地方政府竞争

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什么是地方政府竞争[1]

  地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域的地方政府,为提供公共物品、吸引资本技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域竞争。

地方政府竞争的内涵[2]

  政府竞争理论在西方经济学研究中早已存在。亚当·斯密根据人们对资本税差异的不同反应角度,分析了要素可移动性对于制度竞争的影响。[他的论述开启了经济学意义上政府竞争研究的先河,同时也使税收等公共物品与政府的竞争有机地联系起来。继亚当·斯密以后,维克塞尔林达尔、蒂布特、阿波尔特也相继从公共物品的思路对政府的竞争进行了研究,并结合公共选择理论对制度竞争理论作了进一步阐述。 

  20世纪90年代后,我国学者对于地方政府竞争理论表现出越来越浓厚的兴趣。刘汉屏、刘锡田认为,地方政府竞争就是不同行政区域地方政府之间通过提供公共物品,吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府问的竞争。日杨瑞龙则从制度供给进入权的角度,深入研究了我国地方政府竞争问题。

地方政府竞争的特征[2]

  从目前我国的情况来看,地方政府竞争主要有如下特征: 

  1.地方政府竞争具有一定的开放性。地方政府经济竞争虽然在不同政府主体之间展开,但地方政府的经济竞争行为却只能直接作用于本辖区,因此,如果辖区内的经济市场是一个封闭的市场,那么地方政府的经济竞争就不可能吸引可流动要素的流入,辖区经济发展所获得“超额利益”就会大减。所以辖区问的经济开放对地方政府的竞争具有十分重要的意义。

  2.地方政府竞争的范围和重点在不断变化。我国的经济体制改革实质上是对政府、市场和企业关系的重新调整过程,把政府原来的一些职能转移给市场或企业。这也就意味着政府提供的产品范围是在不断的调整当中。改革的一个大方向是政府逐渐退出竞争领域,大量缩小提供私人产品范围,着力改善公共品供给。正是因为政府提供的产品范围的不断变化决定了地方政府竞争内容的不断变化,由以往的兼顾私人产品和公共产品领域到主要是在公共产品领域(如制度供给,基础设施建设等)开展竞争。 

  3.地方政府竞争的重要内容在于谋取中央政府提供的优惠政策。我国地方政府与中央政府的关系是下级服从上级,在地位上并不对等。这是我国地方政府竞争最为重要的制度特征。在这样一种体制下,我国的制度变迁方式是政府供给主导型的方式,中央政府对制度供给实行准入限制,因此争取试点权成为地方政府竞争的重要内容。渐进式改革方式在集权体制条件下,中央政府仍掌握着包括政策、资源、税收等方面大量的优惠权,地方政府如果能向中央政府争取到某些优惠政策和特殊待遇,就能为地方经济的发展创造重要条件,经济就能更快更好的发展。因而,争取有利的政策环境成为地方政府之间进行竞争的重要内容之一。 

  4.地方政府竞争具有双重后果。地方政府竞争在经济发展中一方面能够发挥一定的积极作用,特别是在发展中国家,地方政府能够在推动经济增长中发挥主导作用;另一方面,地方政府的激烈经济竞争,甚至是过度或无序的竞争会产生割裂市场、地方保护主义、重复建设和浪费资源等负面效应。

地方政府竞争的分类[3]

  一般可以根据政府之间的纵向和横向关系把地方政府竞争分为两种情况:纵向的地方政府竞争和横向的地方政府竞争。在计划经济时代,甚至也有地方政府竞争现象:比如地方对中央的事实上消极遵从,尽管其表面上遵从中央的指示。这就是计划经济时代的纵向竞争的特点之一,也是为什么中央在1978年前不断尝试分权、试图打破“治乱循环”的原因之一。来自各地的政府或部门负责人到中央各部委去要项目要工程要资金,这就是计划经济时代地方政府之间横向竞争现象之一。改革开放以来,上述两种现象继续存在,这证明了地方政府竞争仍然存在。而且大量地方市场分割和地方保护事例证明,我国的地方政府竞争大量存在。

