财政分权理论

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财政分权理论的概述

  在世界范围内,不论是发达国家还是发展中国家,财政分权化趋势越来越明显,财政分权是指中央政府赋予地方政府在债务安排、税收管理和预算执行方面一定的自主权,从我国的实践来看,改革开放初期,就以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕,1994 年的税制改革进一步建立了分税制的财政分权体制,现在《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出在“统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”,我国也经历了财政逐步分权的历程,从这一点看出,财税分权有着其经济发展规律的必然性。

财政分权的含义

  (一)财政分权的常见理解:

  (1)给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围,并允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构,以此使公众满意政府提供的社会服务,使最基层的公众自由的选择他们所需要的政府类型并积极参与社会管理。

  (2)财政分权是中央政府与地方政府及地方政府问财政分工的方式,并认为财政分权是释放财政压力的体制变革,财政分工(或分权)方式可以分为立宪性一致同意型财政分工方式和行政性一致同意型财政分工方式。前者的基本特征是:民主体制下的效率性,体现经济性、地方政府优先性、民主性,即老百姓说了算。后者的基本特征是:财政行为的策略性、活动的非规范性、分工的行政性,认为中国的分权属于后者。

  (3)财政联邦主义,即分权的财政体制,特指地方政府有相对独立的立法权与司法权,如税收立法权等。按地方政府权力的大小,分权类型有三种类型:不伴随权力下放的行政代理、权力分散化的联邦制、完全的分权化,并认为我国的分权类型复杂,属于“市场维持的联邦主义”。

  (二)财政分权的含义。

  财政分权是建立在政府职能或事权基础上、符合经济效率与公平、体现民主精神采取民主方式并有法律保障、各级政府有相对独立的财政收入与支出范围、处理中央政府与地方政府及各政府问关系等的一种财政体制。其关键特征:

  (1)财政职能性与收支相对独立性。即政府职能明确。职能在政府问划分也明确。相应各级政府的收入与支出范围明确。

  (2)效率性与最优化。即事权与财权相统一,体现经济学中的成本收益原则、追求最大化目标,各级政府使用居民的税收为全体居民提供最合意的公共产品,包括最优税收税率与结构、最优支出规模结构等。

  (3)民主性与公平性,体现“政府是一个为民办事的组织”的思想,既要保证各经济微观主体的利益与自由,使得各微观主体的偏好得以显示,又要通过民主的方式协调各主体之间的利益矛盾,要为居民参与财政活动提供公开透明的信息与渠道;保证中央政府不能随意侵占干预地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理机构,而是具有独立权利的组织或行为主体。

  (4)规范性与法律性,各级政府的关系、职能与行为是较规范的,有法律作为依据与保证,有较强的稳定性与可预测性。

  (5)激励相容性,分权体制既要保证地方政府利益与中央政府利益的协调,又要保证各级政府官员、职员的个人利益与地方居民利益的协调统一。

财政分权理论的提出

  财政分权理论是为了解释地方政府存在的合理性和必要性,弥补新古典经济学原理不能解释地方政府客观存在这一缺陷而提出来的,即解释为什么中央政府不能够按照每个居民的偏好和资源条件供给公共品,实现社会福利最大化,从而论证地方政府存在的合理性和必要性。

  1.蒂布特的“以脚投票”理论

  蒂布特(Charles Tiebout)在《地方支出的纯粹理论》在7个假设条件下构建了一个地方政府模型,他认为人们通过在社区间的充分流动,选择公共产品与税收的组合使自己效用最大化的社区政府,社区只有有效率地提供人们需要的公共产品,否则,人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社区,这样,社区间的竞争将使资源能够有效配置,实现帕累托最优,从而达到社会福利的最大化。这就是所谓的“以脚投票”理论。实践中也存在家庭和居民因为地方公共产品提供的差异而进行迁移的现象,蒂布特的理论贡献在于提出了通过居民的充分流动,对公共产品具有相同偏好的人会聚集到一个社区,各社区间的偏好是不同的,为奥茨的理论提供了支持。从财政的角度看,“以脚投票”同时也引出了地方税设置的一系列问题,如税率主体税种的设计等都应考虑居民的流动性等问题,也为地方税收竞争理论打下了理论基础。

