分權型財政體制
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什麼是分權型財政體制[1]
分權型財政體制是同集權型體制相對應而言的，指財力分配比例和收支劃分結構相對傾斜於地方，使地方擁有較大財力支配權的財政體制。
分權型財政體制的優劣勢[2]
(一)分權的優勢
1．財政分權體制可以使公共物品的提供更適合不同地方居民的需要。在社會經濟生活中，信息具有不完備性和不確定性，因此，中央政府對全體居民的偏好難以完全清楚地瞭解(中央政府所瞭解的居民的偏好可以被視為一個隨機變數)。所以，中央政府在提供公共物品的過程中存在著失誤的可能性：或者公共物品供給過量，或者供給不足。與中央政府相比，地方政府更接近於自己的民眾，也就是說，地方政府比中央政府更加瞭解其轄區內的選民的需求。因此，如果由更瞭解本地居民偏好的地方政府來提供公共物品，則有可能實現社會福利的最大化(R．W．Tresch，1981)。此外，一國國內不同的人們有權對不同種類與不同數量的公共物品進行投票表決。因此，為了更有效地配置公共資源，使之更好地滿足不同地區社會公眾的需要，由各個地區的選民自行決定其公共物品的種類和數量，或者由更接近於本地區社會公眾的地方政府管理此項事務更具有其合理性(G．Stigler，1957)。
2．財政分權有利於鼓勵政府之間的競爭。政府之間的競爭可以促進政府提高運作效率，滿足社會公眾的要求。有相當多的政府行為理論都認識到這一事實，即公共部門的管理者可能缺乏以最低、可行的成本開展某項事業的激勵。如果私營企業的經營者不儘可能地降低經營成本，那麼其最終將被解雇。相反，公共部門則缺乏此種約束機制。所以，在中央政府之下設立足夠多的地方政府，以便為居民提供足夠的選擇餘地，從而在不同地區的政府之間引入競爭機制，將是提高政府運作效率和使其更加關心公民願望的一條重要途徑(C．M．Tiebout，1956)。
(二)分權的劣勢
雖然分權有以上突出優勢，但走得太遠的分權也會帶來一些不受歡迎的風險：(1)威脅到中央政府發揮穩定與再分配的作用，使中央政府難以履行財政、貨幣、貿易等巨集觀經濟政策來剋服預算和經常賬戶上的赤字。(2)導致各地在公共服務水平和質量標準方面不合中央政府要求，從而擴大地區間生活標準方面的差異，削弱貧富團體間的團結。(3)創造國內貿易的新壁壘，典型的是國內的購買要求和為保護地方壟斷的轄區間貿易壁壘，從而可能導致國內市場的分割。(4)轄區間稅負輸出：在分權的背景下，地方政府可能從其不承擔受托責任的來源的地方獲得收入，典型地就是將用於為本轄區謀利的稅收轉移到其他轄區居民身上。(5)分權引發轄區間的稅收競爭，其中一個可能的後果是引起當地公共服務供應不足。(6)公平方面的考慮：分權意味著不同轄區的累進稅同一個人或經濟地位相同的人，在不同的地方轄區面對著不同的稅收待遇；也意味著轄區間財政能力的不同，將導致不同的轄區可以在不同的稅率上提供相近的公共服務，從而對經濟地位相同的個人給予不同的稅收待遇。這樣，分權就從兩個方面同時違反了國內橫向公平原則。
我國的分權型財政體制[3]
一、我國分權型財政體制的演進路徑
(一)我國早期的財政分權改革探索
1950年初為加強對財政物資的集中管理，中央政府對分散管理的財政經濟工作進行了改革，建立起高度集中、統收統支的財政體制，其特點是預算管理權集中在中央，財力集中在中央，習慣稱之為“統收統支”或“收支兩條線”體制。統收統支的財政體制奠定了整個計劃經濟時期我國財政經濟運行的基本特征。從1950年至1980年間的多次財政體制變革都沒有能夠擺脫這種集權型財政體制的影響，都只是對它的完善或修補。
1953年在取消大區級財政預算的基礎上構建了中央、省和縣三級預算，開始適當下放財政管理權，提出了劃分職權範圍、分級管理的目標。1958年為進一步提高地方政府的積極性，增強地方政府財力，建立了“以收定支、五年不變”的財政管理體制，分權型財政體制已成雛形。1958年財政體制並沒有很好地執行，60年代初財政體制又逐漸恢復到高度集中的財政體制。70年代對財政體制進行了部分調整，開始呈現向分權型財政演變的趨勢。
該時期財政體制改革的基本特點是在經濟形勢比較良好的時期實行分權型改革，在經濟形勢比較困難的時期實行集權型改革。比較典型的是50年代中後期下放管理許可權的財政改革和60年代初上收管理許可權的財政改革。