地方政府竞争理论的起源[4]

  关于地方政府竞争的最早论述可以追溯到亚当·斯密。他在《国富论》中提出:“土地是不能移动的,而资本则容易移动。土地所有者,必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然,他很可说是一个世界公民,他不一定要附着于那一个特定国家。一国如果为了要课以重税,而多方调查其财产,他就要舍此他适了。他并且会把资本移往任何其他国家,只要那里比较能随意经营事业,或者比较能安逸地享有财富。”斯密的论述从人们对资本税差异的反应视角分析了要素可移动性对于政府间税收制度竞争的影响。  

  继斯密以后,明确地对地方政府竞争进行研究的则应该是美国经济学家蒂布特(Tiebout)。他在《一个关于地方支出的纯理论》(A Pure Theory of Local Expenditures)中提出了著名的“用脚投票”理论,这一理论后来被称为“蒂布特模型”(Tiebout Model)。他认为,自由流动的居民将迁移到那些财政收入支出结构令自己满意的地区,为了避免本区域有税收创造能力的居民流失,地方政府将提高财政的运行效率并提高公共品的供应的满意程度,地方政府间的竞争是有效率促进的,以此形成围绕公共品供给的竞争。可以说,Tiebout理论开辟了地方政府竞争研究的先河。此后,又有很多经济学家对“蒂布特模型”的假定进行扩充或修正,从而得出了不同的结论而使得地方政府竞争理论不断丰富。 

  德国学者Apolte结合公共选择理论对制度竞争理论做了进一步阐述。他提出,公共选择理论发展已经指出了政治选票竞争的许多缺点,但是制度竞争的出现更能够使执政者受到被治理者的监督,从而作为政治选票竞争的补充。从这一角度看,“制度竞争”必须始终把政治行为主体置于竞争压力之下,而且它必须提高一国或者一个地区居民的福利。阿波尔特的制度竞争理论克服了以往关于投票问题研究的缺点,将制度竞争的动力与选民的选票联系起来了,增强了竞争机制在政治选举中的适用性,不过,Apolte只是隐性表达了政府竞争的涵义,并未全面地研究政府竞争。  

  最早真正意义上使用“政府竞争”概念的学者当属Albert Breton。他在《竞争性政府:一个关于政治和公共财政经济理论》(Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance)一书中提出,政府本质上是具有竞争性的,彼此围绕着资源和控制权分配、公共产品和服务的竞争不仅有助于政治体制的均衡,而且也将促进公众对这些产品需求偏好的表露,能够实现公共产品的数量和质量与税收价格的有机结合。  

  令人遗憾的是,学术界至今尚未对地方政府竞争的概念形成共识。通常人们把政府竞争与地域竞争(Territorial competition)、制度竞争(Constitutional competition)或者辖区竞争(Competition among jurisdictions)交叉使用。何梦笔提出政府竞争包括纵向和横向的竞争,“这意味着任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况,同时,这个政府机构又与类似机构在横向的层面上展开竞争。”冯兴元认为政府间竞争是指政府之间围绕有形和无形资源的竞争,包括直接竞争和间接竞争、横向竞争和纵向竞争。政府间竞争在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。李一花的观点更加全面,她认为地方政府竞争一词则是描述地方政府为了谋取当地的福利和人均收入水平的提高,而采取一些竞争策略(如制度环境、政策、区位、营销),旨在吸引更多的外部资金、技术人力资本等生产要素进入本地,以增强本地经济的竞争优势。吴旬认为地方政府之间的竞争很大程度上体现在开发区之间的竞争上。作为吸引外资的主要载体,各种类型的开发区、园区、特区等自20世纪90年代始在全国迅速蔓延。因为这样的区域能够获得国家赋予的某些优惠政策,符合地方政府官员的意志,他们藉此吸引外资来此建厂或者建立合资企业。因此,地方政府之间的竞争很大程度上体现在开发区之间的竞争上。刘汉屏、刘锡田把地方政府竞争的核心界定为提供公共物品以及引进资本和技术。他们认为地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共物品,吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。