  2.地方政府存在的合理性和必要性

  乔治·施蒂格勒的理论贡献在于提出了地方政府存在的必要性的两条基本原则,进而说明由地方政府来进行资源配置比中央政府更有效率,他在《地方政府功能的有理范围》中提出了这两条原则,一是与中央政府相比,地方政府更接近于自己的民众,地方政府更了解它所管辖公民的效用与需求;二是一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决。这就说明了地方政府的存在是为了更有效地配置资源,进而实现社会福利的最大化。

  3.财政分税制思想的提出

  施蒂格勒的理论仅仅提供了地方政府存在的合理性和必要性,理查德·马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)则明确提出了财政分税制的思想。他从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能出发, 认为地方政府缺乏充足的财力和经济主体的流动性,后两个职能应由中央政府负责,而资源配置职能则应根据各地居民的偏好不同而有所差别,由地方政府负责更有利于经济效率的提高和社会福利水平的改进。他还指出中央政府和地方政府间必要的分权是可行的,这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来,从而赋予地方政府相对独立的权力,这种分税制可以称为“财政联邦主义”。

  瓦勒斯·奥茨(Wallace E. Oates)在《财政联邦主义》一书中,将全部人口中分为两个子集,每个子集内的人都具有同样的偏好,而两个子集间的偏好是不相同的,他从中央政府等量分配公共品出发,认为中央政府忽略了两者的不同偏好,因而达不到帕累托最优,地方政府与中央政府在提供公共品上的效率差别,使其在配置资源的功能上不如地方政府。由此,奥茨提出了“财政分权定理”:让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民, 则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。

  美国学者特里希(Richard W. Tresch)从信息不完全和非确定性出发,对中央政府完全了解社会福利函数偏好序列提出疑问,提出了“偏好误识”理论,即中央政府有可能错误地认识社会偏好, 从而错误地把自己的偏好强加于全民头上。由此为地方分权提供了理论依据。

财政分权理论的理论基础[1]

  财政分权理论研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础。在西方公共财政理论文献中,西方财政学家主要是从公共产品的层次性与空间特点入手,论证多级政府以及财政分权的必要性,比较有代表性的观点有:

  (一)斯蒂格勒最优分权模式菜单

  斯蒂格勒(Stider)认为,可以从两条原则出发阐明地方政府存在的必要性:一是与中央政府相比,地方政府更接近公众,更了解辖区内居民对公共服务的选择偏好及效用;二是一国国内不同的人们有权利对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决,与之相适应,不同种类与不同数量的服务要求由不同级次、不同区域的政府来提供。

  (二)奥茨的分权定理

  奥茨(Oates)通过一系列假定,将社会福利最大化表达为一个线性规划,并求解得出资源配置处于社会福利最大化时的一般均衡模型。在分析这个模型附加的限制条件时发现,在等量提供公共产品这个限制条件下,某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府:“关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么,让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民,则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”这就是所谓的奥茨分权定理。

  (三)分权“俱乐部”理论

  布坎南(Buchanar)叫运用“俱乐部”理论来解释最优地方政府管辖范围的形成问题,麦圭尔(MeGu比)运用简单模型加以具体论证。所谓“俱乐部”理论,简要地说就是把社区比作俱乐部,研究在面临外部因素的条件下,任何一个俱乐部如何确定其最优成员数量。其理论核心有两个方面:一方面,随着俱乐部新成员的增加,原有俱乐部成员所承担的成本会由更多的新成员分担;另一方面,新成员加入的过多会随之增加拥挤成本,产生外部负效应。显然,一个俱乐部的最佳规模,应确定在外部负效应所产生的拥挤成本等于由新成员分担成本所带来节约的均衡点上。

  (四)偏好误识理论

  美国经济学家特里西presch)从理论上提出了偏好误识问题。他认为由于信息不完全,中央政府在提供公共产品过程中存在着失误的可能性,易造成对公共产品的过量提供或提供不足。而由地方政府来提供公共产品,社会福利才有可能达到最大化。

  (五)“用脚投票”理论

  蒂伯特(Tiebout)的“用脚投票”理论认为,个人在各管辖区之间的移动,产生了一个类似市场的解决公共产品有效供给的方法。为实现效用最大化目标,个人通过“用脚投票”的迁移,选择能够提供给他们最满意的公共服务与税收组合的区域居住,每个人可以得到接近于其偏好的提供水平;而同时,各区域之间通过相互模仿,相互学习,会实现社会福利的最大化。这个理论说明了,在地方政府之间存在竞争机制,由地方政府提供地方性公共物品,使得中央政府统一提供公共服务带来的非效率性极大降低了。

