分权型财政体制
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什么是分权型财政体制[1]
分权型财政体制是同集权型体制相对应而言的，指财力分配比例和收支划分结构相对倾斜于地方，使地方拥有较大财力支配权的财政体制。
分权型财政体制的优劣势[2]
(一)分权的优势
1．财政分权体制可以使公共物品的提供更适合不同地方居民的需要。在社会经济生活中，信息具有不完备性和不确定性，因此，中央政府对全体居民的偏好难以完全清楚地了解(中央政府所了解的居民的偏好可以被视为一个随机变量)。所以，中央政府在提供公共物品的过程中存在着失误的可能性：或者公共物品供给过量，或者供给不足。与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民众，也就是说，地方政府比中央政府更加了解其辖区内的选民的需求。因此，如果由更了解本地居民偏好的地方政府来提供公共物品，则有可能实现社会福利的最大化(R．W．Tresch，1981)。此外，一国国内不同的人们有权对不同种类与不同数量的公共物品进行投票表决。因此，为了更有效地配置公共资源，使之更好地满足不同地区社会公众的需要，由各个地区的选民自行决定其公共物品的种类和数量，或者由更接近于本地区社会公众的地方政府管理此项事务更具有其合理性(G．Stigler，1957)。
2．财政分权有利于鼓励政府之间的竞争。政府之间的竞争可以促进政府提高运作效率，满足社会公众的要求。有相当多的政府行为理论都认识到这一事实，即公共部门的管理者可能缺乏以最低、可行的成本开展某项事业的激励。如果私营企业的经营者不尽可能地降低经营成本，那么其最终将被解雇。相反，公共部门则缺乏此种约束机制。所以，在中央政府之下设立足够多的地方政府，以便为居民提供足够的选择余地，从而在不同地区的政府之间引入竞争机制，将是提高政府运作效率和使其更加关心公民愿望的一条重要途径(C．M．Tiebout，1956)。
(二)分权的劣势
虽然分权有以上突出优势，但走得太远的分权也会带来一些不受欢迎的风险：(1)威胁到中央政府发挥稳定与再分配的作用，使中央政府难以履行财政、货币、贸易等宏观经济政策来克服预算和经常账户上的赤字。(2)导致各地在公共服务水平和质量标准方面不合中央政府要求，从而扩大地区间生活标准方面的差异，削弱贫富团体间的团结。(3)创造国内贸易的新壁垒，典型的是国内的购买要求和为保护地方垄断的辖区间贸易壁垒，从而可能导致国内市场的分割。(4)辖区间税负输出：在分权的背景下，地方政府可能从其不承担受托责任的来源的地方获得收入，典型地就是将用于为本辖区谋利的税收转移到其他辖区居民身上。(5)分权引发辖区间的税收竞争，其中一个可能的后果是引起当地公共服务供应不足。(6)公平方面的考虑：分权意味着不同辖区的累进税同一个人或经济地位相同的人，在不同的地方辖区面对着不同的税收待遇；也意味着辖区间财政能力的不同，将导致不同的辖区可以在不同的税率上提供相近的公共服务，从而对经济地位相同的个人给予不同的税收待遇。这样，分权就从两个方面同时违反了国内横向公平原则。
我国的分权型财政体制[3]
一、我国分权型财政体制的演进路径
(一)我国早期的财政分权改革探索
1950年初为加强对财政物资的集中管理，中央政府对分散管理的财政经济工作进行了改革，建立起高度集中、统收统支的财政体制，其特点是预算管理权集中在中央，财力集中在中央，习惯称之为“统收统支”或“收支两条线”体制。统收统支的财政体制奠定了整个计划经济时期我国财政经济运行的基本特征。从1950年至1980年间的多次财政体制变革都没有能够摆脱这种集权型财政体制的影响，都只是对它的完善或修补。
1953年在取消大区级财政预算的基础上构建了中央、省和县三级预算，开始适当下放财政管理权，提出了划分职权范围、分级管理的目标。1958年为进一步提高地方政府的积极性，增强地方政府财力，建立了“以收定支、五年不变”的财政管理体制，分权型财政体制已成雏形。1958年财政体制并没有很好地执行，60年代初财政体制又逐渐恢复到高度集中的财政体制。70年代对财政体制进行了部分调整，开始呈现向分权型财政演变的趋势。