地方政府竞争的影响要素[4]

  已有的文献只是用一种隐晦的方式研究了地方政府竞争的影响要素,而尚未明确把其作为一个专门的问题进行论证。冯兴元在论述辖区政府间竞争的描述性范畴时涉及了这一问题。他认为辖区政府间竞争的行为主体、行为主体的偏好和内生职能变化、政府供给产品与服务(government supplied goods and services)的供给和需求、公共供给产品与服务的外部性(externalities)、行为主体的认知(perception)模式与学习等将对地方政府竞争产生较大的影响。[5]Qian和Roland认为财政分权和生产要素的流动性,可以使得地方政府进行竞争,成为阻止政府无效支出的一种承诺工具。刘锡田认为财政分权、资源流动制度改革以及地方政府官员政绩评价规则的引导等构成了地主政府竞争的动力机制和影响要素。 

  李春安认为内、外因共同作用于地方政府(经济)竞争。地方政府是相对独立的利益主体、市场经济条件下利益最大化原则的驱动、社会转型期地方政府制度创新存在巨大的空间、存在制度变迁预期的潜在租金、存在经济优先发展带来的巨大的预期收益等作为内因对地方政府(经济)竞争起决定作用;同时我国的干部政绩考核制度、地方政府社会职能的扩大、市场配置资源规律以及政治竞争规律的作用作为为外因对地方政府(经济)竞争也起着十分关键的作用。 

  刘亚平认为,中国的市场化改革给地方政府间竞争赖以依存的环境带来了极大的变化,渐进式的改革策略对地方政府间竞争产生的重要影响。对国有企业控制权的下放并未将其直接放入激烈的市场竞争环境中,而是通过地方竞争来带动企业的竞争。同时,地方政府可控资源权力扩大使得地方政府不再是被动地贯彻中央政府行政命令的附属组织,而是越来越倾向于倚重和代表地方,而且在“发展是硬道理”指导下,政府把自己的合法性建立在经济发展的基础之上,以此作为政绩方可能获得权力中心的认可。 

  Qian和Weingast认为,中央向地方的分权使得中国地方政府的行为在一定程度上变得可信,从而具有联邦制下的优点。他们将中国这种容纳地方政府间竞争的新型政治结构称为市场维护型联邦主义,它满足三个条件:首先,地方政府对其管辖区的经济自主规制权,从而避免各地方政府规制政策的同一性;其次,管辖区之间要素流动的自由,允许“以足投票”;最后,地方政府必须面临硬预算约束,即地方政府具备财政自主权,但不能发行货币,也不能享受无限制贷款。 

  更多的学者认为地方政府竞争的影响要素即是财政分权。任勇和肖宇认为,分灶吃饭的财政分权思路在中国社会表现出非常明显的转型特征的条件下使得地方政府作为一个独立的利益主体的趋势日益突出。经济发展状况几乎成为地方政府的政绩表现的唯一指标,这在给地方政府带来压力的同时,也刺激了地方政府以经济发展来谋取更大的利益,表现出更强国的“地方法团主义”和自利倾向。再加上地方政府官员又具有极强的升迁欲望,他们在得用各种手段为自己的政绩上增加砝码,彼此的明争暗斗便得以形成。钟晓敏认为,我国从20世纪80年代始到90年代中后期的分税制改革以后,各地的财政竞争在税收竞争基础上,又力图通过提供优质的公共产品和公共服务来吸引外来资源,扩大税基,从而使地方财政竞争逐步从单纯的税收竞争转向税收竞争和支出竞争并存的阶段,并且在发达地区,财政支出竞争的作用愈加凸现。Blanchard和Shleifer对中国和俄罗斯的财政分权进行比较研究后发现,由于两国在财政分权的同时政治制度框架存在不同的特征而使得两国财政分权所产生的经济绩效截然不同。张维迎和栗树和认为,地区间竞争是改革初期地方分权政策的产物,当中国中央政府在(20世纪)70年代末期实施地方分权政策后,地方政府间就在产品市场上展开竞争。