  近十几年来,随着各国经济民主化和分级财政制度的改革,传统的财政分权理论不断得到充实与完善。新一代的财政分权理论沿袭了传统理论的指导原则,但在分析框架和方法上有所拓展,如已不周于公共产品层次性和市场供求关系的分析套路,而是引入当代政治学、经济学,特别是经济管理科学的最新成果,运用激励相容与机制设计学说、委托一代理关系等研究框架,从而将政府间财政关系的研究推向了一个新的高度。较有建树和影响的论述主要有:

  (六)鼓励政府间竞争说

  罗森(Rosen)、麦金农(Mckinnon)等人认为,实行多级政府结构及财政分权能够强化政府本身,尤其是地方政府本身的激励机制,鼓励它们之间的竞争。因为,如果公民能够在社区间选择,那么真正管理的不当会使公民决定移居到其他地方,这个威胁会为政府管理者们更有效地执政带来激励,使他们更加关心公民的意愿。再有,如果地方政府对经济活动干预过多,会使有价值的投资活动转向政府干预较少的区域,因此,地方之间的竞争会减少不适当的干预,提高经济效率。由于地方财政收入与支出挂钩,这会促进地方政府努力繁荣本地区经济。综合上述,政府尤其是地方政府的活动,就能够在相当程度上与经济当事人(企业)形成一种激励——风险上分享或共担的关系。

  (七)政策实验与创新论

  奥茨、罗森等人提出,多级次政府的存在有利于更多地提供政策实验与创新的机会。其理由是,如果在中央一级进行政策实验,其项目管理者仅一人,而在分级层次上实验,管理者是数个人,在多数人中显然会比一个人更易于产生创新性政策主张。在地方层次上进行政策实验也更易于绕过中央层次上难以克服的各种政治性障碍。

  (八)改善政府机构的控制说

  金(King)认为,如果以集权的方式由中央政府行使所有职能,而不是分级行使,那么每一位官员会面对过多的工作,由于信息不充分等原因,会使政府机构陷入低效率运行状态。政府职能分级行使,明确划分责权,则可以改善政府机构的工作效率,解决政府机构中控制与激励之间的权衡问题。这种观点在很大程度上继承了公共选择学派关于财政分权有利于保持政府适度规模的理论。再者,金还对一个公认的财政分权定理提出了修正。即:如果居民对政府提供服务的需求偏好存在很大的差异性,而且具有相似需求偏好的居民是居住在一起的,那么公共服务的分级提供就是必要的,并要求建立多级次政府。金对此作出的修正是:即使对公共服务的需求偏好不存在地理位置上的差异性,就一般而论,分级提供也是必要的,会比集中提供产生更大的福利收益。他论证的基本点是,辖区规模与人们的需求偏好不是固定不变的,随着辖区规模扩大及人们需求偏好多样性的变化,集中提供不可避免地会发生福利损失,在这种情况下,分级提供效果更佳。尽管如此,金还是从现实主义的立场出发,客观地指出,不可以将财政分权理论绝对化。因为在现实世界中,没有哪一个国家的地方政府是依据这些理论假说或模型建立的,甚至是跟这些理论假说一点关系都没有,而是由各国不同的政治、经济、民族、文化、历史、传统等多种因素决定的,各国财政支出的安排、公共服务的提供也各有自己的特点。也就是说,应当把财政分权理论看作一种理想模式。

财政分权理论的发展

  1.引入了激励相容与机制设计学说

  钱颖一罗兰(Roland)、温格斯特(B.Weingast)与怀尔德森(D.E.Wildasi)将激励相容与机制设计学说引入了财政分权理论当中,他们都假定政府并不是普济众生式的救世主,政府官员也有自己的物质利益, 只要缺乏约束就有可能从政治决策中寻租。一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

