政联邦制原则才能发挥其最大的功效,既体现效率,又体现公平;既对多级政府分权制衡,又维护个人的基本自由和权利。也唯有如此,方可解决上述传统联邦制问题之二和问题之三。

新的财致联邦制理论框架[2]

  “第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”虽然有其价值,但仅仅解决了传统财政联邦制问题之一,而且它是朝着“经济与财政联邦制”方向上对传统财政联邦制扩展,而不是在我们所欲求的聚焦于财政体制意义。而上文中对修正后的传统财政联邦制原则补充辅助性原则和维护个人基本自由与权利的原则,可附带地一并解决传统财政联邦制问题之二和之三。这意味着我们需要提出新的财政联邦制理论框架,作为对“第二代联邦制理论”或者“财政联邦制理论的扩展”的替代。可以把这一新框架称为“完美型财政联邦制”框架。

  “完美型财政联邦制”规范框架包括了如下原则:多样性原则、等价原则、相对集中再分配原则、中央政府税收的区位中性原则、相对集中稳定原则、溢出效应的纠正原则、基本公共服务的最低供应原则、财政地位的平等性原则、辅助性原则、地方政府税收竞争原则、维护个人基本自由与权利原则。前八项原则是对传统财政联邦制原则的修正,其中,“集中再分配原则”、“区位中性原则”和“集中稳定原则”已经被“相对集中再分配原则”、“中央政府税收的区位中性原则”和“相对集中稳定原则”所替代。此外,作为“中央政府税收的区位中性原则”的补充,还增加了地方政府税收竞争原则。这九项原则均需服从辅助性原则和维护个人基本自由与权利原则,后两者又隐含了民主财政原则。

  “完美型财政联邦制”框架有其巨大的意蕴:一是它与“第二代联邦制理论”或“财政联邦制理论的扩展”框架一样,摈弃了“仁慈型政府”预设;二是它具有包容性,不排斥“第二代联邦制理论”或“财政联邦制的扩展”框架,比如它并不排斥反而涵括了该框架所支持的“管辖权域之间的竞争”(inteljurisdictionalcompetition)或者辖区竞争,包括地方政府税收竞争;三是它重新确认了联邦主义的政治基础,即政府权力来源于公民;四是它与一般联邦制是对等的,不再名不副实。可以对每个国家或者地区的财政体制依照表1中的范畴进行财政联邦制定位,以衡量其财政体制的相对制度绩效

==财政联邦主义基础理论的发展[4]

  随着理论的发展,大量关于财政联邦主义的文献涉及了许多超出其最初含义的内容,如财政分权理论(Oates,1991)、垂直财政不平衡与税收权力分配(McLure,1993)、政府间溢出效应和转移支付(Break,1980)、财政流动和迁移(Wildasin,1991)等,从而使财政联邦主义内涵更加丰富。Oates(1999)因此进一步认为财政联邦主义主要研究不同层次政府的职能和它们之间通过转移支付等工具所形成的相互关系。这一定义表明财政联邦主义与分权之间在概念上有一定程度的重叠,但财政联邦主义更侧重于不同层次政府的共存和相互关系,特别是在财源方面。而且,这一定义也揭示了财政联邦主义基础理论的三个主要方面:不同层次政府间的职能分配、税收与支出分派和转移支付。

  (一)职能分配

  传统的财政联邦主义理论认为,中央政府应承担宏观经济稳定职能、扶贫形式的收入再分配职能和提供全国性的特定公共产品(如国防)的职能。这是因为,在经济高度开放与失去制定货币汇率政策权利的条件下,地方政府难以运用传统的宏观经济调控措施来稳定经济,并且,经济单位能在地区间自由流动的条件下,地方政府的收入再分配职能也受到严重的限制。相反,地方政府应承担提供在管辖区内进行消费的公共产品的职能。因为这些公共产品的有效提供需要充分了解管辖区内选民的偏好和境况,在这方面,地方政府具有优势。但以上职能分配的框架并非固定的原则,而是一般性的指导方针,现实情况的发展与这一指导方针存在偏差。Oates(1999)回顾历史时发现,20世纪后50年日益呈现了财政分权(fiscaldecentralization)的趋势,一些本“应该”由中央政府所承担的职能下放到了地方政府。1996年在美国,长期以来联邦政府资助穷人的收入分配计划被由州政府来决定其资助规模与形式的新计划所替代。在欧洲,财政分权倡导者所谓的补贴原则(principleofsubsidiarity),即公共政策及其执行应分配给能够达成政策目标的最低层次的政府,已经被《马斯特里赫特条约》所采纳。

