强制性制度变迁

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什么是强制性制度变迁

  强制性制度变迁是指通过行政权力和立法手段等外在强制力推行制度、变革制度的一种制度变迁方式

强制性制度变迁的政治经济学[1]

  因为制度安排是一种公共货品而“搭便车”问题又是创新过程所固有的问题,所以,如果诱致性创新是新制度安排的唯一来源的话,那么一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。国家干预可以补救持续的制度供给不足。由于国家干预会同时引起国家的费用和效益,所以国家是否具有采取适当行动的激励,可能是经济分析中要碰到的一个问题。本部分提出了国家的一种经济模式。国家的决策将从统治者的观点来讨论。统治者可以是国王、主席、内阁总理或当选总统。我们将会看到,理性的统治者必能矫正制度安排的供给不足。

  国家的经济学分析方法

  按韦伯的定义,国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的基本功能是提供法律和秩序,并保护产权以换取税收。由于在使用强制力时有很大的规模经济,所以国家属于自然垄断的范畴。作为垄断者,国家可以比竞争性组织以低得多的费用提供上述制度性服务。因此,当存在国家时,社会的总收入将大于个人不得不自我提供服务或从其他竞争性组织得到这种服务时的社会总收入。从规范的角度讲;可以认为最理想的国家是那种“局限在防范暴力、偷盗、欺诈并保护履行合同等等狭窄功能”上的最小国家。然而在现实中,这是不切实际的。作为一个合法使用强制力的垄断者,国家可以扩张它的影响范围,使之远大于最小国家的影响范围。虽然国家不能决定一个制度如何工作,但是正如穆勒所说,它却有权力“决定什么样的制度将存在”。一个更有趣的问题是:国家是否有激励和能力去设计和强制推行由诱致性制度变迁过程所不能提供的、适当的制度安排

  已经有人提出好几种研究国家决策的分析方法。第一种分析方法把国家看作一个有组织的主体。按这种观点,国家被人格化了。它具有它自己的价值观动机目标,它们独立于构成国家的个人所具有的价值观、动机目标。而成为国家的整合细胞后,个人便失去了他自己的身份和特征。国家发挥作用的目的就是把它的福利或效用最大化。虽然这种观点从方法论上看很简单,但它没有什么实质内容,因为正如当斯对它的评论那样,“它建筑在一个虚构的主体基础之上:国家是一种可以和个人分开的东西”。第二种由布肯南和托拉克提出的分析方法走了另一个极端。这种分析方法把国家想象为一种实现集体行动的工具。它仅仅是一种加工工具、一部机器,个人可以用它来满足他的某些欲望。个人从它那儿购买服务并只对他接受的服务成本付费。这种观点是不完全的,因为它忽略了实际决策和操纵国家机器的人的激励。第三种分析方法是当斯在研究政府过程中提出来的。这种方法从政党的观点来考察国家的决策,而政党的定义是:寻求用法律来控制管束工具的一队人。政党的成员被假设为对他们所有的、而不只是一部分的目标都意见一致。因此政党被看成为一个具有一致性偏好序列的单个的人。这种分析方法也是非现实主义的,当斯自己也承认:“在现实中,甚至是政府的主要官员,他们也不完全具有相同的目标。”

  因为在任何一个社会中,国家的最大权威是操在一个政治家手中,他或多或少不受公民偏好和压力的影响,所以,比较令人满意的一种分析方法是把国家的决策过程看作是通过国家政治者的行为来完成的过程。这个统治者可以是国王、总统、首相或幕后最高领导人。和任何一个具有有界理性的个人一样,统治者也关心他自己的生存、威望、权力、健康、历史地位等等。另外,国内还有可能发生叛乱,国内或国外还有潜在的统治者,这些都给他以威胁或使他有压迫感。统治者想做的一切,都是在他看来足以使他自己效用最大化的事情。然而,统治者至少要维持一套规则来减少统治国家的交易费用。这些规则包括统一度量衡和解决不利的司法系统。统治者的权力、威望和财富,最终取决于国家的财富,因此统治者也会提供一套促进生产和贸易的产权和一套执行合约的执行程序。统治政治系统的费用取决于统治者被承认的合法性,因此,为了使选民们确信他的权威合法性,他会在意识形态教育方面进行投资。

  经济增长时会出现制度不均衡。有些制度不均衡可以由诱致性创新来消除。然而,有些制度不均衡将由于私人和社会在收益费用之间有分歧而继续存在下去。只要统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期费用,他将采取行动来消除制度不均衡。尽管如此,如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到统治者的生存,那么国家可能仍然会维持某种无效率的不均衡。也就是说,统治者只有在下面这种情况下才会采取行为来弥补制度创新的供给不足:即按税收净收入、政治支持以及其他进入统治者效用函数的商品来衡量,强制推行一种新制度安排的预计边际收益要等于统治者预计的边际费用。没有人可以保证效用最大化的统治者会有激励去履行那些增进制度安排供给的政策,以达到使作为整体的社会财富最大化。