  2.西方财政分权理论存在的争论

  我国很多关于西方财政分权理论的介绍似是而非、以偏概全,往往只介绍一方面的观点,实际上,西方财政分权理论在很多问题上都还存在着争论。

  (1)关于地方政府间税收竞争的争论

  财政分权和要素的流动必然导致地方政府间的税收竞争,经济的发展也证明了这一点。从世界范围来看,各个国家都采取了主动减少自己应得的投资收益的政策鼓励和吸引外资,如财政补贴税收优惠财政贴息或政府的担保贷款以及有利于投资的国际协定等等。从我国来看,自改革开放以来,地方政府也掀起了一浪高过一浪的 “招商引资”的热潮,竞相提供各种优惠政策吸引外资和其他地区的投资。地方政府间的税收竞争在西方理论界存在着较大争议,关键在于对政府的看法不同。标准的公共经济学假定政府是一个慈善的政府,追求社会福利的最大化,而公共选择学派则认为政府是一个自私的集团和追求收入最大化者,或者说是利维坦。出发点的不一致导致了对税收竞争的不同看法。公共选择学派认为税收竞争增进福利,限制政府预算消费,竞争过程的真正收益是组织的学习和创新、更低成本的产品以及新观念。

  Brennan 和Buchanan认为, “用脚投票”或者居民的流动性促使地方政府比中央政府会更好地服务于居民,在财政分权的系统中的政府竞争成为一种训练政府的机制。在不完备契约的条件下, Seabright 通过理论模型也得出了类似的观点。针对认为各个地方政府减少自己应得利益的不计代价的引资竞争,即“扑向低层的竞争”,会陷入竞相优惠的“囚徒困境”的看法。诺贝尔经济学家盖里·贝克尔(GaryBecker)指出:地方政府竞争是“奔向顶层的竞争”而不是“扑向低层的竞争”;地方政府的竞争限制了特殊利益集团的利益,而同时不以大多数人的利益为代价。另一方面,跨区域的要素和居民流动使地方政府更容易受到冲击,税收和居民的转移限制了公共部门在公共产品和服务供应上的能力, 这个观点得到了Musgrave、Zodrow 和Mieszkowski 的广泛赞同,这些经济学家都拥护中央集权体制的重建和不同政府单位间的政策协调。Wildasin认为在地方权限内资本税的竞争是不经济的,导致资源的错误配置,从而导致经济的扭曲,呼吁税收协调和中央权力的干预以纠正这种无效率。而Edwards和Keen 则提出了一个“中性的利维坦”的概念,即政府既关心居民的福利又关心它自身的利益。

  (2)财政分权与政府腐败关系的争论

  西方财政对这个问题争议的焦点在于两者具有怎样的相关关系,即财政分权是增加了政府的腐败,还是减少政府的腐败? 两种观点截然相反,同时并存。

  一种观点认为财政分权导致了地方政府腐败的增加,认为地方政府的腐败变得越来越普遍,是因为有更多的机会和更大的地方利益的压力,地方政府具有更大的权威和更少的障碍。Tanzi 认为地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击,特别是在发展中国家。他还认为财政分权与腐败存在一定的相关性, 地方政府比中央政府更容易发生腐败行为,因为中央政府官员通常比地方政府官员理性,而且比地方政府官员有好的前途,而地方政府官员拥有较少的提升机会,工资较低,与当地居民接触较多。

  Prud’homme,Tanzi、Roseackerman和Carbonara认为在发展中国家和转轨国家,财政分权增加了官员寻租行为的可能性。在一些发展中国家,人们普遍相信,在地方政府机构,腐败是根深蒂固的,因为公民必须支付贿赂以得到他们为此已经支付了税收的公共服务。部分地方官员的腐败行为当然降低了财政分权的可能利益,腐败行为减少了个人收入的同时,还增加了收入的不平等(因为按照有充足资源影响政府官员的人的意愿,税收的结构被修改了)。Trisman认为联邦政府比单一政府更腐败,可归结为三个因素:联邦政府比单一政府更大;多层级政府警察力量的分离;存在两院制的议会。

  反对的观点在于分权可以减少腐败的机会,因为对于他们的委托者来说,地方政策的制定者是更可观察的,因此腐败行为比在中央的层次上更容易被发现。 Buennan 和Buchanan就强调政府间竞争会降低政府官员在提供公共服务过程中寻租的能力。Persson 和Tabellini认为在分权下,政府官员作为代理者,这种直接的责任使评价其业绩相对容易,他们的努力和报酬就可以直接挂钩,因此财政分权可以减少腐败现象。 Kiltgard 认为腐败由垄断权和权威的存在而加强,由责任的存在而减少,如果分权化的管理限制了垄断的政治权力以及让政府对地方选民更负责任,那么,财政分权能够减少腐败。