(二)改革開放後的財政分權改革
1978年十一屆三中全會指出：“現在我國經濟管理體制的一個重要特點是權力過於集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農企業在國家統一計劃的領導下，有更多的經營管理自主權。”在此精神的指引下，我國財政體制逐漸向分權型制度變遷。1980—1993年體制改革時期的“劃分收支、分級包乾”財政體製作為我國分權型財政體制的過渡性制度，奠定了1994年後我國分稅制改革下分權型財政體制的基本走向；它不僅構成了當期經濟增長的重要促進因素，而且是我國計劃經濟向自由、開放的社會主義市場經濟轉型的重要決定因素。
早在1977—1980年江蘇省就開始試行“固定比例包乾”體制，擴大地方財權，增加地方在經濟管理中的許可權。1980年實行“劃分收支、分級包乾、一定五年不變”體制，財力分配由以“條條”為主改為以“塊塊”為主。分成比例或補助定額由過去“一年一定”改為“五年不變”，擴大了地方財權，開始加強地方財政責任，體現了責權利相結合的原則。1984年實行“劃分稅種、核定收支、分級包乾”體制，財政收入仍劃分為中央固定收入、地方固定收入和共用收入，但收入劃分依據卻有了很大改變。在此以前主要依據對國有企業的所有權來劃分收入，如中央企業收入歸中央財政，地方企業收入歸地方各級財政；新的劃分依據則與稅種相聯繫，如對全國經濟影響大的稅種作為共用稅，對調節各地經濟平衡作用大的稅種作為中央稅，農業稅以及其他小稅種作為地方稅。1988年中央政府對財政體制安排又做了調整，對各省市區建立了六種不同的財政包幹辦法。
自兩步“利改稅”初步奠定我國的工商稅收體系後，以稅種來劃分中央地方收入的財政體制正式拉開了我國財政制度的分權型改革，我國集中性的財政體制開始向分散的、分層的財政體制過渡。在改革開放初期地方政府控制著大量地方企業的背景下，財政分權有助於硬化地方企業的預算約束，進而提高地方企業的效率。同時，地方政府在資源配置上擁有相對信息優勢，財政收入權力和支出責任的下移有助於地方政府更好地提供地方性公共物品及服務以滿足本地經濟發展的需要。因此，改革開放後的分權型財政改革與農村聯產承包責任制、非國有部門的發展及資本積累共同構成了推動中國經濟迅速增長的關鍵因素。
(三)1994年分稅制下的分權財政制度改革
為了推動我國市場經濟體制的建立和逐步完善，中央政府積極推進財稅體制改革，其中最為重要的是1994年實行的分稅制改革。它將地方財政包乾制度改為合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制度。1994年分稅分成制度改革的目的在於提高兩個比重，增強中央政府對巨集觀經濟的調控力度。從其本意來看，分稅制改革是一種集權型的財政改革；但是分稅制通過劃分中央與地方的職責與事權來劃分財政收入，擴大了地方政府對自有財力的支配許可權及對地方經濟事務的管理許可權，從而具備了分權型財政改革的基本特征。
1994年分稅制度改革的原則和主要內容是：按照中央與地方的事權劃分，合理確定各級政府財政收支的範圍；根據事權與財權相結合的原則，將稅種統一划分為中央稅、地方稅和共用稅，並建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央和地方稅務機構分別徵管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規範的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。分稅制建立後，地方預算不再按規定程式報中央審批，從而減少了中央政府對地方區域性經濟管理的控制和約束。
1994年分稅制改革及對它的完善和補充，如轉移支付制度改革等，在不同程度上強化了地方政府對地區性事務的自主管理，形成了特殊的地方經濟利益。地方特殊經濟利益的形成，使各地在經濟競爭中擁有了相對獨立的競爭主體資格，推動了各地提供更加優質的地方性公共服務。要註意的是，地方的特殊經濟利益往往也是形成區域性經濟封鎖和割據的重要因素。
二、我國分權型財政體制改革的基本特征
(一)我國分權型財政改革缺乏穩定的基礎
