審計執法

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審計執法(Implementation Of Audit Laws And Regulations )

　　審計執法是指審計機關及其審計工作人員根據國家法律法規，依法對被審計單位財政收支、財務收支以及其它有關經濟活動進行監督檢查的過程。

　　它滲透於審計監督工作各個方面，貫穿在執法控制過程各個環節，是審計發揮較高層次經濟監督職能作用的具體體現。加強審計執法，目的是為了提高審計質量，強化審計監督職能，嚴肅財經紀律，保證新時期黨的路線、方針、政策的貫徹落實，維護國家財政經濟正常秩序。

　　(一)對審計工作認識上的偏差性，使人們對審計執法地位產生了偏見

　　1、市場經濟的建立和多種經濟成份的迅速發展，使審計範圍相對減少，其職能也在弱化。這種偏見的產生，使人們對審計工作發展前景產生動搖。

　　2、深化改革，擴大開放，財經違規違紀問題難以避免，強化審計監督將影響改革開放。這種偏見存在，使人們對審計的地位產生動搖。

　　3、一些同志認為抓經濟發展是硬道理，審計監督更多地應體現在服務上，這種“一手硬，一手軟”的現象實質上沒認識到審計特有的監督屬性，從而導致不恰當地處理兩者關係，以服務代替監督，或提倡以服務為主，沒有處理好監督與服務的辯證關係，弱化了審計監督職能。

　　(二)市場經濟的複雜性，帶來財務違紀的多樣性、複雜性，使現有審計手段難以搞深搞透。隨著社會經濟的發展和經濟多元化的發展，財務違紀現象也呈現多樣化趨勢，違紀手法多樣，且隱弊，給審計查證帶來極大的困難，而手法的多樣化給審計處理也帶來難以準確定性處理的情況。

　　(三)各執法體系的不完整性，使審計處理難以實施，缺乏力度。

　　首先表現在各執法主體之間工作範圍的不確定性，使監督主體之間處於無法溝通的局面。條塊許可權劃分上的重疊與授權監督行為的不規範，造成監督體系內紊亂。使各監督主體之間職責交叉，範圍不確定帶來互相扯皮，制肘，從而也給審計監督帶來影響。

　　其次是受地方保護主義狹隘性影響，使代表國家審計的機關在審計執法中處於進退兩難的境地。主要是在審計體制管理是採用條塊管理相結合的管理模式，常常處於讓政府滿意則往往不能維護財經法規和國家利益；如站在維護國家利益立場上，地方政府則認為損害了地方利益，使審計處理無法實施或處理不力，失之過寬。

　　其三，是審計機關管轄範圍劃分的不科學性，在一定程度上影響了基層審計機關的積極性。我國現行的是以財政管理體制劃分審計管轄的辦法，有一定的理論依據，但存在的實際問題是在基層一些不屬於其範圍和管轄單位長期得不到審計，有權審計的審計機關又排不上計劃，從而使在縣級一些垂直領導單位自審計機關成立以來尚未接受過審計，或很少接受國家審計，形成審計的盲區。如郵電、電信、電力等國有企業和個別行政事業單位。即上級授權也只能下授一級，而多年不遇。形成審計盲區。

　　其四是審計執法處理依據的不統一性，造成對違紀問題處理標準不一，收縮性大，影響審計執法質量。目前審計處理主要以1987年6月國務院發佈的《關於違反財政法規處罰的暫行規定》為主，還有各相關部門制定的行政法規。而實際上國務院暫行規定已實施十餘年也需亟待充實修改完善。而其他部門法規，只是一種部門內部管理規章，其他相關的財經法規之間也有互相矛盾之處，難以操作。其中一些條款也明顯帶有部門保護主義的色彩，不應作為國家審計機關對違紀問題處理的依據。這種用被審單位系統制定並負責解釋的行政法規去審計處理被審單位問題的現象，有著重大的缺陷——保護了部門或局部利益，損害了國家利益。