  之所以出现财政分权的趋势是因为财政分权能够带来了福利收益。这首先是因为与中央政府相比,地方政府具有了解管辖区内选民偏好和当地公共产品提供成本的信息优势;其次,宪制约束和政治压力限制中央政府向一些地区提供比其他地区更高水平的公共产品,从而只能向所有地区提供同一水平的公共产品,考虑不到地区间的差异(Oates,1999)。最后,财政分权条件下管辖区之间的财政竞争有利于地区公共产品的提供达到有效水平(FreyandEichenberger,1996;Oates,2001),而不会出现公共产品的提供水平下降到底部的现象(Witdasin,1998),并且,财政竞争还能够限制公共部门的公共计划过度膨胀(Oates,2001)。Kirchgassner和Pommerehne(1996)对财政分权程度很高的瑞士的各州之间财政竞争的研究表明,各州政府能够很好的承担收入再分配的职能,并且各州公共产品供给体系也运作良好。Oates(1998)总结认为,财政分权福利收益的规模取决于各管辖区间公共产品需求和提供成本之间的差异,而且在各管辖区间公共产品提供成本相同的条件下,财政分权的福利收益与公共产品的需求价格弹性成反比。大量的经济计量研究表明(Rubinfeld,1987;Oates,1996),地方性公共产品的需求典型地不具有价格弹性。因此,财政分权所潜在的福利收益可能很高。

  尽管很多学者支持财政分权趋势,但仍有一些学者为传统的职能分配模式提供新的证据。例如,M.Feldstcin和MarianV.Wrobel(1998)证明美国州政府在进行收入分配方面很不成功;Tanzi(1996)认为财政分权会给收入再分配和宏观经济管理带来显著的成本。现在的问题是财政分权所带来的福利收益和损失孰高孰低。关于财政竞争福利影响的争论意味着迫切需要这方面进一步的实证研究(Oates,1999)。另外,就算传统的职能分配模式在一般意义上具有正确性,它也不能为具体公共产品的提供职责在不同层次政府间的分配原则提供一个准确的界定。事实上,特定公共产品的提供,如教育和健康,存在很大争议,而且在不同的历史时期和不同的国家,存在很大差异。AnwarShah(1994)和RonaldMcKinnon、ThomasNechyba(1997)对特定公共产品的提供职责向最适合层次的政府的分配进行了分析。

  (二)税收与支出分派

  从蒂伯特模型(Tiebout,1965)开始,对于税收分派问题的分析就建立在经济单位、产品和资源在国界之间流动性低,而在国内各地方管辖区之间流动性高的假设条件之上,从而认为地方政府应注重对管辖区内流动性较低的经济单位和要素征税,而把对流动性较高的经济单位和要素的征税权力交给上级政府,也即地方政府应该征收财产税,州政府应该主要征收消费税,中央政府应该主要征收收入税。但这种分派原则并不准确,Oates和Schwab(1991)认为地方政府应该注重征收流动经济单位的收益税,即这些经济单位应该对当地政府给予的公共产品和服务为其所带来的收益进行支付。与此同时,从效率要求出发,地方政府要避免征收流动经济单位的非收益税,非收益税最好由上一级政府征收。但财产税是否是收益税存在争议,例如WilliamFischel(1992)表示肯定,而P.Mieszkowski和G.Zodrow(1989)表示否定。R.Gordon(1983)和Inman、Rubinfeld(1996)提出和分析了在经济单位和要素高流动性条件下,单个管辖区财政决策对其他管辖区产生影响的问题,如税收输出(tax-exporting)、外部拥挤效应(externalcongestioneffects)等。为减少税收影响的输出等管辖区财政决策的外部性,Inman、Rubinfeld(1996)和McKinnon、Nechyba(1997)提出地方政府应该依靠基于居民的税种(resident-basedtaxes),而不是依靠基于来源的税种(source-basedtaxes),因为前者对基于所有者居住地的生产要素和基于消费者居住地的商品和服务进行征收,而后者对雇佣地的生产要素和购买地的商品和服务进行征收。但是,因为基于来源的税种易于管理,所以被地方政府普遍使用。

