地方政府競爭

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(重定向自地方政府间竞争)

目錄

什麼是地方政府競爭[1]

  地方政府競爭是指一個國家內部不同行政區域的地方政府,為提供公共物品、吸引資本技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域競爭。

地方政府競爭的內涵[2]

  政府競爭理論在西方經濟學研究中早已存在。亞當·斯密根據人們對資本稅差異的不同反應角度,分析了要素可移動性對於制度競爭的影響。[他的論述開啟了經濟學意義上政府競爭研究的先河,同時也使稅收等公共物品與政府的競爭有機地聯繫起來。繼亞當·斯密以後,維克塞爾林達爾、蒂布特、阿波爾特也相繼從公共物品的思路對政府的競爭進行了研究,並結合公共選擇理論對制度競爭理論作了進一步闡述。 

  20世紀90年代後,我國學者對於地方政府競爭理論表現出越來越濃厚的興趣。劉漢屏、劉錫田認為,地方政府競爭就是不同行政區域地方政府之間通過提供公共物品,吸引資本、技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域政府問的競爭。日楊瑞龍則從制度供給進入權的角度,深入研究了我國地方政府競爭問題。

地方政府競爭的特征[2]

  從目前我國的情況來看,地方政府競爭主要有如下特征: 

  1.地方政府競爭具有一定的開放性。地方政府經濟競爭雖然在不同政府主體之間展開,但地方政府的經濟競爭行為卻只能直接作用於本轄區,因此,如果轄區內的經濟市場是一個封閉的市場,那麼地方政府的經濟競爭就不可能吸引可流動要素的流入,轄區經濟發展所獲得“超額利益”就會大減。所以轄區問的經濟開放對地方政府的競爭具有十分重要的意義。

  2.地方政府競爭的範圍和重點在不斷變化。我國的經濟體制改革實質上是對政府、市場和企業關係的重新調整過程,把政府原來的一些職能轉移給市場或企業。這也就意味著政府提供的產品範圍是在不斷的調整當中。改革的一個大方向是政府逐漸退出競爭領域,大量縮小提供私人產品範圍,著力改善公共品供給。正是因為政府提供的產品範圍的不斷變化決定了地方政府競爭內容的不斷變化,由以往的兼顧私人產品和公共產品領域到主要是在公共產品領域(如制度供給,基礎設施建設等)開展競爭。 

  3.地方政府競爭的重要內容在於謀取中央政府提供的優惠政策。我國地方政府與中央政府的關係是下級服從上級,在地位上並不對等。這是我國地方政府競爭最為重要的制度特征。在這樣一種體制下,我國的制度變遷方式是政府供給主導型的方式,中央政府對制度供給實行準入限制,因此爭取試點權成為地方政府競爭的重要內容。漸進式改革方式在集權體制條件下,中央政府仍掌握著包括政策、資源、稅收等方面大量的優惠權,地方政府如果能向中央政府爭取到某些優惠政策和特殊待遇,就能為地方經濟的發展創造重要條件,經濟就能更快更好的發展。因而,爭取有利的政策環境成為地方政府之間進行競爭的重要內容之一。 

  4.地方政府競爭具有雙重後果。地方政府競爭在經濟發展中一方面能夠發揮一定的積極作用,特別是在發展中國家,地方政府能夠在推動經濟增長中發揮主導作用;另一方面,地方政府的激烈經濟競爭,甚至是過度或無序的競爭會產生割裂市場、地方保護主義、重覆建設和浪費資源等負面效應。

地方政府競爭的分類[3]

  一般可以根據政府之間的縱向和橫向關係把地方政府競爭分為兩種情況:縱向的地方政府競爭和橫向的地方政府競爭。在計劃經濟時代,甚至也有地方政府競爭現象:比如地方對中央的事實上消極遵從,儘管其錶面上遵從中央的指示。這就是計劃經濟時代的縱向競爭的特點之一,也是為什麼中央在1978年前不斷嘗試分權、試圖打破“治亂迴圈”的原因之一。來自各地的政府或部門負責人到中央各部委去要項目要工程要資金,這就是計劃經濟時代地方政府之間橫向競爭現象之一。改革開放以來,上述兩種現象繼續存在,這證明瞭地方政府競爭仍然存在。而且大量地方市場分割和地方保護事例證明,我國的地方政府競爭大量存在。

