財政分權理論

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　　在世界範圍內,不論是發達國家還是發展中國家,財政的分權化趨勢越來越明顯,財政分權是指中央政府賦予地方政府在債務安排、稅收管理和預算執行方面一定的自主權,從我國的實踐來看,改革開放初期,就以“減稅讓利”的稅制改革為先導拉開了改革開放的序幕,1994 年的稅制改革進一步建立了分稅制的財政分權體制,現在《中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》指出在“統一稅政前提下,賦予地方適當的稅政管理權”,我國也經歷了財政逐步分權的歷程,從這一點看出,財稅分權有著其經濟發展規律的必然性。

　　(一)財政分權的常見理解：

　　(1)給予地方政府一定的稅收權利和支出責任範圍，並允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，以此使公眾滿意政府提供的社會服務，使最基層的公眾自由的選擇他們所需要的政府類型並積极參与社會管理。

　　(2)財政分權是中央政府與地方政府及地方政府問財政分工的方式，並認為財政分權是釋放財政壓力的體制變革，財政分工(或分權)方式可以分為立憲性一致同意型財政分工方式和行政性一致同意型財政分工方式。前者的基本特征是：民主體制下的效率性，體現經濟性、地方政府優先性、民主性，即老百姓說了算。後者的基本特征是：財政行為的策略性、活動的非規範性、分工的行政性，認為中國的分權屬於後者。

　　(3)財政聯邦主義，即分權的財政體制，特指地方政府有相對獨立的立法權與司法權，如稅收立法權等。按地方政府權力的大小，分權類型有三種類型：不伴隨權力下放的行政代理、權力分散化的聯邦制、完全的分權化，並認為我國的分權類型複雜，屬於“市場維持的聯邦主義”。

　　(二)財政分權的含義。

　　財政分權是建立在政府職能或事權基礎上、符合經濟效率與公平、體現民主精神采取民主方式並有法律保障、各級政府有相對獨立的財政收入與支出範圍、處理中央政府與地方政府及各政府問關係等的一種財政體制。其關鍵特征：

　　(1)財政職能性與收支相對獨立性。即政府職能明確。職能在政府問劃分也明確。相應各級政府的收入與支出範圍明確。

　　(2)效率性與最優化。即事權與財權相統一，體現經濟學中的成本與收益原則、追求最大化目標，各級政府使用居民的稅收為全體居民提供最合意的公共產品，包括最優稅收稅率與結構、最優支出規模結構等。

　　(3)民主性與公平性，體現“政府是一個為民辦事的組織”的思想，既要保證各經濟微觀主體的利益與自由，使得各微觀主體的偏好得以顯示，又要通過民主的方式協調各主體之間的利益矛盾，要為居民參與財政活動提供公開透明的信息與渠道；保證中央政府不能隨意侵占干預地方政府利益。地方政府不是或不完全是中央政府的代理機構，而是具有獨立權利的組織或行為主體。

　　(4)規範性與法律性，各級政府的關係、職能與行為是較規範的，有法律作為依據與保證，有較強的穩定性與可預測性。

　　(5)激勵相容性，分權體制既要保證地方政府利益與中央政府利益的協調，又要保證各級政府官員、職員的個人利益與地方居民利益的協調統一。

　　財政分權理論是為瞭解釋地方政府存在的合理性和必要性,彌補新古典經濟學原理不能解釋地方政府客觀存在這一缺陷而提出來的,即解釋為什麼中央政府不能夠按照每個居民的偏好和資源條件供給公共品,實現社會福利最大化,從而論證地方政府存在的合理性和必要性。