  关于公共支出的分派,TeresaTer-Minassian(1997)认为研究文献中存在广泛的共识,即支出责任向地方政府下放能够带来实质性的福利收益,而且把公共支出的责任分派给最能代表这些支出的受益者的相应层次的政府将使资源配置的效率最大化。依据这种分析,中央政府只能负责全国性公共产品的提供,这些公共产品使全国范围受益,并且其提供水平受制于实际经济规模,如国防、外交、州际运输和通信基础设施等。尽管如此,仍有一些观点认为实际中的制度约束会损害支出分派分权化在理论上的效率收益,因为地方政府管理能力较弱,它们不能发展现代化的、透明度高的公共支出管理体系(Tanzi,1996)。然而,世界范围内普遍的实践是把最昂贵的支出责任,如健康、教育和社会服务等,分派给地方政府,却把主要的税收权力分派给中央政府(MarianoTommasi,2001)。这种分派模式产生了严重的垂直财政不平衡,从而为不同层次政府间的转移支付提供了基本理由。

  (三)转移支付

  Oates(1999)指出,各种文献强调了不同层次政府之间转移支付的三种潜在作用:内部化财政溢出效应的收益、地区管辖区之间财政均等化和整体税收体系的改善。不同层次政府之间转移支付主要采取两种形式:附有条件的转移支付(或称之为配套转移支付)和无条件的转移支付。一般而言,用于内部化溢出效应的收益的转移支付多采用配套转移支付,而用于地区管辖区之间财政均等化的转移支付多采用无条件的转移支付。Ferris和Winkler(1991)提出配套转移支付可以用委托代理理论加以分析,地方政治家作为代理人

财政联邦主义理论分析方法的扩展[4]

  (一)政治经济学分析

  传统的财政联邦主义分析框架包含了福利经济学的传统原则,即对制度的评价建立在这些制度对资源配置和收入分配效率影响的基础之上。然而,政治经济学的发展告诉我们,政府运作的制度安排深刻影响公共部门的职能。因此,财政联邦主义的分析中需要纳入对政府政治目标(如政治参与程度和个人权利的保护等)和政治经济学分析方法的考虑。Inman和Rubinfeld(1997)的研究就把特定的政治目标纳入一个拓展后的目标函数中,分析提出所谓“联邦主义边界”(federalismfrontier),即财政联邦主义发展中的经济效率和政治参与之间存在此消彼长的关系,从政治参与角度选择的政治体系(财政体系)比从经济效率最优化角度所选择的体系更具有分散化(财政分权化)的特点,因为公民的政治影响和参与随着政府规模的减小而增加。Frey和Eichenberger(1996)分析了地方政府之间的财政协调所导致的“政治扭曲”和财政竞争对于政治家考虑选民偏好的正面作用。政治家追求他们的自身目标,如实现他们的理想、社会特权和物质利益等,这些目标将偏离选民的偏好。由此而产生的政府政策与个人偏好之间的偏差,即所谓的“政治扭曲”。政治扭曲不但产生于独裁政治体制中,而且也存在于政治家和政党结成反对选民的联盟的民主政治体制中。地方政府之间的财政协调很可能就是这样的联盟,他们将抓住机会通过税协调,即在不同的管辖区之间联合征收高额统一税收的方式“剥削”选民。政治家的这种行为将导致对福利最优化资源配置的扭曲。而在财政竞争的情况下,管辖区间通过资本和劳动的流动而进行的竞争过程,即“用脚投票”的过程,会刺激政治家考虑选民的个人偏好,从而提供有效的税收和公共产品的组合,达到资源配置的最优化。由此可见,以上基于政治经济学分析方法的研究,为财政分权及分权条件下的财政竞争提供了新的理论支持。

  (二)公共部门制度分析:市场保护型联邦主义

  财政联邦主义分析方法的重要扩展与新制度经济学有关,认为分权化能够从制度上维持市场经济的效率和发展,因此被称为“市场保护型联邦主义”(Market-PreservingFederalism)。这方面的分析与GeoffreyBrennan和JamesBuchanan(1980)的观点有关,他们认为财政分权对于限制公共部门的增长有重要作用,从而限制公共部门从私人经济中攫取经济资源,因为经济单位和要素在地区间的高度流动限制了地方政府的税收能力]]。这方面的实证研究还试图从财政分权与经济表现的关系人手来揭示财政分权的市场保护作用,但结果不尽人意,JeffHuther和AnwarShah(1996)发现了分权化程度的增加与经济表现的改善具有显著的正相关关系,Davoodi和Heng-fuZou(1998)却发现了两者之间的负相关关系。