该时期财政体制改革的基本特点是在经济形势比较良好的时期实行分权型改革，在经济形势比较困难的时期实行集权型改革。比较典型的是50年代中后期下放管理权限的财政改革和60年代初上收管理权限的财政改革。
(二)改革开放后的财政分权改革
1978年十一届三中全会指出：“现在我国经济管理体制的一个重要特点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农企业在国家统一计划的领导下，有更多的经营管理自主权。”在此精神的指引下，我国财政体制逐渐向分权型制度变迁。1980—1993年体制改革时期的“划分收支、分级包干”财政体制作为我国分权型财政体制的过渡性制度，奠定了1994年后我国分税制改革下分权型财政体制的基本走向；它不仅构成了当期经济增长的重要促进因素，而且是我国计划经济向自由、开放的社会主义市场经济转型的重要决定因素。
早在1977—1980年江苏省就开始试行“固定比例包干”体制，扩大地方财权，增加地方在经济管理中的权限。1980年实行“划分收支、分级包干、一定五年不变”体制，财力分配由以“条条”为主改为以“块块”为主。分成比例或补助定额由过去“一年一定”改为“五年不变”，扩大了地方财权，开始加强地方财政责任，体现了责权利相结合的原则。1984年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制，财政收入仍划分为中央固定收入、地方固定收入和共享收入，但收入划分依据却有了很大改变。在此以前主要依据对国有企业的所有权来划分收入，如中央企业收入归中央财政，地方企业收入归地方各级财政；新的划分依据则与税种相联系，如对全国经济影响大的税种作为共享税，对调节各地经济平衡作用大的税种作为中央税，农业税以及其他小税种作为地方税。1988年中央政府对财政体制安排又做了调整，对各省市区建立了六种不同的财政包干办法。
自两步“利改税”初步奠定我国的工商税收体系后，以税种来划分中央地方收入的财政体制正式拉开了我国财政制度的分权型改革，我国集中性的财政体制开始向分散的、分层的财政体制过渡。在改革开放初期地方政府控制着大量地方企业的背景下，财政分权有助于硬化地方企业的预算约束，进而提高地方企业的效率。同时，地方政府在资源配置上拥有相对信息优势，财政收入权力和支出责任的下移有助于地方政府更好地提供地方性公共物品及服务以满足本地经济发展的需要。因此，改革开放后的分权型财政改革与农村联产承包责任制、非国有部门的发展及资本积累共同构成了推动中国经济迅速增长的关键因素。
(三)1994年分税制下的分权财政制度改革
为了推动我国市场经济体制的建立和逐步完善，中央政府积极推进财税体制改革，其中最为重要的是1994年实行的分税制改革。它将地方财政包干制度改为合理划分中央与地方事权基础上的分税制度。1994年分税分成制度改革的目的在于提高两个比重，增强中央政府对宏观经济的调控力度。从其本意来看，分税制改革是一种集权型的财政改革；但是分税制通过划分中央与地方的职责与事权来划分财政收入，扩大了地方政府对自有财力的支配权限及对地方经济事务的管理权限，从而具备了分权型财政改革的基本特征。
1994年分税制度改革的原则和主要内容是：按照中央与地方的事权划分，合理确定各级政府财政收支的范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央和地方税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。分税制建立后，地方预算不再按规定程序报中央审批，从而减少了中央政府对地方区域性经济管理的控制和约束。
1994年分税制改革及对它的完善和补充，如转移支付制度改革等，在不同程度上强化了地方政府对地区性事务的自主管理，形成了特殊的地方经济利益。地方特殊经济利益的形成，使各地在经济竞争中拥有了相对独立的竞争主体资格，推动了各地提供更加优质的地方性公共服务。要注意的是，地方的特殊经济利益往往也是形成区域性经济封锁和割据的重要因素。
二、我国分权型财政体制改革的基本特征
(一)我国分权型财政改革缺乏稳定的基础