地方政府競爭理論的起源[4]

  關於地方政府競爭的最早論述可以追溯到亞當·斯密。他在《國富論》中提出:“土地是不能移動的,而資本則容易移動。土地所有者,必然是其地產所在國的一個公民。資本所有者則不然,他很可說是一個世界公民,他不一定要附著於那一個特定國家。一國如果為了要課以重稅,而多方調查其財產,他就要舍此他適了。他並且會把資本移往任何其他國家,只要那裡比較能隨意經營事業,或者比較能安逸地享有財富。”斯密的論述從人們對資本稅差異的反應視角分析了要素可移動性對於政府間稅收制度競爭的影響。  

  繼斯密以後,明確地對地方政府競爭進行研究的則應該是美國經濟學家蒂布特(Tiebout)。他在《一個關於地方支出的純理論》(A Pure Theory of Local Expenditures)中提出了著名的“用腳投票”理論,這一理論後來被稱為“蒂布特模型”(Tiebout Model)。他認為,自由流動的居民將遷移到那些財政收入支出結構令自己滿意的地區,為了避免本區域有稅收創造能力的居民流失,地方政府將提高財政的運行效率並提高公共品的供應的滿意程度,地方政府間的競爭是有效率促進的,以此形成圍繞公共品供給的競爭。可以說,Tiebout理論開闢了地方政府競爭研究的先河。此後,又有很多經濟學家對“蒂布特模型”的假定進行擴充或修正,從而得出了不同的結論而使得地方政府競爭理論不斷豐富。 

  德國學者Apolte結合公共選擇理論對制度競爭理論做了進一步闡述。他提出,公共選擇理論發展已經指出了政治選票競爭的許多缺點,但是制度競爭的出現更能夠使執政者受到被治理者的監督,從而作為政治選票競爭的補充。從這一角度看,“制度競爭”必須始終把政治行為主體置於競爭壓力之下,而且它必須提高一國或者一個地區居民的福利。阿波爾特的制度競爭理論剋服了以往關於投票問題研究的缺點,將制度競爭的動力與選民的選票聯繫起來了,增強了競爭機制在政治選舉中的適用性,不過,Apolte只是隱性表達了政府競爭的涵義,並未全面地研究政府競爭。  

  最早真正意義上使用“政府競爭”概念的學者當屬Albert Breton。他在《競爭性政府:一個關於政治和公共財政經濟理論》(Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance)一書中提出,政府本質上是具有競爭性的,彼此圍繞著資源和控制權分配、公共產品和服務的競爭不僅有助於政治體制的均衡,而且也將促進公眾對這些產品需求偏好的表露,能夠實現公共產品的數量和質量與稅收價格的有機結合。  

  令人遺憾的是,學術界至今尚未對地方政府競爭的概念形成共識。通常人們把政府競爭與地域競爭(Territorial competition)、制度競爭(Constitutional competition)或者轄區競爭(Competition among jurisdictions)交叉使用。何夢筆提出政府競爭包括縱向和橫向的競爭,“這意味著任何一個政府機構都與上級機構在資源和控制權的分配上處於互相競爭的狀況,同時,這個政府機構又與類似機構在橫向的層面上展開競爭。”馮興元認為政府間競爭是指政府之間圍繞有形和無形資源的競爭,包括直接競爭和間接競爭、橫向競爭和縱向競爭。政府間競爭在很大程度上表現為制度競爭或體制競爭。李一花的觀點更加全面,她認為地方政府競爭一詞則是描述地方政府為了謀取當地的福利和人均收入水平的提高,而採取一些競爭策略(如制度環境、政策、區位、營銷),旨在吸引更多的外部資金、技術人力資本等生產要素進入本地,以增強本地經濟的競爭優勢。吳旬認為地方政府之間的競爭很大程度上體現在開發區之間的競爭上。作為吸引外資的主要載體,各種類型的開發區、園區、特區等自20世紀90年代始在全國迅速蔓延。因為這樣的區域能夠獲得國家賦予的某些優惠政策,符合地方政府官員的意志,他們藉此吸引外資來此建廠或者建立合資企業。因此,地方政府之間的競爭很大程度上體現在開發區之間的競爭上。劉漢屏、劉錫田把地方政府競爭的核心界定為提供公共物品以及引進資本和技術。他們認為地方政府競爭是指一個國家內部不同行政區域地方政府之間為提供公共物品,吸引資本、技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域政府間的競爭。