  (3)其他相关的研究

  其他相关的研究主要在于财政分权与地区差距、财政分权与经济增长、财政分权与环境质量这些问题的研究,在这些问题上,也都还存在着很多争论,甚至是截然相反的观点。从上面的阐述可以看出,西方财政分权理论还正在发展,对很多问题还存在着很多不同的看法,我国在借鉴其理论进行政府间财政制度设计时,应充分考虑我国的国情和现实情况。

财政分权理论的最新发展

  Luizr.De Mello Jr认为当下级政府拥有了更多的政策制定自主权的时候,增加了政府行为协调的复杂性,分权化主要的政策挑战在于设计和发展一个适当的多级次的公共财政系统,以有效和充分地提供地方公共服务,同时保持宏观经济稳定。他通过对30个国家的样本进行计量经济分析后指出,财政分权的缺陷在于对地方财政控制力的减弱和政府间财政关系协调的失败,经常导致地方财政的压力,导致地方政府的赤字偏好,尤其是在发展中国家,最终,会影响宏观经济的稳定。为了避免这一点,他提出,通过严格地方财政纪律、运用市场力量和设计更好的制度使政府间财政关系协调的失败最小化,他强调指出,这一点对成功的财政分权来说是至关重要的先决条件

  理查德·M·伯德(Richard M.Bird)和麦克尔·斯马特(Michhael Smart)认为国际经验表明:如果要有效提供公共服务,对转移支付的接受者必须要有一个明确的要求;接受者要有足够的财力,要有作出决定充分的灵活性,要对结果负责;要将转移支付分为总体目标补助和特定目标补助。他得出了8个结论,其中对我们有启示意义的在于,所有的地方政府都应按照标准程序管理财政问题,以保持完备的账目,并且接受定期和公开的审计,相似的,尽管中央政府不应当干预地方政府的预算和行为,但他们应当保持地方财政最新的和完备的信息,并且让这些信息公开化。

  Pablo Sanguinetti和Mariano Tommasi针对分权化会导致地方政府不遵守财政纪律,尽量多地耗费国家资金,产生公共品问题,诱发超权限过度支出的问题,他们认为应通过合理选择和设计各级政府间财政转移关系来解决。他们在完全信息不完全信息的假设条件下构建模型讨论了如何构建政府间转移支付体系,特别是在提供财政联合保险和为总体财政纪律提供足够激励间进行选择的问题,他们研究了两种制度,一是中央政府事先对每个地区承担一定水平的转移支付,另一种是让地方政府影响联邦政府以获得转移支付。他们对两种制度进行比较分析后,认为两种制度都给出了更低的联邦公共产品支出和更高的地方支出和转移支付,但是第二种制度能获得更高的福利水平。他们还将模型扩展到了地方税和中央税,也得到了相同的结果。

对我国财政分权体制改革的启示

  1.适度分权

  财政分权的实质在于中央政府和地方政府间职责和权力范围的划分,以避免信息的不对称,促进资源的更有效配置和社会福利的最大化,西方财政分权理论表明,适度的分权是有利于资源的有效配置和制度创新的,我国1994 年的税改就是通过明确政府间的职责、硬化地方财政的预算约束进行适当的财政分权,建立了分税制的财政分权体制,从而调动了地方政府的积极性,推动了中国经济在没有进行政治体制改革的情况下保持了持续、健康、快速发展的。当前,应进一步加快分税制的改革,赋予地方一定的税收管理权,进一步硬化地方政府的预算约束。

  2.严格财政纪律,加强审计对预算资金的管理和监督

  随着经济的发展,我国财政分权体制的缺陷也逐渐暴露了出来,根据国家审计署公布的“2003 年的审计报告”表明:我国当前的财政资金管理不严,预算外资金成了监督盲区,大量财政资金游离于中央预算之外;资金浪费严重;转移支付资金审批不公开、不公正和缺乏效率,且转移支付资金被挤占挪用严重。严格财政纪律,加强预算资金的管理和监督已经成为威胁到我国财政分权制度能否健康发展的大问题了。当前, 我国应进一步加大对地方财政支出和转移支付资金使用的审计监督力度,对整改结果进行再审计,并向社会公开,同时加强预算外资金的管理,争取纳入预算内进行管理。

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