地方政府竞争的效应[4]

  地方政府竞争研究的核心内容应该是其效应问题。目前,学术界主要从地方政府竞争与公共品供给、地方政府竞争与经济发展、地方政府竞争与地方保护、地方政府竞争与政府规模以及地方政府竞争与公共部门效率等层面进行剖析。  

  (一)地方政府竞争与公共品供给

  毋宁说,地方政府竞争的存在是与地方政府供给公共品的职能密不可分。斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)十分关注地方政府竞争与公共品供给,他认为:“一般说来,更分散地提供公共品和服务——由地方社区提供的产品和服务——不仅为在社区中开展竞争莫定了基础,而且还获得了蒂布特(Tiebout)所强调的潜在利益。”同时,“和管理完善的社区相比,管理良好的社区可以以较低的成本提供公共服务,因而可以吸引移居者,增加财产价值。因此,和企业里的竞争一样,社区里的竞争也发挥着相同的作用,它不仅确保了公共物品得以有效的供应,而且在公共物品的数量和种类上也更符合公众的需求。……社区里的竞争还为社区的变革注入了活力,使社区适应了人们的偏好和技术的变化”。 

  蒂布特(Tiebout)认为,地方政府竞争可以促进公共品的有效供给。如果居民能够在社区之间移动,他们通过选择社区显示出自身的偏好。社区要么提供居民们需要的产品,要么居民们迁移到其他提供更符合他们偏好的公共品或者能够有效率地提供这些公共品的社区。因此,社区间的竞争就类似于厂商间为了消费者而展开的竞争。前者也像后者一样,能够导致资源的有效配置,达到帕雷托最优。对于地方公共产品而言,决定有效率水平的机制可以不是通过投票箱的选举,而是社区间的“用脚投票”。国内学者岳书敬、曾召友也赞同这种观点,认为竞争可以进一步激励地方政府更有效地提供公共品。他们强调在假定政府具有“经济人”特质之后,追求高回报率的自利行为将促使作为代理人(就像其他经济意义上的代理人一样)的政府使用有效的公共品提供方式,而在竞争条件下,这种激励将被加强。因为政府间的竞争越激烈,厂商和居民的“用脚投票”能力越强,地方政府对提供地方性公共品的效率就会越敏感,就越会促使地方政府采用有效率的公共品提供方式。Justman ,Thisse和Ypersele认为,地方政府通过多样化基础设施服务水平进行竞争能减少财政支出竞争造成的资源浪费,地方政府通过多样化基础设施水平能减少其财政支出。而且,多样化基础设施水平不会引起其他地方进行模仿,反而会促进其他地方政府提高其基础设施多样化水平。

  另外,竞争可以作为一个发现地方性公共品有效提供方式的过程。Hayek认为,竞争不但可以促使地方政府有效地供给地方性公共品,而且会激励地方政府寻找、发现更有效的公共品提供方式。《中国地方政府竞争与公共物品融资》课题组认为地方政府之间的竞争有利于融资方式创新,进而促进地方政府更好地提供公共品。 

  不过,也有人认为地方政府间的竞争会对地方政府提供公共品不利。认为各地都采取了积极的政策鼓励投资,如财政补贴、税收减让、财政贴息或政府担保的软贷款等。为了更多地吸引外资进入,各地都会竞相压低税收水平,主动减少自己应得的投资收益,这种不计代价的引资竞争就是“扑向低层的竞争(the race to bottom)”,结果导致其财政收入不足以提供最优水平的公共服务。Démurger认为,分权后的地方政府把过多的资金作为生产性投资而忽视了地方公共品的建设,从而导致了区域经济的不平衡发展。 