地方政府競爭的影響要素[4]

  已有的文獻只是用一種隱晦的方式研究了地方政府競爭的影響要素,而尚未明確把其作為一個專門的問題進行論證。馮興元在論述轄區政府間競爭的描述性範疇時涉及了這一問題。他認為轄區政府間競爭的行為主體、行為主體的偏好和內生職能變化、政府供給產品與服務(government supplied goods and services)的供給和需求、公共供給產品與服務的外部性(externalities)、行為主體的認知(perception)模式與學習等將對地方政府競爭產生較大的影響。[5]Qian和Roland認為財政分權和生產要素的流動性,可以使得地方政府進行競爭,成為阻止政府無效支出的一種承諾工具。劉錫田認為財政分權、資源流動制度改革以及地方政府官員政績評價規則的引導等構成了地主政府競爭的動力機制和影響要素。 

  李春安認為內、外因共同作用於地方政府(經濟)競爭。地方政府是相對獨立的利益主體、市場經濟條件下利益最大化原則的驅動、社會轉型期地方政府制度創新存在巨大的空間、存在制度變遷預期的潛在租金、存在經濟優先發展帶來的巨大的預期收益等作為內因對地方政府(經濟)競爭起決定作用;同時我國的幹部政績考核制度、地方政府社會職能的擴大、市場配置資源規律以及政治競爭規律的作用作為為外因對地方政府(經濟)競爭也起著十分關鍵的作用。 

  劉亞平認為,中國的市場化改革給地方政府間競爭賴以依存的環境帶來了極大的變化,漸進式的改革策略對地方政府間競爭產生的重要影響。對國有企業控制權的下放並未將其直接放入激烈的市場競爭環境中,而是通過地方競爭來帶動企業的競爭。同時,地方政府可控資源權力擴大使得地方政府不再是被動地貫徹中央政府行政命令的附屬組織,而是越來越傾向於倚重和代表地方,而且在“發展是硬道理”指導下,政府把自己的合法性建立在經濟發展的基礎之上,以此作為政績方可能獲得權力中心的認可。 

  Qian和Weingast認為,中央向地方的分權使得中國地方政府的行為在一定程度上變得可信,從而具有聯邦制下的優點。他們將中國這種容納地方政府間競爭的新型政治結構稱為市場維護型聯邦主義,它滿足三個條件:首先,地方政府對其管轄區的經濟自主規制權,從而避免各地方政府規制政策的同一性;其次,管轄區之間要素流動的自由,允許“以足投票”;最後,地方政府必須面臨硬預算約束,即地方政府具備財政自主權,但不能發行貨幣,也不能享受無限制貸款。 

  更多的學者認為地方政府競爭的影響要素即是財政分權。任勇和肖宇認為,分竈吃飯的財政分權思路在中國社會表現出非常明顯的轉型特征的條件下使得地方政府作為一個獨立的利益主體的趨勢日益突出。經濟發展狀況幾乎成為地方政府的政績表現的唯一指標,這在給地方政府帶來壓力的同時,也刺激了地方政府以經濟發展來謀取更大的利益,表現出更強國的“地方法團主義”和自利傾向。再加上地方政府官員又具有極強的升遷欲望,他們在得用各種手段為自己的政績上增加砝碼,彼此的明爭暗鬥便得以形成。鐘曉敏認為,我國從20世紀80年代始到90年代中後期的分稅制改革以後,各地的財政競爭在稅收競爭基礎上,又力圖通過提供優質的公共產品和公共服務來吸引外來資源,擴大稅基,從而使地方財政競爭逐步從單純的稅收競爭轉向稅收競爭和支出競爭並存的階段,並且在發達地區,財政支出競爭的作用愈加凸現。Blanchard和Shleifer對中國和俄羅斯的財政分權進行比較研究後發現,由於兩國在財政分權的同時政治制度框架存在不同的特征而使得兩國財政分權所產生的經濟績效截然不同。張維迎和慄樹和認為,地區間競爭是改革初期地方分權政策的產物,當中國中央政府在(20世紀)70年代末期實施地方分權政策後,地方政府間就在產品市場上展開競爭。