(1)我国分权型财政改革缺乏稳定的法律基础。建国以后，我国法制建设相对落后，没有能够为社会发展和经济建设提供有效的法律保障。计划经济时代的集权型政治经济体制不可能为法制建设提供有效的空间；而转轨时期的政治经济体制则本身处于一个不断变革和完善的过程中，很难为分权型财政体制改革提供稳定的法律基础。更重要的是，我国实行单一制的国家制度，它本身就具有集中性的财政体制特点。因此，在这样的制度背景下进行分权型财政体制改革具有相当的难度，它通常无法得到宪法及其他相关法律的有效支撑。
(2)我国分权型财政改革缺乏稳定的理论基础。纵观我国分权型财政改革的历程，它基本上缺乏一种贯穿始终的理论支柱。在计划经济时代，分权型财政探索的主要目标是提高地方政府的积极性；在体制改革时期，分权型财政改革的主要目标是为了经济体制改革和政治体制改革配套，为其提供良好的制度环境；在社会主义经济体制建立和完善时期，分权型改革才提出了建立分级财政体制的目标。财政体制探索和改革目标的混乱集中体现了我国分权型财政改革理论基础方面的困惑。从西方各国的分权型财政改革来看，他们基本上是在财政联邦主义的理论下构建分级财政体制。理论基础的差异决定了我国与西方国家分权财政改革成果的优劣。
(3)我国分权型财政改革缺乏稳定的经济基础。建国以来，我国国民经济波动频繁，无法为政治经济体制改革提供良好的经济环境。比如，每当国民经济遭遇困难或地方经济活动呈现无序化状态时我国的分权型财政体制探索就会停止；在体制改革时期，我国快速增长的国民经济则使分权型财政改革显得无所适从，从而在短短十多年内出现了多种财政体制；而1994年的分税制改革本身则是为进一步提高中央政府在国家行政系统中的地位所做的努力。
(二)分权型财政体制改革构成了我国经济体制改革的重要推动力
(1)分权型财政体制改革是强制性的制度变迁。根据新制度经济学的基本理论，制度变迁的主要形式包括强制性制度变迁、诱致性制度变迁和中间扩散型制度变迁。所谓强制性制度变迁是指在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心根据既得利益集团的权力结构或力量对比来提供新的制度安排。分权型财政改革作为自上而下的制度变迁，属于强制性制度变迁的范畴。它是中央政府为调动地方政府的积极性或推行其他改革而做的努力，其有效性通过地方政府的行为及相关改革的顺利程度来检验。
(2)分权型财政体制形成的特殊利益为地方自下而上的改革提供了动力。“诺斯悖论”表明，强制性制度变迁不可能完全实现分权型的经济体制改革，但强制性的财政分权改革却为中间扩散型制度变迁和诱致性制度变迁创造了初始条件。
随着“放权让利”改革和“分灶吃饭”体制的实施，资源配置权限不断扩大的地方政府成为同时追求经济利益最大化的政治组织，即分权型的财政体制改革形成了特殊的地方利益集团，他们逐渐成为20世纪80年代以来地区间经济活动的竞争主体。随着地方政府间竞争的加剧，各辖区内部为改善政府运行机制从而提高运行效率的改革不断深化。地方政府的这种改革可能得到了中央政府的同意或默许，也可能是在中央政府不知情的条件下推行的。辖区间的竞争形成了自下而上的改革机制，不断要求中央政府对地方的有关改革行为加以制度化或许可。正是这种不断扩大的自下而上的改革逐渐形成了自由开放的社会主义市场经济运行体制。
(3)改革开放后的分权型财政体制改革是经济高速增长的重要原因。尽管有人对财政分权的结果是经济效率提高的说法提出了质疑，但是更多的研究则表明财政分权是我国经济高速增长的关键性因素之一，如林毅夫等人发现财政分权提高了省级人均GDP的增长率。林毅夫等人发现，财政分权为地方当局提供必要的资源，从而能增加他们的投资和支出；财政分权也可能通过提高地方政府资源配置的效率来对经济增长做贡献，它还可能通过减少对低生产效率部门的投资和增加对高效率部门的投资而影响经济的长期增长率。
(三)预算外资金制度是我国财政分权制度改革的重要载体
我国早期的财政分权实践是通过建立预算外资金制度来实现的。建立预算外资金制度的初衷是调动各方面的积极性，缓减地方财政资金的紧张状况。通过“一五”期间扩大预算外资金范围，允许企业建立专项基金和地方征收工商附加，以及“二五”期间下放财权和对国有企业实行利润留成制度，预算外资金迅速增加，进而提高了地方政府及其他各部门对收入的边际分成率及平均分成率，增强了其对经济活动的自主能力。改革开放后实行“利改税”向地方下放财权，对企业实行利润留成制度，并从1985年起财政不再集中企业的折旧基金，后又推行企业承包经营责任制——这些制度改革对于增加地方政府及其所属国有企业的财力起到了很大的作用，是我国地方分权财政制度改革在微观层次上所做的努力。从目前来看，预算外资金仍然是地方政府重要的资金来源，对于维护地方政府的区域性经济管理权限有着十分重要的作用。