  Weingast(1995)提出市场保护型联邦主义体系所要满足的3个条件:地方政府对经济有基本的规制责任;体系中设立没有贸易障碍的公同市场;地方政府面临“硬预算约束”。所谓硬预算约束是指,地方政府既没有货币创造的能力,也没有无限借贷渠道,并且中央政府不会在财政困境中解救地方政府。McKinnon(1997)认为货币权力与财政权力分离有利于实现硬预算约束,并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。另外,Weingast和Mckinnon都强调地方政府必须基本依靠于他们自有的财源,而不能过多依靠政府间的转移支付,特别是不能进行旨在从财政困境中解救地方政府的转移支付。

财政联邦主义理论的新问题[4]

  (一)实验联邦主义和福利改革

  美国1996年福利改革反财政联邦主义的指导方针而行,将贫穷救济的责任重新划归州政府。这一改革带来了财政联邦主义的新问题:实验联邦主义(LaboratoryFederalism),即在认识到现存联邦公共计划的失败之后,想利用各州作为实验室来寻找有效的联邦公共计划(Oates,1999;CraigVolden,1997)。事实上,一些重要的政策最开始就出现在州或地方政府,最后成为联邦政府的固定政策,如失业保险,其在20世纪30年代以前是州政府层面上的政策。目前,缺乏真正关于实验联邦主义的理论来组织思想和指导实证研究,但出现了一些理论萌芽,例如Strumpf(1997)分析了联邦体系中的政策创新,指出采取新的、实验性政策的州将为其它的州产生有价值的信息,即“信息外部性”,从而刺激了“搭便车”的行为。这意味着在高度分权化的公共部门,政策实验和创新可能更少。但Strumpf总结说,集权和分权究竟哪一个会引起更多的政策创新,仍然很难界定。

  (二)财政联邦主义在转轨经济国家和发展中国家的发展

  20世纪90年代以来,财政联邦主义的财政分权趋势在中东欧的转轨经济国家和拉丁美洲的发展中国家有突出的表现,并引起了学者的广泛关注(Bird,Ebel,andWallich,1995;BahlandLinn,1992;Shah,1994;Ahmad,1997)。他们研究了在这些国家中财政分权的宏观经济效应、内部不同层次政府间的关系、财政分权改革成功的条件和财政分权的国际比较(BirdandVaillancourt,1998)等。财政分权可能会促进这些国家原有经济问题的改善,也可能带来更重的额外负担。因为,地方政府管理能力和责任性仍难以满足财政分权的要求,如果给它们分派相对于财源来说更多支出责任,可能导致更多的债务和转移支付负担,如俄罗斯的情况(Wallich,1994);如果给它们分派相对于责任来说更多的财源,可能导致地方征税动力下降,从而产生宏观经济不平衡,如阿根廷和巴西的情况;如果给它们分派相对平衡的责任和财源,又担心它们没有足够的管理和技术能力履行好新的职能。由此可见,这些国家财政分权的改革要想达到宏观平衡和微观有效率的成功条件仍有一段路要走。

  (三)财政联邦主义与区域经济一体化

  欧盟区域经济一体化进程中出现的财政一体化倾向,使财政联邦主义与区域经济一体化相关性问题很突出。财政一体化反映了欧盟层次公共财政以及财政预算国际经济一体化安排中的作用。Kenen早在1969年就提出了适度货币区的“财政一体化”标准,他认为“两个地区财政一体化程度越高,其通过从低失业地区向高失业地区转移资金以消除多种冲击(尤其不对称冲击)的能力就越强”。然而,欧盟层次财政职能的一体化导致某种程度的财政联盟。欧盟在1986年《单一欧洲法令》和1992年《欧洲联盟条约》中都规定了一些联邦的特征,一些人甚至认为欧盟除了名称外,实际是不折不扣的联邦(罗布森,2001,121页)。因此,在分析把政策管辖权从成员国让渡到欧盟层次的效率和成员国层次与欧盟层次之间经济职能与税收分派时,财政联邦主义理论提供了基本分析框架和方法。尽管如此,仍有学者认为财政联邦主义理论与区域经济一体化相关性不强,因为“区域性经济集团的权力机构不能被视为政府。在税收分派分析中,将财政联邦主义运用到区域集团的财政一体化问题存在非常明显的局限,因为所有现有组织依赖成员国资助他们的活动,而不是实施权力机构独立拥有的课税权。分派分析对区域经济集团关系的另一个局限是该理论基本以静态方式构成,即政体和标准都假定不变。但是所有当代经济共同体都在积极演变之中”(罗布森,2001,121页)。Vaubel(1994)就指出公共选择理论对集体选择形成过程的分析似乎更加适合于分析欧盟层次上的财政选择。