地方政府競爭的效應[4]

  地方政府競爭研究的核心內容應該是其效應問題。目前,學術界主要從地方政府競爭與公共品供給、地方政府競爭與經濟發展、地方政府競爭與地方保護、地方政府競爭與政府規模以及地方政府競爭與公共部門效率等層面進行剖析。  

  (一)地方政府競爭與公共品供給

  毋寧說,地方政府競爭的存在是與地方政府供給公共品的職能密不可分。斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)十分關註地方政府競爭與公共品供給,他認為:“一般說來,更分散地提供公共品和服務——由地方社區提供的產品和服務——不僅為在社區中開展競爭莫定了基礎,而且還獲得了蒂布特(Tiebout)所強調的潛在利益。”同時,“和管理完善的社區相比,管理良好的社區可以以較低的成本提供公共服務,因而可以吸引移居者,增加財產價值。因此,和企業里的競爭一樣,社區里的競爭也發揮著相同的作用,它不僅確保了公共物品得以有效的供應,而且在公共物品的數量和種類上也更符合公眾的需求。……社區里的競爭還為社區的變革註入了活力,使社區適應了人們的偏好和技術的變化”。 

  蒂布特(Tiebout)認為,地方政府競爭可以促進公共品的有效供給。如果居民能夠在社區之間移動,他們通過選擇社區顯示出自身的偏好。社區要麼提供居民們需要的產品,要麼居民們遷移到其他提供更符合他們偏好的公共品或者能夠有效率地提供這些公共品的社區。因此,社區間的競爭就類似於廠商間為了消費者而展開的競爭。前者也像後者一樣,能夠導致資源的有效配置,達到帕雷托最優。對於地方公共產品而言,決定有效率水平的機制可以不是通過投票箱的選舉,而是社區間的“用腳投票”。國內學者岳書敬、曾召友也贊同這種觀點,認為競爭可以進一步激勵地方政府更有效地提供公共品。他們強調在假定政府具有“經濟人”特質之後,追求高回報率的自利行為將促使作為代理人(就像其他經濟意義上的代理人一樣)的政府使用有效的公共品提供方式,而在競爭條件下,這種激勵將被加強。因為政府間的競爭越激烈,廠商和居民的“用腳投票”能力越強,地方政府對提供地方性公共品的效率就會越敏感,就越會促使地方政府採用有效率的公共品提供方式。Justman ,Thisse和Ypersele認為,地方政府通過多樣化基礎設施服務水平進行競爭能減少財政支出競爭造成的資源浪費,地方政府通過多樣化基礎設施水平能減少其財政支出。而且,多樣化基礎設施水平不會引起其他地方進行模仿,反而會促進其他地方政府提高其基礎設施多樣化水平。

  另外,競爭可以作為一個發現地方性公共品有效提供方式的過程。Hayek認為,競爭不但可以促使地方政府有效地供給地方性公共品,而且會激勵地方政府尋找、發現更有效的公共品提供方式。《中國地方政府競爭與公共物品融資》課題組認為地方政府之間的競爭有利於融資方式創新,進而促進地方政府更好地提供公共品。 

  不過,也有人認為地方政府間的競爭會對地方政府提供公共品不利。認為各地都採取了積極的政策鼓勵投資,如財政補貼、稅收減讓、財政貼息或政府擔保的軟貸款等。為了更多地吸引外資進入,各地都會競相壓低稅收水平,主動減少自己應得的投資收益,這種不計代價的引資競爭就是“撲向低層的競爭(the race to bottom)”,結果導致其財政收入不足以提供最優水平的公共服務。Démurger認為,分權後的地方政府把過多的資金作為生產性投資而忽視了地方公共品的建設,從而導致了區域經濟的不平衡發展。 