  (二)地方政府竞争与经济发展

  Kelly D. Edmiston和Geoffrey K. Turnbull通过构建地方政府竞争与经济发展的关联模型,并对Georgia州的数据分析认为,辖区间的竞争对地方经济发展政策产生明显的积极影响。地方政府竞争是经济发展的十分重要因素,它可以通过税率等因素提升竞争力。周业安认为,地方政府间的竞争关系可能带来多重后果。如果地方政府通过制度创新技术创新来吸引更多的资源流入,就有利于当地的经济增长,但在资源总量有限的情况下,会导致其他地区的资源流出,落后地区在与发达地区的资源争夺中处于劣势,因而就会采取保护主义的政策,来维护当地的经济利益,导致地区间的交易成本增大,不利于经济发展。谢晓波也持此观点。张维迎、栗树和认为地区间竞争引发国有和集体所有企业的民营化,明晰产权。任维德认为,地方政府之间的不当竞争,必然导致进一步扩大地区发展差距。由于各地区起点的不同和主客观环境的差异,使竞争中处于优势地位的地方政府具有更强的吸纳优质可流动生产要素的能力,而落后地区则成了优质可流动生产要素的输出地。 

  (三)地方政府竞争与地方保护 

  张晏通过构造一个包含初始禀赋(如公共基础设施、劳动力技术水平、环境)差异的FDI 竞争模型,引入GDP税收收入加权的政府目标函数,分析了两个不同的地方(国家)对FDI 的竞争及其效率含义,并通过福利分析讨论中央政府可能的干预措施。他认为,由于基础设施等影响要素优越的地区有更大的竞争力,它在地方政府之间对FDI 的竞争中仍然处于优势地位,但Nash 竞争将损害它的利益,地方政府之间的减免税竞争导致囚徒困境。钟笑寒通过一个简单的模型对由于地方分权导致的地区竞争和地方保护主义的经济后果加以分析发现,地区竞争和地方保护主义的经济效率很大程度上取决于生产技术是规模报酬递增的还是递减的。在规模报酬递减的技术下,地区竞争一般会带来社会福利的提高;而在规模报酬递增的技术下,地区竞争更有可能降低了社会福利。而地方保护主义会削弱甚至逆转地区竞争相对于国家垄断的效率优势。 

  Young.A则认为,1978 年至 1997 年的中国经济改革,只不过是将一个中央集权的经济转化为多个地方政府统治的经济,由于地方政府会对利润边际高的产业施加行政的与经济上的保护措施,这会导致各地区产业趋同生产能力过剩比较优势丧失,从而产生新的扭曲。平新乔认为,地方政府对本地经济的保护主要是通过两个渠道实施的:一是在产权上通过国有资本对经济实行控制,二是在市场机制上限制自由进入与退出,不过,两者中前者似乎更为根本。Huizhong Zhou分析中国烟草业发展后认为,当烟草业的竞争趋于激烈时,地方政府会通过财政补贴和设置市场壁垒的方式为本地烟草业的发展提供保护,从而获取财政收入的最大化。 

  同时,也有学者认为分权带来的地方政府竞争促进了中国的市场整合。B.Naughton运用一系列的数据研究发现中国省际贸易额的增长速度远远高于GDP和出口的增长速度,认为在过去20年的经济改革过程中,中国经济总的说是在走向市场一体化,地方财政分权以及由此带来的地区之间的竞争是有利于统一市场的形成的。 

  (四)地方政府竞争与政府规模 

  探索竞争和政府规模关系的实证研究文献通常把税收、公共支出、人口、个人收入以及区域面积作为衡量标准。学者一般未把政府规模膨胀原因中公共产品供给的质量和数量作明确的区分。现有文献的研究大致集中于公共部门的规模和单个政府的规模两大阵营。前者致力于检验竞争水平与政府活动(总支出)的关系问题。相反,后者关注的是竞争水平与政府权限(专项支出)的关系问题。  