财政联邦制与政治单一制的关系[5]

  众所周知,我国是中央集权型的政治单一制国家,不能否认,我国经济改革以财政体制改革为突破口,而财政体制的改革,无论是最初的“分灶吃饭”,还是后来的各种大包干,或者是现行的分税制,一直走的是财政联邦制的道路。尽管财政联邦制与政治单一制不在一个层面上,但同为我国处理央地关系的两种不同的重大制度。因此,必须理清楚二者的相互关系,才能做出恰当的安排,避免相互掣肘,促进和谐的央地关系的形成。但是,在我国的改革中,财政联邦制与政治单一制的关系,实际一直被有意地回避了。可能的原因是,直觉似乎告诉人们,“分灶吃饭”、大包干和分税制等财政联邦制的各种形式,都是与中央集权的政治单一制相冲突的制度,而中央集权制又是敏感的“政治问题”,只能少说为佳;或者认为弄清楚财政联邦制的各种形式与中央集权制的关系,只会阻碍改革,自然是不清楚更好。在这种氛围中,就是有一些人明知中央集权的政治单一制在我国不能动摇,因怕被人误解,或怕扯改革的后腿,也会三缄其口。正是因为这种似是而非的认识及对财政联邦制与政治单一制关系问题的有意回避,我国的财政体制改革出现了不少问题:前期各种形式的大包干忘记了中央集权的政治单一制,严重削弱了中央的财政能力,将整个国家推到了非常危险的境地;现行的分税制又因为提高了财政权力的中央集权程度而遭到不少人的批评;在不推动政治单一制改革的前提下,分税制不可能规范运行,也不能在省以下推行,更重要的是,迷失了改革方向,变成了“分钱制”,不仅未能解决“放乱收死”的循环问题,而且还导致了严重的“诸侯经济”问题;近年来,更有一种因财政联邦制与政治单一制“不匹配”而干脆否定分税制改革的观点逐渐流行起来,[1,2]财政体制改革面临着误入歧途的严重危险。

  由此可见,无论是理论,还是事实,都充分说明,在我国,理清财政联邦制与政治单一制的相互关系,实在是一个无法回避的重大问题。

财政联邦制的前提框架[5]

  在我国,中央集权的政治单一制具有不可动摇性。我国中央集权的政治单一制是由我国悠久的中央集权政治传统、大一统的儒家文化基础、大杂居小聚居的多民族构成、辽阔复杂的地理超级大国和极不平衡的经济发展等国情决定的。中央集权的政治单一制是维护国家统一和社会稳定的根本保证,因而是不能动摇的。这是已被我国几千年的历史反复证明了的结论。这些国情不仅从未有逆向改变,而且经济不平衡、新的国际环境等要求中央集权的因素正在强化,尤其是作为后现代化国家,我国正面临着迫切而艰巨的实现现代化的任务,历史和现实经验表明,这一任务的完成只能以政府为主导,必然要求完善和加强中央集权制,以保证强有力的中央政府的指挥和领导。因此,在今天,我国的中央集权制更是不能动摇的根本制度,其他一切处理央地关系的制度安排必须以中央集权制为基本框架和根本前提。显而易见,这纯粹是国情使然,而不存在什么敏感的“政治问题”。