  (二)地方政府競爭與經濟發展

  Kelly D. Edmiston和Geoffrey K. Turnbull通過構建地方政府競爭與經濟發展的關聯模型,並對Georgia州的數據分析認為,轄區間的競爭對地方經濟發展政策產生明顯的積極影響。地方政府競爭是經濟發展的十分重要因素,它可以通過稅率等因素提升競爭力。周業安認為,地方政府間的競爭關係可能帶來多重後果。如果地方政府通過制度創新技術創新來吸引更多的資源流入,就有利於當地的經濟增長,但在資源總量有限的情況下,會導致其他地區的資源流出,落後地區在與發達地區的資源爭奪中處於劣勢,因而就會採取保護主義的政策,來維護當地的經濟利益,導致地區間的交易成本增大,不利於經濟發展。謝曉波也持此觀點。張維迎、慄樹和認為地區間競爭引發國有和集體所有企業的民營化,明晰產權。任維德認為,地方政府之間的不當競爭,必然導致進一步擴大地區發展差距。由於各地區起點的不同和主客觀環境的差異,使競爭中處於優勢地位的地方政府具有更強的吸納優質可流動生產要素的能力,而落後地區則成了優質可流動生產要素的輸出地。 

  (三)地方政府競爭與地方保護 

  張晏通過構造一個包含初始稟賦(如公共基礎設施、勞動力技術水平、環境)差異的FDI 競爭模型,引入GDP稅收收入加權的政府目標函數,分析了兩個不同的地方(國家)對FDI 的競爭及其效率含義,並通過福利分析討論中央政府可能的干預措施。他認為,由於基礎設施等影響要素優越的地區有更大的競爭力,它在地方政府之間對FDI 的競爭中仍然處於優勢地位,但Nash 競爭將損害它的利益,地方政府之間的減免稅競爭導致囚徒困境。鐘笑寒通過一個簡單的模型對由於地方分權導致的地區競爭和地方保護主義的經濟後果加以分析發現,地區競爭和地方保護主義的經濟效率很大程度上取決於生產技術是規模報酬遞增的還是遞減的。在規模報酬遞減的技術下,地區競爭一般會帶來社會福利的提高;而在規模報酬遞增的技術下,地區競爭更有可能降低了社會福利。而地方保護主義會削弱甚至逆轉地區競爭相對於國家壟斷的效率優勢。 

  Young.A則認為,1978 年至 1997 年的中國經濟改革,只不過是將一個中央集權的經濟轉化為多個地方政府統治的經濟,由於地方政府會對利潤邊際高的產業施加行政的與經濟上的保護措施,這會導致各地區產業趨同生產能力過剩比較優勢喪失,從而產生新的扭曲。平新喬認為,地方政府對本地經濟的保護主要是通過兩個渠道實施的:一是在產權上通過國有資本對經濟實行控制,二是在市場機制上限制自由進入與退出,不過,兩者中前者似乎更為根本。Huizhong Zhou分析中國煙草業發展後認為,當煙草業的競爭趨於激烈時,地方政府會通過財政補貼和設置市場壁壘的方式為本地煙草業的發展提供保護,從而獲取財政收入的最大化。 

  同時,也有學者認為分權帶來的地方政府競爭促進了中國的市場整合。B.Naughton運用一系列的數據研究發現中國省際貿易額的增長速度遠遠高於GDP和出口的增長速度,認為在過去20年的經濟改革過程中,中國經濟總的說是在走向市場一體化,地方財政分權以及由此帶來的地區之間的競爭是有利於統一市場的形成的。 

  (四)地方政府競爭與政府規模 

  探索競爭和政府規模關係的實證研究文獻通常把稅收、公共支出、人口、個人收入以及區域面積作為衡量標準。學者一般未把政府規模膨脹原因中公共產品供給的質量和數量作明確的區分。現有文獻的研究大致集中於公共部門的規模和單個政府的規模兩大陣營。前者致力於檢驗競爭水平與政府活動(總支出)的關係問題。相反,後者關註的是競爭水平與政府許可權(專項支出)的關係問題。  