  作为实证研究,下一节将集中讨论国家不能建立符合社会需要制度安排的原因。这种实证研究包含的规范性内容是:只要能消除政策失败的这些原因,强制性变迁的有效供给便可改进。

  政策失败的原因

  维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡,这二者都属于政策失败。政策失败的起因有以下几种:统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性。

  1.统治者的偏好和有界理性

  制度安排的效率由它对国民总财富的影响界定。如果统治者是一个财富最大化者,而且他的财富正比于国民财富,那么统治者会在他权威限度内具有建立最有效制度安排的激励。然而,如果新制度安排带给国民的收入较高而带给统治者的收益较低(由于统治者交易费用的缘故),那么在和原先制度安排进行比较时统治者可能会发现,建立这种新制度安排并不是他的利益所在。而且,财富仅仅是被统治者所重视的许多商品中的一种。例如,如果统治者更为关心他在国际政治舞台上的威望,那么他可能牺牲国民财富而建立强化军事力量的制度安排。根据统治者效用最大化模式,我们也可以预言,随着国民财富的增加,统治者将更为关心他的威望。历史上这样的事例是如此之多,以致于用不着再举例来支持这一观点了。最后一点要说明的是,即使统治者是一个财富最大化者,由于他的有界理性和认识、了解制度不均衡以及设计、建立制度安排所需信息的复杂性,他仍然还是不能矫正制度安排的供给不足。

  2.意识形态刚性

  如果选民们对统治者权威的合法性和现行制度安排的公平性有较强的确信,那么统治国家的交易费用将下降。因此,统治者将发展一种服务于他的目的的意识形态,并投资于教育使人们能受到这种意识形态的谆谆教诲。因而统治者个人和他所倡导的意识形态是被人们联系在一起的。随着制度不均衡的出现,意识形态和现实之间的缝隙在增长。然而,为了恢复均衡而强制推行新制度安排、并改变原来的意识形态,很可能会伤害统治者权威的合法性。因此,统治者可能不是去创造新的制度安排,而是去维持旧的无效率的制度安排并为纯洁意识形态而战,他害怕如果他不这样做,他的权威可能被动摇。因此,新的制度安排往往只有在老的统治者被新的统治者替代以后,才有可能建立。最近的一个例子是在邓小平领导下中国从集体制向家庭农作制的变迁,邓是毛统治下的一名受害者。

  3.官僚机构问题

  根据定义,统治者必须拥有一些官僚机器来按照他的意图执行法律和维持秩序、征集税收、惩处罪犯、保卫国家主权和提供其他服务。政府机关中的每一个官僚机构本身都是理性的个体。它的利益从来就没有与统治者完全吻合过。当然,统治者会试图监视他的代理人的行为,实施一种能促进他们忠诚于统治者的奖励制度,并反复向他们灌输诚实、无私、尽职的意识形态。然而,这些官僚机构并没有被统治者完全控制住,官僚自利行为也没有彻底消除掉。结果是设计成统治者偏好最大化的政策,却扭曲成使官僚机构本身受惠。统治者效用最大化以及建立有效制度安排的能力,取决于有多少个官僚机构把统治者的目标视作它们自己的目标。官僚机构问题恶化了统治者的有界理性并增加了统治国家的交易费用。如果建立新制度安排所能带来的额外利润被官僚自利行为滥用掉的话,那么新制度安排就建立不起来。

  4.集团利益冲突

  正如舒尔茨所指出的那样,“处于统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持,这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段”。制度安排的变迁经常在不同群选民中重新分配财富、收入和政治权力。如果变迁中受损失者得不到补偿(在大多数情况下他们确实得不到补偿),他们将明确地反对这一变迁。因此,如果制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团,那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。兹尼发现,1880-1975年间泰国,由于其社会精英认为从技术和制度变迁中得不到什么东西,所以政府就没有采取必要的行动,结果是农业发展减速。一个强有力的集团也可能促进那些有利于这个集团收入再分配的新制度安排,尽管这种变迁将损害经济的增长。不仅如此,统治者的垄断权还受到国内外能提供相同服务的潜在对手的制约。与统治者的对手有较多接近机会的集团,其讨价还价的力量较大。统治者因此将给这些集团提供较多的服务。如果变迁会把这些集团驱向统治者的对手一边,而且统治者从剩下的人民那里得到的好处不能补偿由于失去这些集团而使统治者蒙受的损害,那么变迁就不会发生。