　　其五是審計機關內部監督檢查機制不健全，以及監督檢查的片面性，也是造成執法不嚴的一個重要原因。從目前情況看，從上到下審計機關在內部監督檢查上沒有專門機構和辦法，大多是上下級對口業務監督指導，帶有局限性。而有些檢查也是臨時性的。更重要的是在對基層檢查中由於政府原因造成的執法不嚴或違規的問題沒有強有力的監督措施，最後造成業務領導以上級審計機關為主的規定無法實現。原本代表國家利益的審計機關，實際上成了地方政府內設審計部門。

　　(四)審計執法環境的不完善性，造成審計建議決定落實難。

　　一是表現在審計立法與其他立法之間的不銜接，使一些違規違紀問題無法處理。特別在審計處理上依據審計法實施條例的規定，沒有強制性扣款措施，使處理沒有手段。當然可以通過向法院起訟辦法予以解決，但在實際上是每個審計機關都不想這麼做的。而且法院極有可能出現把沒有通過行政覆議程式的審計糾紛通過法律裁決的局面，這些在法律的適用上都是一些值得研究的問題。

　　二是長期多計劃經濟思想觀念的影響和我國幾千年封建殘餘思想的影響，“人治”色彩濃於“法治”的現象在短期內難以消除，也造成執法環境不好，審計人員辛辛苦苦查幾個月，行政領導一句話不予處理的現象將繼續存在。

　　三是審計機關人事管理制度上的不科學，使雙重管理難以落實。按照《審計法》及《審計法實施條例》規定，“地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主”，“地方各級審計機關正副職負責人的任免，應當事先征求上一級審計的意見”。同時規定了審計機關負責人在任職期間不得隨意撤換的幾種情況。而事實上，對審計機關領導任命上，上一級審計機關無法主動參與，只能被動點頭，沒有自主權，只有建議權，有的在更換領導人時不征求上一級意見情況也是有的。這樣一來，也大大削弱了上級審計機關對下級審計機關領導的權威性。

　　四是各級審計機關的經費無保障，嚴重影響審計執法，審計質量和廉政建設。目前財政供給體制也只能是各級審計機關自己顧自己，管不了下麵。縣級財政困難，“兩個確保”是重點，即是預算一點經費也是杯水車薪，只能保證通訊費用。而且近年來署定、省定審計項目上級只授權審計，不考慮經費的問題，而且所有罰沒收入按財政管理體制上繳，使基層審計機關有苦難言。所以經費緊張的狀況目前也成為困擾工作的重大問題。

　　五是審計理論研究滯後。在一定程度上影響了審計事業的發展。我國審計歷史悠久，特別是審計機關建立以來在審計理論研究上有突破性進展。但面對目前形勢，審計理論研究滯後的問題仍十分突出。在這一領域里還存在著許多空白。正因為如此，一些可能可解決的問題未給解決或沒有解決好。

　　自由裁量權的濫用具有一定的隱蔽性，具體可以概括為四種情況：

　　1，違反比例性、適度性和必要性原則。表現在審計機關實施對行政相對人的處罰遠遠小於其違法獲利，失之過寬，或處罰種類和幅度違反了“過罰相當”的原則，失之過嚴。而失之過寬的現象尤為突出。

　　2，不正確的目的。是指審計機關在行使處理處罰權時，所使用的手段違背了依法授權的目的。如出於地方保護主義，對擠占中央收入或不利於地方形象的問題隱瞞不報。

　　3，不相關因素。審計機關作出的審計決定，如果是出於個人好惡、謀取小團體或個人私利，考慮當事人的“背景”、“關係”和照顧情面等不應考慮的因素，或者是應當考慮而沒有考慮相關因素做出的，則是違法或有瑕疵的行為。

　　4，權力的擴大。表現為把自由裁量權運用到行政羈束行為領域(指行政主體在法律規範明確而詳盡規定的條件下，嚴格依照法律規範而作出的行政行為)。如審計處理是糾正措施，基本不存在裁量幅度的問題，應該退還的被侵占的國有資產就必須上交和退還。否則，就是明顯的違法裁量。