  Brennan and Buchanan認為官僚對“競爭導致政府規模膨脹”有強烈的自誇(self-aggrandizing)傾向。他們的怪獸理論(Leviathan theory)預言最缺乏競爭的政府必定是最大的政府。認為公司和家庭在區域間可以自由流動的情況下,地方政府之間的財政競爭可以有效地避免政府將資源從私人部門通過稅收的形式轉移到公共部門,從而避免公共部門的過度膨脹,要素流動對政府部門徵稅能力的約束相當於對政府徵稅能力制度約束的一種替代。但由於地方政府競爭本身可能導致資源配置的扭曲,如果這種資源扭曲的程度並不是非常大,那麼地方政府競爭就具有明顯的合意性。Anderson and Tollison也認為,壟斷或許會限制政府的產出,競爭與合意的政府規模膨脹密切相關。另外,Oates發現,碎片化政府(fragmented governments)無法形成規模效應,因此即便存在競爭也無法遏制政府規模的膨脹,因此判斷地方政府競爭是增進效率還是降低效率的關鍵在於如何看待公共部門的行為方式。Edwards和Keen的文章則表明在怪獸並不十分貪婪的情況下,通過地方政府稅收協調來增加對可流動要素收入徵稅的效率,可能導致所有居民的福利改善。“怪獸”能否完全被約束住也依賴於政府競爭所採用的具體行為和政府的特征。M.Rauscher認為政府競爭對怪獸的約束功能依賴於在競爭中所採用的稅收工具,在“一次總付”(lum-sum tax)的情形下,這種約束功能就沒有效果。Hoyt認為由於大城市中可以制訂更高的生產率而且居民的居住成本比較低,而小城市的稅收增加將增加資產價值,所以大城市對政府支出膨脹的約束動力要比小城市差。Mckinnon歐盟也當作是一種約束怪獸的方式,政治家在不同利益集團的推動下往往利用財政赤字來支持各種類型的工程項目,從而陷入一種博弈政治均衡中,通過將其傾向主權的藉口,政府就可以將自己從利益集團的影響中擺脫出來,避免發生導致巨額赤字各項公共工程。  

  (五)地方政府競爭與公共部門效率 

  在現有的文獻中,公共部門的效率已經引起了足夠的重視,而且一些學者已經正式地把公共部門效率水平與地方政府間競爭的強度聯繫起來。很多學者認為當地方政府面臨著強大的競爭壓力時,其資源利用以及運作效率都顯著提高。Grossman, Mavros, and Wassmer研究了美國49個中心城市中競爭與公共部門效率之間的關係。認為有效率的城市政府將使財產的價值發揮到極致。他們運用邊際分析技術和基本經濟數據(城市平均人口、中心城區人口數量以及公共支出的變動)得出的結論是非競爭條件下的城市財產價值遠小於最大化價值,而且中心城市更加接近財產價值的邊界(也就是說更加地有效)。

  Hayes, Razzolini, and Ross運用兩步法檢驗了Illinois州市政當局的行為。在第一步中,他們把警察的數量以及服務質量作為市政當局的效率指標。在第二步中,他們把這些效率指標回覆到市政當局的具體特征上來,把這些指標看作地方當局面臨的競爭壓力的指示器。他們發現,Chicago郊區政府比Illinois的郊區政府有更少的浪費,他們把此歸因於為吸引居民而引致的競爭。  

  也有研究還檢驗了地方政府競爭對美國公共部門效率影響。有證據表明日益增強的競爭提高了美國公立學校的生產率。Husted and Kenny對美國各州教育系統的效率狀況進行評估後發現那些按人數分配的學區的教育系統的效率更加低下。Grosskopf在對Texas郊區的學校的效率進行評估後找到了這些學區低效的證據,那就是大城市地區的學生入學的競爭性更低(包括公立和私立學校)。Barrow and Rouse 用特定的效率模型檢驗了學區對公共支出的效果。他們得出的結論是對別的公立學校有更少競爭的學區對公共支出使用效率更加低下。

參考文獻

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  3. 馮興元,劉會蓀.中國的市場整合與地方政府競爭——地方保護與地方市場分割問題及其對策研究[J].北京天則經濟研究所,2002
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