　　1.蒂布特的“以腳投票”理論

　　蒂布特（Charles Tiebout）在《地方支出的純粹理論》在7個假設條件下構建了一個地方政府模型,他認為人們通過在社區間的充分流動,選擇公共產品與稅收的組合使自己效用最大化的社區政府,社區只有有效率地提供人們需要的公共產品,否則,人們會遷移到能更好地滿足他們偏好的社區,這樣,社區間的競爭將使資源能夠有效配置,實現帕累托最優,從而達到社會福利的最大化。這就是所謂的“以腳投票”理論。實踐中也存在家庭和居民因為地方公共產品提供的差異而進行遷移的現象,蒂布特的理論貢獻在於提出了通過居民的充分流動,對公共產品具有相同偏好的人會聚集到一個社區,各社區間的偏好是不同的,為奧茨的理論提供了支持。從財政的角度看,“以腳投票”同時也引出了地方稅設置的一系列問題,如稅率和主體稅種的設計等都應考慮居民的流動性等問題,也為地方稅收競爭理論打下了理論基礎。

　　2.地方政府存在的合理性和必要性

　　喬治·施蒂格勒的理論貢獻在於提出了地方政府存在的必要性的兩條基本原則,進而說明由地方政府來進行資源配置比中央政府更有效率,他在《地方政府功能的有理範圍》中提出了這兩條原則,一是與中央政府相比,地方政府更接近於自己的民眾,地方政府更瞭解它所管轄公民的效用與需求；二是一國國內不同的人們有權對不同種類和不同數量的公共服務進行投票表決。這就說明瞭地方政府的存在是為了更有效地配置資源,進而實現社會福利的最大化。

　　3.財政分稅制思想的提出

　　施蒂格勒的理論僅僅提供了地方政府存在的合理性和必要性,理查德·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)則明確提出了財政分稅制的思想。他從財政的資源配置、收入分配與經濟穩定三大職能出發, 認為地方政府缺乏充足的財力和經濟主體的流動性,後兩個職能應由中央政府負責,而資源配置職能則應根據各地居民的偏好不同而有所差別,由地方政府負責更有利於經濟效率的提高和社會福利水平的改進。他還指出中央政府和地方政府間必要的分權是可行的,這種分權可以通過稅種在各級政府間的分配固定下來,從而賦予地方政府相對獨立的權力,這種分稅制可以稱為“財政聯邦主義”。

　　瓦勒斯·奧茨(Wallace E. Oates)在《財政聯邦主義》一書中,將全部人口中分為兩個子集,每個子集內的人都具有同樣的偏好,而兩個子集間的偏好是不相同的,他從中央政府等量分配公共品出發,認為中央政府忽略了兩者的不同偏好,因而達不到帕累托最優,地方政府與中央政府在提供公共品上的效率差別,使其在配置資源的功能上不如地方政府。由此,奧茨提出了“財政分權定理”：讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們各自的選民, 則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的並且一致的產出量有效得多。

　　美國學者特裡希(Richard W. Tresch)從信息不完全和非確定性出發,對中央政府完全瞭解社會福利函數偏好序列提出疑問,提出了“偏好誤識”理論,即中央政府有可能錯誤地認識社會偏好, 從而錯誤地把自己的偏好強加於全民頭上。由此為地方分權提供了理論依據。

　　財政分權理論研究的邏輯起點是地方公共財政得以存在的基礎。在西方公共財政理論文獻中，西方財政學家主要是從公共產品的層次性與空間特點入手，論證多級政府以及財政分權的必要性，比較有代表性的觀點有：

　　(一)斯蒂格勒最優分權模式菜單

　　斯蒂格勒(Stider)認為，可以從兩條原則出發闡明地方政府存在的必要性：一是與中央政府相比，地方政府更接近公眾，更瞭解轄區內居民對公共服務的選擇偏好及效用；二是一國國內不同的人們有權利對不同種類與不同數量的公共服務進行投票表決，與之相適應，不同種類與不同數量的服務要求由不同級次、不同區域的政府來提供。