　　濫用行政自由裁量權，違背了法律授權的目的和意願，處理問題隨意性很大，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，或引起被審計單位的對立情緒，或助長僥幸心理和攀比心理，行政違法行為增多，導致經濟秩序的穩定性差。同時，由於審計機關及審計人員在行使自由裁量權時或多或少地帶有一定的主觀性，法律法規對自由裁量權的條件、幅度等規定得越寬，個別人員越覺得自己手中的權力“寶貴”， 助長特權思想，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權”當“私權”行使，執法偏離公正、公平、公開的軌道，影響審計機關的威信。

　　對審計自由裁量權的控制

　　任何權力都必須受到制約，這是現代法治國家的本質要求。既然審計機關擁有自由裁量權，而這種權力又不可避免地存在被濫用的危險，那就必須加以控制和監督，以防止不公正地任意裁量。

　　首先，要樹立對自由裁量權的正確認識。

　　當前，對自由裁量權的研究還近於空白，對其危害性認識不足，不認為自由裁量會產生違法的問題。即使在司法和行政法學界，也普遍存在這樣一種觀點：行政機關行使自由裁量權的行為，不產生是否違法的問題，只有是否適當的問題。這實質上關係到衡量行政執法行為的標準問題。自由裁量權是法律、法規授予行政機關的一種權力，無法律即無行政。因此，行使自由裁量權的行為必定是行政執法行為。衡量某項行政執法行為的標準，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學中的二分法的。如果評價某項行政執法行為拋開是否合法不談，只講是否適當，必然增加了執法活動的主觀隨意性、甚至導致以適當為由，為目的違法辯護，從而喪失執法的公正尺度，以致行政法律、法規的權威性受到動搖，更重要的是社會公眾對審計工作喪失信心。審計機關自身理性認識的提高是控制自由裁量權的必要組成部分。

　　其次，要明確自由裁量權的行使原則。

　　合法性原則是其存在的根本，合理性是延伸。在此基礎上，還要明確的原則是：

　　(一)正當原則，即審計機關的行為符合立法原意，根據複雜多變的具體情況、具體對象作出正確、合理、公正的選擇和判斷。

　　(二)平等原則，即“同等情況同等對待”。要求行使自由裁量權時，在認定事實上、在適用法律上平等對待行政相對人，不得以事實和法律原則以外的因素而歧視或優待某些人，不得因與行政相對人的特別關係而故意規避、曲解、誤用法律和法律原則。

　　(三)先例原則，即行使審計自由裁量權要保持標準的相對穩定性和連續性。被審計單位對審計機關活動的預測，總是以“同樣的事以前審計機關是如何處理的”為標準和參照系，依據審計機關已作出的自由裁量的決定預見他們自己的行為後果，建立他們對行政機關的期待，遵循慣例和先例也就成為公平行政的基本要求。在審計系統內可逐步建立參照先例制度，定期編髮或交流本系統內的各種典型案例，供執法時參照，平衡處罰的差異。

　　第三，要完善對自由裁量權的約束機制。

　　在近二十年的執法實踐中，審計機關建立起了完善的保護行政相對人權益的程式體系，如陳述權、行政救濟權、司法救濟權，這對於提高審計執法水平，起到了積極作用。完善約束機制，除已有的措施外，還要做到：

　　一、加強外部監督，實現審計執法從封閉到透明的轉變。透明的核心是審計結果的社會公開。審計署最近制訂的五年規劃中，把推行審計結果公告制度作為充分發揮社會輿論監督的重要手段。至2007年，力爭做到所有審計和專項審計報告的結果，除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜公開對外披露的內容外，全部對社會公告。這既是對經濟領域里違法違紀現象的威懾，也將形成比較大的社會力量，避免自由裁量權的濫用，防止暗箱操作。

　　二要加強內部控制，落實“三級覆核，二級審定”制度，重大審計事項集體研究制度、執法過錯責任追究制度，同時，上級審計機關要加強對下級的審計質量檢查，把審計處理的合理性原則置於與合法性原則同等重要的地位，結合正當、平等、先例原則，把自由裁量權的運用情況作為質量檢查的重要內容。