三、几点启示
如上所述，财政分权与经济增长之间存在正向的相关关系，财政分权是我国经济高速增长不可缺少的推动力。因此，建立稳定的、有效的分权型财政体制应当是我国完善社会主义市场经济体制、推动我国社会经济全面发展的重要任务。
我国是实行单一制的国家，又具有悠久的集权型政治制度历史，因此我国的分权型财政体制改革不可能完全照搬西方联邦制国家的分权型财政制度。纵观我国的政治经济制度，“统一领导、分级管理”一直是我国政治经济生活中的一项重要原则。因此，在中央政府的统一领导下建立有限分权的财政制度应当是我国分权型财政体制改革的可行目标。
实现地方财政的有限分权，必须保证地方政府的分权利益不受高层次政府的不正当削减。要保证我国的高层次政府不干预低层次政府的分权利益，就必须建立稳定的政府间关系，即构建稳定的政治法律制度以固化各层次政府间的事权及财权关系。
缺乏有效的理论基础是我国分权型财政体制改革不断反复的重要原因，也是我国分权型财政体制改革缺乏成效的缘由。从西方国家的分权实践来看，联邦主义财政理论不仅在联邦制国家具有效力，而且在单一制国家也具有相当的适应能力。因此，在构建我国的分权型财政体制时应当合理借鉴联邦主义的分权财政理论，根据效能原则界分各层次政府的事权关系，根据公平原则界分各层次政府间的利益关系，保证各层次政府间的行为同时具备效率性与公平性。
案例一：美国的财政体制[2]
美国实行的是典型的分权型财政体制，所以我们在此将美国作为分权财政体制的一个案例来说明分权型财政体制。
具体而言，美国财政实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算，且程序复杂。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。
在政府职能以及支出的划分上，与国家经济社会发展关系重大的事务集中在联邦政府，而区域性和地方性极强的事务则主要由州和地方政府承担。按照美国宪法，联邦政府的主要经济职责是保持宏观经济健康发展，同时也要向州和地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。州和地方政府的主要职责是提供公共服务，如公共教育、法律实施、公路、供水和污水处理。美国联邦政府的财政支出由国防开支、人力资源经费、物力资源开支、其他用途、未分配冲减性收入等项目组成。州和地方政府财政支出主要包括教育、医疗补贴、福利与社会服务、高速公路、警察与消防、监狱、供水、排水与卫生以及其他项目支出。当然，各级政府之间的一些支出项目也存在交叉内容。
在税收权限的划分上，美国宪法授予联邦政府设立并征收税收的法律权力，同时规定任何筹集财政收入的提案只有众议院才能提出。此外，美国宪法还规定各州必须实行统一的无歧视性的税率；除非与人口比例完全相称，否则不许征收直接税；不许对各州的出口商品征税。联邦和州拥有征税权，由于美国宪法没有授予地方政府征税权，所以地方政府的征税权是由州政府授予的，自主性很小。联邦政府开征的税种有个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税以及关税。州政府开征的税种主要有销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税以及社会保障税。地方政府开征的税种主要有财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税以及社会保障税。
在美国联邦财政支出中有一部分是采取拨款给州和地方政府的方式。美国联邦政府的转移支付采取有条件补助(根据条件限制的严格程度，可分为专项补助和广泛基础补助)及无条件补助。广泛基础补助的主要形式是整笔补助；无条件补助的主要形式是一般收入分成，其特点是补助形式多样化，联邦补助的重点随着社会经济的发展而不断变化。