(1)我國分權型財政改革缺乏穩定的法律基礎。建國以後，我國法制建設相對落後，沒有能夠為社會發展和經濟建設提供有效的法律保障。計劃經濟時代的集權型政治經濟體制不可能為法制建設提供有效的空間；而轉軌時期的政治經濟體制則本身處於一個不斷變革和完善的過程中，很難為分權型財政體制改革提供穩定的法律基礎。更重要的是，我國實行單一制的國家制度，它本身就具有集中性的財政體制特點。因此，在這樣的制度背景下進行分權型財政體制改革具有相當的難度，它通常無法得到憲法及其他相關法律的有效支撐。
(2)我國分權型財政改革缺乏穩定的理論基礎。縱觀我國分權型財政改革的歷程，它基本上缺乏一種貫穿始終的理論支柱。在計劃經濟時代，分權型財政探索的主要目標是提高地方政府的積極性；在體制改革時期，分權型財政改革的主要目標是為了經濟體制改革和政治體制改革配套，為其提供良好的制度環境；在社會主義經濟體制建立和完善時期，分權型改革才提出了建立分級財政體制的目標。財政體制探索和改革目標的混亂集中體現了我國分權型財政改革理論基礎方面的困惑。從西方各國的分權型財政改革來看，他們基本上是在財政聯邦主義的理論下構建分級財政體制。理論基礎的差異決定了我國與西方國家分權財政改革成果的優劣。
(3)我國分權型財政改革缺乏穩定的經濟基礎。建國以來，我國國民經濟波動頻繁，無法為政治經濟體制改革提供良好的經濟環境。比如，每當國民經濟遭遇困難或地方經濟活動呈現無序化狀態時我國的分權型財政體制探索就會停止；在體制改革時期，我國快速增長的國民經濟則使分權型財政改革顯得無所適從，從而在短短十多年內出現了多種財政體制；而1994年的分稅制改革本身則是為進一步提高中央政府在國家行政系統中的地位所做的努力。
(二)分權型財政體制改革構成了我國經濟體制改革的重要推動力
(1)分權型財政體制改革是強制性的制度變遷。根據新制度經濟學的基本理論，制度變遷的主要形式包括強制性制度變遷、誘致性制度變遷和中間擴散型制度變遷。所謂強制性制度變遷是指在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規範下，權力中心根據既得利益集團的權力結構或力量對比來提供新的制度安排。分權型財政改革作為自上而下的制度變遷，屬於強制性制度變遷的範疇。它是中央政府為調動地方政府的積極性或推行其他改革而做的努力，其有效性通過地方政府的行為及相關改革的順利程度來檢驗。
(2)分權型財政體制形成的特殊利益為地方自下而上的改革提供了動力。“諾斯悖論”表明，強制性制度變遷不可能完全實現分權型的經濟體制改革，但強制性的財政分權改革卻為中間擴散型制度變遷和誘致性制度變遷創造了初始條件。
隨著“放權讓利”改革和“分竈吃飯”體制的實施，資源配置許可權不斷擴大的地方政府成為同時追求經濟利益最大化的政治組織，即分權型的財政體制改革形成了特殊的地方利益集團，他們逐漸成為20世紀80年代以來地區間經濟活動的競爭主體。隨著地方政府間競爭的加劇，各轄區內部為改善政府運行機制從而提高運行效率的改革不斷深化。地方政府的這種改革可能得到了中央政府的同意或默許，也可能是在中央政府不知情的條件下推行的。轄區間的競爭形成了自下而上的改革機制，不斷要求中央政府對地方的有關改革行為加以制度化或許可。正是這種不斷擴大的自下而上的改革逐漸形成了自由開放的社會主義市場經濟運行體制。
(3)改革開放後的分權型財政體制改革是經濟高速增長的重要原因。儘管有人對財政分權的結果是經濟效率提高的說法提出了質疑，但是更多的研究則表明財政分權是我國經濟高速增長的關鍵性因素之一，如林毅夫等人發現財政分權提高了省級人均GDP的增長率。林毅夫等人發現，財政分權為地方當局提供必要的資源，從而能增加他們的投資和支出；財政分權也可能通過提高地方政府資源配置的效率來對經濟增長做貢獻，它還可能通過減少對低生產效率部門的投資和增加對高效率部門的投資而影響經濟的長期增長率。
(三)預算外資金制度是我國財政分權制度改革的重要載體