　　(二)奧茨的分權定理

　　奧茨(Oates)通過一系列假定，將社會福利最大化表達為一個線性規劃，並求解得出資源配置處於社會福利最大化時的一般均衡模型。在分析這個模型附加的限制條件時發現，在等量提供公共產品這個限制條件下，某種公共產品由地方政府提供優越於中央政府：“關於該物品的每一個產出量的提供成本無論對中央政府還是對地方政府來說都是相同的——那麼，讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給它們各自的選民，則總是要比中央政府向全體選民提供任何特定的並且一致的產出量有效得多。”這就是所謂的奧茨分權定理。

　　(三)分權“俱樂部”理論

　　布坎南（Buchanar）叫運用“俱樂部”理論來解釋最優地方政府管轄範圍的形成問題，麥圭爾(MeGu比)運用簡單模型加以具體論證。所謂“俱樂部”理論，簡要地說就是把社區比作俱樂部，研究在面臨外部因素的條件下，任何一個俱樂部如何確定其最優成員數量。其理論核心有兩個方面：一方面，隨著俱樂部新成員的增加，原有俱樂部成員所承擔的成本會由更多的新成員分擔；另一方面，新成員加入的過多會隨之增加擁擠成本，產生外部負效應。顯然，一個俱樂部的最佳規模，應確定在外部負效應所產生的擁擠成本等於由新成員分擔成本所帶來節約的均衡點上。

　　(四)偏好誤識理論

　　美國經濟學家特裡西presch)從理論上提出了偏好誤識問題。他認為由於信息不完全，中央政府在提供公共產品過程中存在著失誤的可能性，易造成對公共產品的過量提供或提供不足。而由地方政府來提供公共產品，社會福利才有可能達到最大化。

　　(五)“用腳投票”理論

　　蒂伯特(Tiebout)的“用腳投票”理論認為，個人在各管轄區之間的移動，產生了一個類似市場的解決公共產品有效供給的方法。為實現效用最大化目標，個人通過“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務與稅收組合的區域居住，每個人可以得到接近於其偏好的提供水平；而同時，各區域之間通過相互模仿，相互學習，會實現社會福利的最大化。這個理論說明瞭，在地方政府之間存在競爭機制，由地方政府提供地方性公共物品，使得中央政府統一提供公共服務帶來的非效率性極大降低了。

　　近十幾年來，隨著各國經濟民主化和分級財政制度的改革，傳統的財政分權理論不斷得到充實與完善。新一代的財政分權理論沿襲了傳統理論的指導原則，但在分析框架和方法上有所拓展，如已不周於公共產品層次性和市場供求關係的分析套路，而是引入當代政治學、經濟學，特別是經濟管理科學的最新成果，運用激勵相容與機制設計學說、委托一代理關係等研究框架，從而將政府間財政關係的研究推向了一個新的高度。較有建樹和影響的論述主要有：

　　(六)鼓勵政府間競爭說

　　羅森(Rosen)、麥金農(Mckinnon)等人認為，實行多級政府結構及財政分權能夠強化政府本身，尤其是地方政府本身的激勵機制，鼓勵它們之間的競爭。因為，如果公民能夠在社區間選擇，那麼真正管理的不當會使公民決定移居到其他地方，這個威脅會為政府管理者們更有效地執政帶來激勵，使他們更加關心公民的意願。再有，如果地方政府對經濟活動干預過多，會使有價值的投資活動轉向政府干預較少的區域，因此，地方之間的競爭會減少不適當的干預，提高經濟效率。由於地方財政收入與支出掛鉤，這會促進地方政府努力繁榮本地區經濟。綜合上述，政府尤其是地方政府的活動，就能夠在相當程度上與經濟當事人(企業)形成一種激勵——風險上分享或共擔的關係。

　　(七)政策實驗與創新論

　　奧茨、羅森等人提出，多級次政府的存在有利於更多地提供政策實驗與創新的機會。其理由是，如果在中央一級進行政策實驗，其項目管理者僅一人，而在分級層次上實驗，管理者是數個人，在多數人中顯然會比一個人更易於產生創新性政策主張。在地方層次上進行政策實驗也更易於繞過中央層次上難以剋服的各種政治性障礙。