  Brennan and Buchanan认为官僚对“竞争导致政府规模膨胀”有强烈的自夸(self-aggrandizing)倾向。他们的怪兽理论(Leviathan theory)预言最缺乏竞争的政府必定是最大的政府。认为公司和家庭在区域间可以自由流动的情况下,地方政府之间的财政竞争可以有效地避免政府将资源从私人部门通过税收的形式转移到公共部门,从而避免公共部门的过度膨胀,要素流动对政府部门征税能力的约束相当于对政府征税能力制度约束的一种替代。但由于地方政府竞争本身可能导致资源配置的扭曲,如果这种资源扭曲的程度并不是非常大,那么地方政府竞争就具有明显的合意性。Anderson and Tollison也认为,垄断或许会限制政府的产出,竞争与合意的政府规模膨胀密切相关。另外,Oates发现,碎片化政府(fragmented governments)无法形成规模效应,因此即便存在竞争也无法遏制政府规模的膨胀,因此判断地方政府竞争是增进效率还是降低效率的关键在于如何看待公共部门的行为方式。Edwards和Keen的文章则表明在怪兽并不十分贪婪的情况下,通过地方政府税收协调来增加对可流动要素收入征税的效率,可能导致所有居民的福利改善。“怪兽”能否完全被约束住也依赖于政府竞争所采用的具体行为和政府的特征。M.Rauscher认为政府竞争对怪兽的约束功能依赖于在竞争中所采用的税收工具,在“一次总付”(lum-sum tax)的情形下,这种约束功能就没有效果。Hoyt认为由于大城市中可以制订更高的生产率而且居民的居住成本比较低,而小城市的税收增加将增加资产价值,所以大城市对政府支出膨胀的约束动力要比小城市差。Mckinnon欧盟也当作是一种约束怪兽的方式,政治家在不同利益集团的推动下往往利用财政赤字来支持各种类型的工程项目,从而陷入一种博弈政治均衡中,通过将其倾向主权的藉口,政府就可以将自己从利益集团的影响中摆脱出来,避免发生导致巨额赤字各项公共工程。  

  (五)地方政府竞争与公共部门效率 

  在现有的文献中,公共部门的效率已经引起了足够的重视,而且一些学者已经正式地把公共部门效率水平与地方政府间竞争的强度联系起来。很多学者认为当地方政府面临着强大的竞争压力时,其资源利用以及运作效率都显著提高。Grossman, Mavros, and Wassmer研究了美国49个中心城市中竞争与公共部门效率之间的关系。认为有效率的城市政府将使财产的价值发挥到极致。他们运用边际分析技术和基本经济数据(城市平均人口、中心城区人口数量以及公共支出的变动)得出的结论是非竞争条件下的城市财产价值远小于最大化价值,而且中心城市更加接近财产价值的边界(也就是说更加地有效)。

  Hayes, Razzolini, and Ross运用两步法检验了Illinois州市政当局的行为。在第一步中,他们把警察的数量以及服务质量作为市政当局的效率指标。在第二步中,他们把这些效率指标回复到市政当局的具体特征上来,把这些指标看作地方当局面临的竞争压力的指示器。他们发现,Chicago郊区政府比Illinois的郊区政府有更少的浪费,他们把此归因于为吸引居民而引致的竞争。  

  也有研究还检验了地方政府竞争对美国公共部门效率影响。有证据表明日益增强的竞争提高了美国公立学校的生产率。Husted and Kenny对美国各州教育系统的效率状况进行评估后发现那些按人数分配的学区的教育系统的效率更加低下。Grosskopf在对Texas郊区的学校的效率进行评估后找到了这些学区低效的证据,那就是大城市地区的学生入学的竞争性更低(包括公立和私立学校)。Barrow and Rouse 用特定的效率模型检验了学区对公共支出的效果。他们得出的结论是对别的公立学校有更少竞争的学区对公共支出使用效率更加低下。

参考文献

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  2. 2.0 2.1 张涌.试析地方政府竞争行为[J].岭南学刊,2007(4)
  3. 冯兴元,刘会荪.中国的市场整合与地方政府竞争——地方保护与地方市场分割问题及其对策研究[J].北京天则经济研究所,2002
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