我國早期的財政分權實踐是通過建立預算外資金制度來實現的。建立預算外資金制度的初衷是調動各方面的積極性，緩減地方財政資金的緊張狀況。通過“一五”期間擴大預算外資金範圍，允許企業建立專項基金和地方征收工商附加，以及“二五”期間下放財權和對國有企業實行利潤留成制度，預算外資金迅速增加，進而提高了地方政府及其他各部門對收入的邊際分成率及平均分成率，增強了其對經濟活動的自主能力。改革開放後實行“利改稅”向地方下放財權，對企業實行利潤留成制度，並從1985年起財政不再集中企業的折舊基金，後又推行企業承包經營責任制——這些制度改革對於增加地方政府及其所屬國有企業的財力起到了很大的作用，是我國地方分權財政制度改革在微觀層次上所做的努力。從目前來看，預算外資金仍然是地方政府重要的資金來源，對於維護地方政府的區域性經濟管理許可權有著十分重要的作用。
三、幾點啟示
如上所述，財政分權與經濟增長之間存在正向的相關關係，財政分權是我國經濟高速增長不可缺少的推動力。因此，建立穩定的、有效的分權型財政體制應當是我國完善社會主義市場經濟體制、推動我國社會經濟全面發展的重要任務。
我國是實行單一制的國家，又具有悠久的集權型政治制度歷史，因此我國的分權型財政體制改革不可能完全照搬西方聯邦制國家的分權型財政制度。縱觀我國的政治經濟制度，“統一領導、分級管理”一直是我國政治經濟生活中的一項重要原則。因此，在中央政府的統一領導下建立有限分權的財政制度應當是我國分權型財政體制改革的可行目標。
實現地方財政的有限分權，必須保證地方政府的分權利益不受高層次政府的不正當削減。要保證我國的高層次政府不幹預低層次政府的分權利益，就必須建立穩定的政府間關係，即構建穩定的政治法律制度以固化各層次政府間的事權及財權關係。
缺乏有效的理論基礎是我國分權型財政體制改革不斷反覆的重要原因，也是我國分權型財政體制改革缺乏成效的緣由。從西方國家的分權實踐來看，聯邦主義財政理論不僅在聯邦制國傢具有效力，而且在單一制國家也具有相當的適應能力。因此，在構建我國的分權型財政體制時應當合理借鑒聯邦主義的分權財政理論，根據效能原則界分各層次政府的事權關係，根據公平原則界分各層次政府間的利益關係，保證各層次政府間的行為同時具備效率性與公平性。
案例一：美國的財政體制[2]
美國實行的是典型的分權型財政體制，所以我們在此將美國作為分權財政體制的一個案例來說明分權型財政體制。
具體而言，美國財政實行聯邦財政、州財政和地方財政三級管理體制。三級財政各有其相對獨立的財政稅收制度和專門法，各自編製、審批和執行本級預算，且程式複雜。上下級預算之間的主要聯繫為上級政府對下級政府的補助和撥款。
在政府職能以及支出的劃分上，與國家經濟社會發展關係重大的事務集中在聯邦政府，而區域性和地方性極強的事務則主要由州和地方政府承擔。按照美國憲法，聯邦政府的主要經濟職責是保持巨集觀經濟健康發展，同時也要向州和地方政府提供撥款、貸款和稅收補貼。州和地方政府的主要職責是提供公共服務，如公共教育、法律實施、公路、供水和污水處理。美國聯邦政府的財政支出由國防開支、人力資源經費、物力資源開支、其他用途、未分配沖減性收入等項目組成。州和地方政府財政支出主要包括教育、醫療補貼、福利與社會服務、高速公路、警察與消防、監獄、供水、排水與衛生以及其他項目支出。當然，各級政府之間的一些支出項目也存在交叉內容。
在稅收許可權的劃分上，美國憲法授予聯邦政府設立並征收稅收的法律權力，同時規定任何籌集財政收入的提案只有眾議院才能提出。此外，美國憲法還規定各州必須實行統一的無歧視性的稅率；除非與人口比例完全相稱，否則不許征收直接稅；不許對各州的出口商品徵稅。聯邦和州擁有徵稅權，由於美國憲法沒有授予地方政府徵稅權，所以地方政府的徵稅權是由州政府授予的，自主性很小。聯邦政府開徵的稅種有個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺產與贈與稅、消費稅以及關稅。州政府開徵的稅種主要有銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費稅、財產稅、遺產與贈與稅、資源稅以及社會保障稅。地方政府開徵的稅種主要有財產稅、銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅以及社會保障稅。
在美國聯邦財政支出中有一部分是採取撥款給州和地方政府的方式。美國聯邦政府的轉移支付採取有條件補助(根據條件限制的嚴格程度，可分為專項補助和廣泛基礎補助)及無條件補助。廣泛基礎補助的主要形式是整筆補助；無條件補助的主要形式是一般收入分成，其特點是補助形式多樣化，聯邦補助的重點隨著社會經濟的發展而不斷變化。