　　(八)改善政府機構的控制說

　　金(King)認為，如果以集權的方式由中央政府行使所有職能，而不是分級行使，那麼每一位官員會面對過多的工作，由於信息不充分等原因，會使政府機構陷入低效率運行狀態。政府職能分級行使，明確劃分責權，則可以改善政府機構的工作效率，解決政府機構中控制與激勵之間的權衡問題。這種觀點在很大程度上繼承了公共選擇學派關於財政分權有利於保持政府適度規模的理論。再者，金還對一個公認的財政分權定理提出了修正。即：如果居民對政府提供服務的需求偏好存在很大的差異性，而且具有相似需求偏好的居民是居住在一起的，那麼公共服務的分級提供就是必要的，並要求建立多級次政府。金對此作出的修正是：即使對公共服務的需求偏好不存在地理位置上的差異性，就一般而論，分級提供也是必要的，會比集中提供產生更大的福利收益。他論證的基本點是，轄區規模與人們的需求偏好不是固定不變的，隨著轄區規模擴大及人們需求偏好多樣性的變化，集中提供不可避免地會發生福利損失，在這種情況下，分級提供效果更佳。儘管如此，金還是從現實主義的立場出發，客觀地指出，不可以將財政分權理論絕對化。因為在現實世界中，沒有哪一個國家的地方政府是依據這些理論假說或模型建立的，甚至是跟這些理論假說一點關係都沒有，而是由各國不同的政治、經濟、民族、文化、歷史、傳統等多種因素決定的，各國財政支出的安排、公共服務的提供也各有自己的特點。也就是說，應當把財政分權理論看作一種理想模式。

　　1.引入了激勵相容與機制設計學說

　　錢穎一和羅蘭(Roland)、溫格斯特(B．Weingast)與懷爾德森(D．E．Wildasi)將激勵相容與機制設計學說引入了財政分權理論當中,他們都假定政府並不是普濟眾生式的救世主,政府官員也有自己的物質利益, 只要缺乏約束就有可能從政治決策中尋租。一個有效的政府結構應該實現官員和地方居民福利之間的激勵相容。

　　2.西方財政分權理論存在的爭論

　　我國很多關於西方財政分權理論的介紹似是而非、以偏概全,往往只介紹一方面的觀點,實際上,西方財政分權理論在很多問題上都還存在著爭論。

　　（1）關於地方政府間稅收競爭的爭論

　　財政分權和要素的流動必然導致地方政府間的稅收競爭,經濟的發展也證明瞭這一點。從世界範圍來看,各個國家都採取了主動減少自己應得的投資收益的政策鼓勵和吸引外資,如財政補貼、稅收優惠、財政貼息或政府的擔保貸款以及有利於投資的國際協定等等。從我國來看,自改革開放以來,地方政府也掀起了一浪高過一浪的 “招商引資”的熱潮,競相提供各種優惠政策吸引外資和其他地區的投資。地方政府間的稅收競爭在西方理論界存在著較大爭議,關鍵在於對政府的看法不同。標準的公共經濟學假定政府是一個慈善的政府,追求社會福利的最大化,而公共選擇學派則認為政府是一個自私的集團和追求收入最大化者,或者說是利維坦。出發點的不一致導致了對稅收競爭的不同看法。公共選擇學派認為稅收競爭增進福利,限制政府預算消費,競爭過程的真正收益是組織的學習和創新、更低成本的產品以及新觀念。