  4.社会科学知识的局限性

  如前所述,制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡,但由于社会科学知识不足,政府也可能不能建立一个正确的制度安排。50年代初期,许多不发达国家采用了苏联式的中央计划体制。很难证明这种政策有多少是当时流行的社会知识的直接结果。然而,正如波尔总结的那样(1984年),战后初期发展文献的主要内容强调的是全面的政府计划在实现不发达国家经济增长时的必要作用。而舒尔茨根据近三个世纪以来英国和其他西方经济的历史发现,一个社会中各种不同的政治经济制度安排的变动和确立,都是由那个时代占统治地位的社会思想诱发和塑造的。从以下这种意义上讲,占统治地位的社会思想可能并不是“正确”的思想:即体现在这种思想中的解决方案,将导致更高的收入增长速度和更合乎人们理想的收入分配。从根本上说,社会思想也受到人们有界理性限制。尽管如此,以下预言仍不失稳妥:如果占统治地位的社会思想,是在一个范围广泛且受过不同训练的社会科学家之间经过充分的相互作用和商议的结果,而不是一小撮权威人物谋划的结果,那么它的危险会较小。

强制性制度变迁方式转换的时机分析[2]

  强制性制度变迁转换时机选择的条件包括:

  1.预期制度基本建立。强制性制度安排主要有两种方式,一是适应需求诱导性制度的要求,对已经摸清了发展方向的制度进行主动安排,二是超前进行制度安排,没有需求诱导性制度的经验积累。不管采用哪一种方式,其目的只有一个,就是为经济快速发展提供一个良好的制度环境。只要预期制度基本建立,就应该适时转换制度变迁方式,由市场微观主体进行需求诱导性制度探索和印证。

  2.市场微观主体已经初步认可并基本接受新制度。强制性制度变迁能否成功,关键在于市场经济主体的认可和接受的程度。一般而言,接受和认可新制度需要一定的时间,在这段时间内,必须保持强制性制度变迁的势头,不能因微观主体不理解或者反对就立即更改。一旦市场经济主体初步认可并接受新制度,这时就必须及时把强制性制度变迁方式向需求诱导性方式转变,政府由改革的主体位置上退下来,让位于市场经济主体,由市场经济来具体适应新制度,检验新制度,并进行新制度的诱导性探索,为下一轮强制性制度安排积累经验,寻找创新方向。

  3.新制度进一步完善的障碍已经基本清除。强制性制度变迁一般是对制度结构中的核心制度进行主动性的超前安排,即存量革命。核心制度的创新为该制度系列的制度安排提供了发展方向。这就为新制度的进一步配套和完善,扫清了制度上的障碍。

  4.制度供给的边际效率稳步递增。强制性制度变迁需要转换变迁方式的一个重要标志是,经过一段时间的制度更替震荡,制度供给的边际效率开始递增。这种情况表明安排的新制度已经开始发挥作用。

  如果在强制性制度变迁已经完成了阶段性的历史任务后,仍不及时转换变迁方式,就可能导致制度的效率无法充分发挥。

  ①新制度的成效无法得到检验。强制性制度安排有需求诱导型的强制性制度变迁和没有需求的经验型强制性制度变迁,但是无论哪一种都必须要经过实践检验。由于实践检验在强制性制度下是无法进行的,因而必须由市场经济主体来进行。如果主动安排的强制性制度不让位于市场经济主体,新制度的成效就无法验证。

  ②强制性制度的缺陷便会趁势而入。由于强制性制度的无效性和搭便车性质,如果长期维持强制性制度变迁的态势,相关利益集团就会趁势而入,利用各种机会影响或者收买制度设计和安排者,以制定于已有利的制度。而制度的设计和安排者也会利用自己握有制度设计和安排的权利进行“寻租”。

  ③安排的制度无法进行自我完善。强制性制度变迁所安排的制度,只是对核心制度进行一步到位式的安排,要有效地发挥新制度的作用,还必须及时供给配套制度,而配套制度的安排者不可能全部了解强制性制定变迁的初衷,也不可能如制定核心制度一样一步到位。因为核心制度相对配套制度而言数量少,而配套制度只能在核心制度发挥作用的过程中,根据制度合约机制的需要而逐步加以完善。但是如果在核心制度安排后,强制性制度变迁方式还不进行调整,配套制度的需求方向和需求程度就无法适应;如果制度的决策者想当然地安排,就会进一步强化制度的无效性或者“搭便车性”。

  ④制度跌入供给陷阱。如果在预期制度已经安排妥当后,政府仍然依靠强制手段来推动,一方面各种利益集团会利用国家的强制性手段来进行制度寻租,从而使新供给的制度偏离预期制度的框架,从而使增量制度的边际效率和整个制度结构效率不高,甚至下降。另一方面,由于制度出台前,政府没有给微观主体一定时间的内生需求诱导,在制度出台后如果继续用强制性手段来推动,微观主体就会抵制新制度,从而抑制新制度的增量效率的提高而跌入制度供给陷阱。

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参考文献

  1. 林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁.财产权利与制度变迁:产权学派与新制度经济学派译文集,上海人民出版社,1994.
  2. 邓大才.强制性制度变迁方式转换的时机选择[J].社会科学,2004,(10).
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