  财政联邦制是西方学者借鉴政治学中的联邦制概念而提出的一个经济学概念,只是对财政分权理论的一种形象概括。同联邦制概念一样,财政联邦制的概念只能是特征描述性的,而不能对其进行准确的内涵界定。一般认为,只要在明确中央和地方财政职能分工的基础上,强调地方财政的自主性和独立性,就是财政联邦制,而任何国家的央地间必然存在一定程度的财政职能分工,任何国家的地方财政都具有一定的自主性和独立性,因而财政联邦制这一概念本身具有较大的模糊性。这使所谓的财政联邦制具有了普适性,由此容易得出的结论是,财政联邦制与国家结构并无必然联系,无论是联邦制国家,还是单一制国家,都可以存在财政联邦制。问题是,这种理论严重忽视了具体的国家结构模式对所谓的财政联邦制的决定作用,很容易导致对他国制度设计的盲目照搬,其后果不仅仅是南橘北枳,而且可能是灾难性的,可能动摇我国中央集权的政治单一制,断送我国的现代化大业。事实上,具体的国家结构模式对一国地方财政自主性和独立性的决定作用,是显而易见的。在联邦制国家,联邦中央和地方的分权明确而彻底,地方的公共支出决策能完全独立于中央,地方的公共支出能完全反映出辖区内居民的需求偏好。因此,地方财政具有高度的自主性和独立性。但在我国目前的中央集权的单一制下,中央和地方之间不存在严格意义上的权力划分,中央对地方的财政收支不仅具有直接的决定作用,而且还常常通过立法、行政人事、司法和政策等控制手段的运用,施加间接而重大的影响。因此,地方财政不可能具有高度的自主性和独立性。这些事实说明的一个道理是,任何国家的财政联邦制只能以本国的国家结构为前提框架,在我国,只可能存在中央集权的政治单一制基本框架内的财政联邦制。究其实,我国几十年的财政体制改革,实质是以财政联邦制的方式,不断规范和完善中央集权的政治单一制的过程。财政联邦制改革,正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。

财政联邦制改革[5]

  尽管政治单一制和是政治联邦制是两种不同的国家结构,但二者追求的目标却都是相同的,那就是充分发挥中央和地方的各自优势。政治单一制和政治联邦制也无所谓优劣,能实现充分发挥中央和地方各自优势的目标,就是优的,否则就是劣的,而这一目标,只有在国家结构适合本国国情的条件下,才可能实现。中央集权的政治单一制是适合我国国情的国家结构,这使我国中央和地方各自优势的充分发挥具备了必要条件,但并不具备充分条件。这一充分条件是否具备,还要看我国的中央集权制的具体形式。改革之前,我国的政治单一制类型是极端的中央集权制。这种体制将市场和地方应有的权力都集中到了中央,成为一种包办一切但又僵化无能的官僚体制,不仅扼杀了市场的活力和效率,而且还使地方弄虚作假,中央盲目指挥成为必然,不仅中央和地方各自的优势无从发挥,而且在中央极端集权的另一端,呈现的是无法根治的地方滥权,整个经济社会在央地间权力争夺中动荡不安。在30年前,这种体制将我国推到了经济崩溃和政治危机的边缘,因而不得不对其进行改革。很容易理解,我国的改革是沿着两条线——还权于市场和分权给地方——进行的,第一条线是市场化改革之路,第二条线是财政联邦制改革之路。能充分发挥中央和地方各自优势的中央集权制,只能是这两路改革的不断深入、共同作用的结果。

  我国的财政联邦制改革,是完善和规范中央集权制的必然路径,其实质是在极端的中央集权政治单一制中,加进联邦制的因素,去除其极端性,给地方应有的地位,使其成为更符合我国国情的中央集权的政治单一制,以实现充分发挥中央和地方各自优势的目标,而决不是要将其改造成联邦制。明确了这一性质和方向,我国的财政联邦制改革便既不应该存在因动摇中央集权制而成为“敏感的政治问题”的问题,也不应该存在与中央集权制“不匹配”的问题。财政联邦制改革也正是我国中央集权的政治单一制改革的一条稳妥的道路。因为财政体制是央地关系的核心问题,既是经济问题,又是政治问题,对其改革能从经济问题入手,抓住关键,推动央地关系这一政治问题的解决,阻力最小,又能取得较大成果。同时,财政体制改革可以在原体制其他制度不动的条件下率先进行,可以保障国家的统一、社会的稳定和中央的权威等良好的改革环境,而财政体制的改革又必将平稳地推动其他所有制度的改革。正因如此,我国的改革以财政体制的改革为突破口。

参考文献

  1. 周刚志,黄庆向.联邦主义理论与我国的国家结构.中南大学学报.第13卷第1期
  2. 2.0 2.1 2.2 2.3 2.4 孙大光,冯兴元.财政联邦制理论反思及其对中国财政体制的应用.广东商学院学报.2010年1期
  3. 3.0 3.1 吴吴.简论财政联邦主义理论在中国的适用性.经济研究导刊.2009年第18期
  4. 4.0 4.1 4.2 张澍.财政联邦主义理论的新发展.财经科学..2004年第05期
  5. 5.0 5.1 5.2 张永忠.我国的财政联邦制与政治单一制.人力资源管理:学术版.2009年8期

  

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