　　Brennan 和Buchanan認為, “用腳投票”或者居民的流動性促使地方政府比中央政府會更好地服務於居民,在財政分權的系統中的政府競爭成為一種訓練政府的機制。在不完備契約的條件下, Seabright 通過理論模型也得出了類似的觀點。針對認為各個地方政府減少自己應得利益的不計代價的引資競爭,即“撲向低層的競爭”,會陷入競相優惠的“囚徒困境”的看法。諾貝爾經濟學家蓋里·貝克爾(GaryBecker)指出:地方政府競爭是“奔向頂層的競爭”而不是“撲向低層的競爭”;地方政府的競爭限制了特殊利益集團的利益,而同時不以大多數人的利益為代價。另一方面,跨區域的要素和居民流動使地方政府更容易受到衝擊,稅收和居民的轉移限制了公共部門在公共產品和服務供應上的能力, 這個觀點得到了Musgrave、Zodrow 和Mieszkowski 的廣泛贊同,這些經濟學家都擁護中央集權體制的重建和不同政府單位間的政策協調。Wildasin認為在地方許可權內資本稅的競爭是不經濟的,導致資源的錯誤配置,從而導致經濟的扭曲,呼籲稅收協調和中央權力的干預以糾正這種無效率。而Edwards和Keen 則提出了一個“中性的利維坦”的概念,即政府既關心居民的福利又關心它自身的利益。

　　（2）財政分權與政府腐敗關係的爭論

　　西方財政對這個問題爭議的焦點在於兩者具有怎樣的相關關係,即財政分權是增加了政府的腐敗,還是減少政府的腐敗? 兩種觀點截然相反,同時並存。

　　一種觀點認為財政分權導致了地方政府腐敗的增加,認為地方政府的腐敗變得越來越普遍,是因為有更多的機會和更大的地方利益的壓力,地方政府具有更大的權威和更少的障礙。Tanzi 認為地方政府同居民的接近使地方政府更容易受到尋租行為的衝擊,特別是在發展中國家。他還認為財政分權與腐敗存在一定的相關性, 地方政府比中央政府更容易發生腐敗行為,因為中央政府官員通常比地方政府官員理性,而且比地方政府官員有好的前途,而地方政府官員擁有較少的提升機會,工資較低,與當地居民接觸較多。

　　Prud’homme，Tanzi、Roseackerman和Carbonara認為在發展中國家和轉軌國家,財政分權增加了官員尋租行為的可能性。在一些發展中國家,人們普遍相信,在地方政府機構,腐敗是根深蒂固的,因為公民必須支付賄賂以得到他們為此已經支付了稅收的公共服務。部分地方官員的腐敗行為當然降低了財政分權的可能利益,腐敗行為減少了個人收入的同時,還增加了收入的不平等（因為按照有充足資源影響政府官員的人的意願,稅收的結構被修改了）。Trisman認為聯邦政府比單一政府更腐敗,可歸結為三個因素：聯邦政府比單一政府更大；多層級政府警察力量的分離；存在兩院制的議會。

　　反對的觀點在於分權可以減少腐敗的機會,因為對於他們的委托者來說,地方政策的制定者是更可觀察的,因此腐敗行為比在中央的層次上更容易被髮現。 Buennan 和Buchanan就強調政府間競爭會降低政府官員在提供公共服務過程中尋租的能力。Persson 和Tabellini認為在分權下,政府官員作為代理者,這種直接的責任使評價其業績相對容易,他們的努力和報酬就可以直接掛鉤,因此財政分權可以減少腐敗現象。 Kiltgard 認為腐敗由壟斷權和權威的存在而加強,由責任的存在而減少,如果分權化的管理限制了壟斷的政治權力以及讓政府對地方選民更負責任,那麼,財政分權能夠減少腐敗。

　　（3）其他相關的研究

　　其他相關的研究主要在於財政分權與地區差距、財政分權與經濟增長、財政分權與環境質量這些問題的研究,在這些問題上,也都還存在著很多爭論,甚至是截然相反的觀點。從上面的闡述可以看出,西方財政分權理論還正在發展,對很多問題還存在著很多不同的看法,我國在借鑒其理論進行政府間財政制度設計時,應充分考慮我國的國情和現實情況。