　　(一)提高對審計工作認識，加大宣傳力度，仍是強化審計執法的前提。一是宣傳力度要加大，形式要多樣，把重點放在解決各級領導同志對審計工作的認識上。二是正確認識審計監督的本質屬性，擺正監督與服務的關係，切忌以服務代替監督。三是審計機關要明確使命，擺正位置，樹立信心，愛崗敬業，以卓著的工作成就贏得全社會審計工作的認可理解和支持。

　　(二)正確把握審計工作方向和審計處理原則，是強化審計執法的關鍵。重點有三個方面。第一，要正確理解貫徹小平同志“三個有利於”原則，江澤民同志“三個代表”重要思想和“實事求是客觀公正”原則，是建立市場經濟，特別是實施西部大開發中必須正確理解要把握的。第二，如何正確理順貫徹“全面審計，突出重點”指示、全面貫徹審計工作“二十字”方針，這是把握審計工作方向又一個十分重要的前提。第三，要繼續堅持重大審計事項向上級審計機關和當地政府報告制度，以便正確處理重大事項。

　　(三)建立和完善審計執法體系是當務之急

　　第一，通過立法界定審計關係，從根本上解決審計機關與其他監督機關之間存在的職能交叉重覆，扯皮製肘等方面存在的問題，建立各司其職，責任明確新型關係。

　　改變專業經濟監督凌駕於作為法定授權的專職監督即具有權威性和綜合性職能之上的局面。

　　第二，完善修定違反財經法紀的統一處理原則。通過國家立法或政府立法形式把各行業部門有關財經規定政策統一化，變為國家法律或政府規章，改變由被審單位規章來處理被審單位的問題，使審計監督確實能體現國家意志。

　　第三，規範併科學劃分審計機關管轄區域的問題，總原則既要堅持按財政管轄劃分範圍原則，又要考慮到地方審計機關的積極性，更重要是要解決因管轄範圍劃分問題而帶來的審計“盲區”，使每個應審計單位都能置於正常的審計監督之中。

　　第四，應加強審計理論和執法體系的理論研究，解決目前在審計理論研究上相對滯後的問題。研究中要註重實際，應深入基層瞭解情況，調查研究，把理論和實際結合起來，才對整個審計工作有指導意義。

　　第五，從適應市場經濟發展需要，推進依法治國的要求和國際審計接軌，對目前我國在社會主義初級階段明顯帶有計劃經濟痕跡的審計管理體制進行重點改革，從根本上解決管理體制不順的問題。

　　(四)落實審計機關執法責任制，是提高質量落實決定的重要措施審計機關要加強內部管理的約束機制，建立和完善審計執法責任制，以提高質量減少風險，在審計處理上要通過立法形式制定相應的強制及制約措施。對審計專戶管理問題應進一步研究，既要置於財政監督之下，又要利於審計執法的實施和審計決定的落實。要認真推行審計承諾制度，審計過錯追究制度，以及審計項目覆核審查等各管理制度，以提高執法水平。

　　(五)加強審計執法監督檢查，是強化審計執法的重要手段突出建立四項制度。一是健全定期審計制度。各級審計機關對轄區內的審計對象應列出計劃，分年實施，對各被審計單位建立檢查檔案。防止避免監督中的空漏。對因人力等原因難以安排的上級審計機關，每年可安排部門授權審計。二是建立審計巡訪制度。審計機關成立專門巡察機構，派員去轄區進行檢查瞭解，督促下級審計機關依法辦事，保證審計監督的有效性。三是完善審計回訪制度。並把這項制度作為依法審計工作程式的一個必要環節，也成為審計機關取得原被審單位反饋信息的重要途徑和跟蹤檢查審計建議決定落實的重要環節。四是試行審計公告制度加強審計工作透明度，接受社會和輿論監督，有關部門應儘快研究制定審計公告制度的有關細則，使其規範化，特別對審計查出的違規違紀問題，要依照有關規定向社會公告。