财政效率

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财政效率(fiscal efficiency)

　　财政效率是在西方“政府再造运动”中提出来的，国内对此比较生疏。公共财政是与市场经济体制相适应的财政运行机制，市场经济本身是富有效率的，公共财政也应具有效率属性，财政效率高低是评价公共财政体制框架成败的核心，提高财政效率既有利于推进公共财政体制建设，也有利于推进我国整个市场经济体制的建设。

　　现实中，有两个系统——市场和政府，分别通过一定的作用机制，可以满足人们的各种需要，保证人们生活和社会经济的正常运行，保证效率目标的实现。市场和政府在资源配置中的作用是不同的。实行社会主义市场经济体制要使市场对资源配置起基础性的作用，政府是在市场配置的基础上发挥作用，弥补市场缺陷。财政是政府的经济行为，根据政府的政策通过财政收支来实现资源配置。财政效率实质上反映的就是政府配置资源的效率和政府行政运行的效率。

　　财政效率是一个特殊的效率范畴，是效率在财政领域的体现。追求财政效率最根本的目的是实现财政的职能。前面分析指出，一般意义上的效率涵盖了两个层次：一是指要素资源配置的效率，即经济效率；二是指人和社会和谐发展的效率，即社会效率。因此，从理论上讲，财政效率也应该包括两个方面的内容：财政的经济效率和财政的社会效率。

　　所谓财政经济效率，是指财政职能的履行应当有利于促进社会资源的合理配置和经济机制的有效运行，具体而言，政府应通过合理的运用财政税收手段，调节经济运行，使得经济活动中各生产要素能够通过合理配置达到最佳经济效果，保证经济发展的速度和社会物质财富的积累程度。比如针对经济中存在的外部成本大于外部收益的情况，政府通过课以重税、增加财政补贴等财政税收手段的应用，对其进行调节，从而有效的矫正了外部效应，使得社会资源能够得到合理配置，这就是实现了其经济效率。

　　所谓财政的社会效率是指，财政职能的履行应当能够改善社会成员的收入分配状况，为社会成员的全面自由发展创造有利的环境，有利于人与人、人与社会以及人和自然的和谐发展，具体而言政府应当通过合理的运用财政税收手段，为社会成员提供必要的国防、民主和法制，保障其能够有一个自由发展的环境，同时积极为社会成员提供各种服务，满足其各种层次上的需求，使其受惠程度大大提高，从而保证其能够在最大范围中自由发展。比如，政府以一定的财政资金作为保障，积极发展教育事业，并使得社会成员受教育的机会均等，从而满足其在教育方面的需求，保证社会成员的全面自由发展。

　　一般来说，财政有三项职能，资源配置职能、收入分配职能和稳定经济的职能。从财政履行不同职能的目的来看，履行资源配置职能更多地是要实现财政的经济效率，即政府通过一定的财政手段调节资源配置，实现帕累托最优。主要表现为在公共产品、外部效应和垄断等领域，通过税收、财政补贴等手段，凋节各个经济主体的行为，实现生产要素的合理配置，并最终达到帕累托最优。财政履行稳定经济职能更多地体现了财政经济效率目标，即政府通过一定的财政手段，调节经济，实现经济机制的有效运行。主要表现为当经济中出现波动与失衡时，市场中各个主体的经济行为受到干扰，无法实现有效运行，此时，通过一定的财政、税收手段，调节经济中各个主体的行为，熨平经济波动，实现经济的持续稳定增长。而财政的收入分配职能更多地体现了财政的社会效率，表现为政府通过课以累进的所得税、失业救济金、财政补贴等形式调节收入分配，使社会各个成员的收入差距控制在合理的水平上。一般来说，财政的资源配置职能和稳定经济职能的实现应当更多地体现效率原则不会产生异议，但对于财政收入分配职能的实现大部分人认为是应当体现公平原则。再者，市场在资源配置方面存在缺陷，即使市场已经得到适当的收入分配和经济稳定，也可能导致无效或低效的资源配置；同时市场也有一些无效或低效的现象是源于收入分配的不公平造成的。所以在这里，我们说财政收入分配职能的实现同样要体现效率原则。

(一)财政的经济效率

　　财政的经济效率可以从三个层次上面分析：

　　第一， 财政经济效率的宏观表现。财政的经济效率，从宏观上，表现为财政要为政府履行各项职能提供足够资金支持，即财政规模效率。具体而言，财政规模的确定必须体现“需要”、“可能”原则。“需要”原则是指财政资金、税收收入应当能够满足政府履行各项职能的需要，为其提供足够的资金支持。“可能”原则是指应在满足政府资金需要的基础上，保证财政规模在一个适度的水平上。具体地说这个适度的水平是指政府财政收入规模的确定应充分考虑社会的经济负担能力，不能过分的挤占私人部门占有的资源，同时政府的财政支出规模也应当充分考虑经济实际，不能因为政府支出的过度扩张，而影响对私人部门正常的投资和消费行为，对经济产生超额负担，因此，宏观层次上的财政效率应该包括以下几方面的内容：财政收入和财政支出规模的合理确定，以及税收收入规模的合理确定。