　　Luizr.De Mello Jr認為當下級政府擁有了更多的政策制定自主權的時候,增加了政府行為協調的複雜性,分權化主要的政策挑戰在於設計和發展一個適當的多級次的公共財政系統,以有效和充分地提供地方公共服務,同時保持巨集觀經濟穩定。他通過對30個國家的樣本進行計量經濟分析後指出,財政分權的缺陷在於對地方財政控制力的減弱和政府間財政關係協調的失敗,經常導致地方財政的壓力,導致地方政府的赤字偏好,尤其是在發展中國家,最終,會影響巨集觀經濟的穩定。為了避免這一點,他提出,通過嚴格地方財政紀律、運用市場力量和設計更好的制度使政府間財政關係協調的失敗最小化,他強調指出,這一點對成功的財政分權來說是至關重要的先決條件。

　　理查德·M·伯德(Richard M.Bird)和麥克爾·斯馬特(Michhael Smart)認為國際經驗表明：如果要有效提供公共服務,對轉移支付的接受者必須要有一個明確的要求;接受者要有足夠的財力,要有作出決定充分的靈活性,要對結果負責;要將轉移支付分為總體目標補助和特定目標補助。他得出了8個結論,其中對我們有啟示意義的在於,所有的地方政府都應按照標準程式管理財政問題,以保持完備的賬目,並且接受定期和公開的審計,相似的,儘管中央政府不應當干預地方政府的預算和行為,但他們應當保持地方財政最新的和完備的信息,並且讓這些信息公開化。

　　Pablo Sanguinetti和Mariano Tommasi針對分權化會導致地方政府不遵守財政紀律,儘量多地耗費國家資金,產生公共品問題,誘發超許可權過度支出的問題,他們認為應通過合理選擇和設計各級政府間財政轉移關係來解決。他們在完全信息和不完全信息的假設條件下構建模型討論瞭如何構建政府間轉移支付體系,特別是在提供財政聯合保險和為總體財政紀律提供足夠激勵間進行選擇的問題,他們研究了兩種制度,一是中央政府事先對每個地區承擔一定水平的轉移支付,另一種是讓地方政府影響聯邦政府以獲得轉移支付。他們對兩種制度進行比較分析後,認為兩種制度都給出了更低的聯邦公共產品支出和更高的地方支出和轉移支付,但是第二種制度能獲得更高的福利水平。他們還將模型擴展到了地方稅和中央稅,也得到了相同的結果。

　　1.適度分權

　　財政分權的實質在於中央政府和地方政府間職責和權力範圍的劃分,以避免信息的不對稱,促進資源的更有效配置和社會福利的最大化,西方財政分權理論表明,適度的分權是有利於資源的有效配置和制度創新的,我國1994 年的稅改就是通過明確政府間的職責、硬化地方財政的預算約束進行適當的財政分權,建立了分稅制的財政分權體制,從而調動了地方政府的積極性,推動了中國經濟在沒有進行政治體制改革的情況下保持了持續、健康、快速發展的。當前,應進一步加快分稅制的改革,賦予地方一定的稅收管理權,進一步硬化地方政府的預算約束。

　　2.嚴格財政紀律,加強審計對預算資金的管理和監督

　　隨著經濟的發展,我國財政分權體制的缺陷也逐漸暴露了出來,根據國家審計署公佈的“2003 年的審計報告”表明:我國當前的財政資金管理不嚴,預算外資金成了監督盲區,大量財政資金游離於中央預算之外;資金浪費嚴重;轉移支付資金審批不公開、不公正和缺乏效率,且轉移支付資金被擠占挪用嚴重。嚴格財政紀律,加強預算資金的管理和監督已經成為威脅到我國財政分權制度能否健康發展的大問題了。當前, 我國應進一步加大對地方財政支出和轉移支付資金使用的審計監督力度,對整改結果進行再審計,並向社會公開,同時加強預算外資金的管理,爭取納入預算內進行管理。