　　第二，财政经济效率的中观表现。从中观层次上讲，财政的经济效率，就是指政府在具体运用财政工具的时候，应当合理确定其结构，从而使其能够充分发挥调节资源配置和经济有效运行的作用，也就是说财政工具的运用应体现政府经济职能的需要，在有效弥补市场不足的同时，又不过分干预经济。这包括两个方面的内容：一是政府的财政收入结构应当合理，即在政府的财政收入来源中，应合理确定税收、费用、国债等收入形式所占的比重，保证税收收入占有合理的比重；二是政府的财政支出结构应当合理，即在政府的财政支出结构中，应合理确定政府在各个领域的投资比例，具体来说，财政税收工具的运用领域应当是市场无法实现经济效率的领域，即财政税收工具的运用应当用于公共产品的有效提供、公平竞争的维持、外部效应的矫正和宏观经济发展的调控等方面，同时财政税收工具的运用应当适度干预经济，即在体现国家宏观调控、维持公平竞争等目标的同时，应有利于提高资源配置的有效性，有利于市场机制的形成和完善。从上面两部分的分析可以看出，中观层次上财政的经济效率主要是指财政结构的合理确定，包括财政支出结构的合理确定、财政收入结构和税制的合理确定。

　　第三，财政经济效率的微观表现。财政经济效率的微观表现主要是指政府在财政工具的具体运用过程中应当体现经济效率原则。具体而言，应当包括：一是财政的行政效率，即在运用财政税收工具时，尽量减少行政人员对资源的占用，提高行政效率；二是财政的具体运营环节应当体现效率原则，即对于不同的财政支出计划以及具体的资金使用方式、方法进行合理选择，保证在财政资金一定的情况下，少投入、多产出，或者少花钱、多办事，即财政支出的效率。

(二)财政税收的社会效率

　　财政的社会效率是指财政工具的运用应满足政府职能的需要，保证社会效率的实现。在宏观层次上，财政的社会效率是指，通过财政工具的运用，保障国家安全和社会稳定。即财政能够为政府履行其政治职能和社会职能提供必要的资金支持，保证国防、司法、社会秩序等的提供，从而有利于国家的安全和社会的安定；在中观层次上，财政的社会效率是指通过财政工具运用，实现对社会的调节，保障社会各项事业的稳步发展。即财政资金应保障社会公共服务和科教文卫等事业的发展，从而满足人们各方面的社会需求；从微观层次上讲，财政资金的运用，还应当体现政府经济职能的需要，合理调节社会成员的收入差距，保证人与人之间的和谐发展。

(一)财政经济效率的评价指标体系

　　从宏观层次上考察财政的经济效率来看，主要从两个方面来看：财政收入规模和财政支出规模。其中财政支出规模可以用财政支出占GDP的比重来衡量，财政收入规模可以使用两个口径来衡量：小口径即税收占GDP的比重；大口径即财政收入占GDP的比重。其中小口径比较能够反映政府税收收入能力的强弱，大口径能够反映政府的财力状况和财政能力。通过对两个指标进行比较，可以得出我国政府的财政能力，以及财政收入质量的好坏程度。

　　从中观层次上的财政效率来看，主要包括财政收入结构和财政支出结构。财政收入结构的衡量主要是考虑各种收入来源占财政收入的比重，以及各种收入来源制度安排的合理性。在这里我们用税收占财政收入的比重和非税收入占财政收入的比重来考察，同时辅助以税制中各个税所占的比重。财政支出结构的衡量主要是考虑政府各项主要财政支出在总支出中所占的比重，其中以基础设施支出、科教文卫支出、支援农业支出和行政事业费支出所占的比重为代表，进行对比分析。

　　从微观层次上的财政经济效率来看，主要包括两个方面：行政效率和具体财政支出项目中的财政支出效益。行政效率包括税收的行政效率以及具体财政资金使用部门的行政效率，可以用两个指标来衡量：行政管理费支出占财政支出的比重，以及行政人员占总人口的比重。财政支出效益的提高，与政府采购制度的推行有着直接、密切的联系。实行政府集中采购，由于其规模效应，与分散采购相比，首先表现为有限的所得，即完成等量任务或工作而节约的资金额。除此以外，还包括其所带来的无形所得，政府集中采购是以公开招标的方式进行，一方面在一定程度上防止了腐败行为的发生，另一方面也为微观经济主体营造了公平的竞争环境。因此可以通过政府集中采购额占某项财政支出的比重，来反映具体项目的财政支出效益。

(二)财政社会效率的评价指标体系

　　宏观层次上的财政社会效率表现为政府通过运用财政工具，实现社会稳定、发展的目标，这里选取社会保障事业、以及环境保护事业的发展为代表。财政对社会保障事业的推动，可以通过社会保障支出占财政支出的比重来衡量，而政府对环境保护的提供可以用环境污染的改善，以及环境保护方面的专业指标来衡量，如人均二氧化碳排放量等。微观层次上的财政社会效率表现为政府对社会收入分配关系的调节，而基尼系数反映了社会的收入差距状况，因此选用基尼系数来衡量这一层次上的财政社会效率。

财政效率是政府改革的核心问题,对于财政效率的意义,可用以下三点说明之。

1.财政效率是我们对政府本质认识的回归

有一种说法认为:企业要讲求效率,而政府不必讲求效率。这是错误的。

　　首先,效率是政府建设的基本问题。马克思指出,政府是由一定阶级占统治地位的公共事务管理机关。就是说,政府既有统治职能,又有公共服务职能。公共事务是指在私人社会里,企业和个人不愿做、不能做、做不了,但又是经济和社会发展所必不可少的,体现了社会公共利益的事项。如防务、水利、道路、治安、交通、历史、天文等。政府就是管理了公共事务,才取得了合法统治地位。从马克思主义的观点看, 政府是社会分工的结果,也是效率的产物。有些事务,只有当政府管理比私人更有效率时,才成为公共事务。效率是社会的基本问题。

　　其次,虽然政府是效率的产物,但属于上层建筑,会与经济基础产生脱节。而政府产生后复杂的组织结构和政治关系,会使效率变得模糊不清,以致颠倒。于是“公仆”凌驾于主人之上,并通过贪污腐败不断损害主人利益,“办事机关”却怠于办事,而是热衷于争权夺利。凡此种种,使政府日益成为脱离人民群众的,低效率和无效率的官僚主义组织。

　　最后,我国的行政机构是按业务部门(教育局、卫生局、民政局、公安局)、综合部门(人事局、发改委、劳动局、财政局)和专业部门(农业、国土、环保、水利、环卫)设置的,这种行政构架使每个部门都受到其他部门牵制,办事效果会因相互抵消而无效率。

2.财政效率是建设廉洁高效政府的关键

　　建设廉洁高效的政府是全党的政治任务。中共十六届四次会议《关于加强党的执政能力建设的决定》将它提到执政能力核心问题的高度,说明了我们建设高效廉洁政府的决心。但我们能否实现这一目标,最终取决于是否有正确路径。回首以往,虽然我们采用了种种措施,但效果却不很理想,原因就出在路径上：用行政效率来治理行政无效率。

　　例如,浙江省开展了“机关效能建设”活动。2004年以来该省有2390名机关干部因办事拖拉、工作推诿和纪律涣散等问题受到告诫等处理,有94人作待岗处理或辞退。从道理上说,处理“不作为”公务员是对的,但却十分困难。首先,“办事拖拉、推诿”既有机关林立,职能不清的原因,也有公务员个人原因；其次,在我们治理“不作为”公务员的同时,更应治那些“过度作为”者,他们浪费了人民钱财为自己立传,才是危害最大。这又怎么治罪?最后,由于这种治理缺乏量化标准,会不会成为一些人打击不同观点者的借口,而将行政机关办成“私人领地”?这在历史上是有教训的。

　　总之,迄今我国建设廉洁高效政府措施是用行政效率来治理行政无效率。虽然它见效快,却很难持久。那么,我们何不改变思考方式,用财政效率来治理行政无效率呢?

　　首先,高效率政府是指那些既有领导人民克服困难的能力,又深受人民信任的政府。由于财政效率既考虑投入,又考虑产出和效果,因而比行政效率更深刻,直接指向政府建设的本质。

　　其次,官僚主义政府等于低财政效率政府。我们可以通过对行政事业单位的财政效率评价,给出廉洁高效政府的定量标准,识别那些混迹于官场的“南郭先生”。

　　最后,贪污、受贿等腐败行为属于财政无效率行为,而行政方式治理“看准了病,用错了药”,而绩效管理却很容易将问题暴露出来。例如,我国有不少交通厅长因贪污受贿而查处。原因是施工方为牟取暴利而贿赂工程负责人,以达到默许其偷工减料目的。如果我们按财政效率要求改变“游戏规则”,实行对工程运行一年后绩效评价制,则大部分质量问题将会暴露。如果我们又规定劣质工程必须返工直至完好,则偷工减料者将会倾家荡产。这时的交通厅长何来“高危”?

　　总之,虽然我国在建设廉洁政府方面做了许多工作,但却有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌,根源是没有抓住财政效率,看来,抓住财政效率才抓住政府廉洁建设的本质。

3.财政效率也是解决财政收支矛盾的核心措施

　　财政效率有助于解决财政收支的矛盾,其关键是财政效率要求建立事后评价机制。据2001年9月美国联邦政府出版的六卷《绩效管理手册》介绍,其效果主要有：(1)一改以往办事拖沓,提高了美国政府的工作效率；(2)实现了政府拨款与绩效的配比。使那些无绩效,或者绩效与经费不配比的部门的问题暴露出来了；(3)节省了经费。绩效管理后,政府基本职能的经费获得了充分保障,而部门也不敢再提出无效率的“过分计划”,因而联邦政府支出大大节省,1997-1999年度, 联邦预算出现了连续盈余,1999年度的财政盈余达1230亿美元,结束了长达近40年财政赤字的历史。