審計體制

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審計體制(Audit System)

　　審計體制有廣義和狹義之分，廣義審計體制是指審計監督機構的總體構成、隸屬關係、社會地位、機構沒置、上下級關係和各自相對的職權範圍；狹義審計體制是指國家審計組織的隸屬關係和審計組織內部L下級之間的領導與被領導關係。本文主要在狹義審計體制的概念範疇內重點討論國家審計組織的隸屬關係及審計組織內部上下級之間的關係。

　　l.領導體制

　　審計機關領導體制，是指審計機關的隸屬關係和審計機關內部上下級之間的領導與被領導關係。我國審計機關的領導體制有別於其他行政機關的領導體制，它具有三個顯著的特征：一是審計機關直接受本級政府行政首長領導；二是地方審計機關實行雙重領導體制，同時受本級政府行政首長和上一級審計機關領導；三是地方審計機關的審計業務以上級審計機關領導為主。

　　2.機構設置

　　我國審計機關有兩種，即中央審計機關和地方審計機關。中央審計機關是在國務院總理直接領導下的審計機關，即審計署。審計署是國務院的組成部門，是我國的最高審計機關，它具有雙重法律地位：一方面，它作為中央政府的組成部門，要接受國務院的領導，執行法律、行政法規和國務院的決定、命令，以獨立的行政主體從事活動，直接審計管轄範圍內的審計事項；另一方面，審計署作為我國的最高審計機關，在國務院總理的領導下，主管全國的審計工作。地方審計機關，是指省、自治區、直轄市、設區的市、自治州、縣、自治縣、不設區的市、市轄區人民政府設立的審計機關。

　　3.審計機關的派出機構

　　審計法第十條規定：“審計機關根據工作需要，可以在其審計管轄範圍內派出審計特派員。審計特派員根據審計機關的授權，依法進行審計工作。”按照該條規定，我國審計機關設立的派出機構有兩類，即審計機關駐地方派出機構和駐部門派出機構。目前，審計署在地方18個城市設立了駐地方派出機構，稱審計署駐xxx特派員辦事處。一些地方審計機關為便於工作也在其審計管轄範圍內設立了派出機構。駐部門派出機構，是審計機關派駐本級政府其他部門的審計機構。現在審計署在國務院25個部門設立了派出機構，一些地方審計機關也根據實際情況設立了駐部門派出機構。

　　審計機關派出機構是審計機關派出的工作機構，其審計職權依靠派出的審計機關授予。因此，它不是一級審計機關，而是審計機關的內部機構，只能在審計機關授權範圍內以自己的名義開展活動，作出具體行政行為。

　　4.審計機關負責人的任免和人員配置

　　為保證審計機關及其審計人員依法獨立行使審計監督權，我國遵循國際慣例對審計機關負責人的任免程式、撤換以及審計人員的任職條件等，都作了嚴格規定。審計署審計長的任免程式是：由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免；審計署副審計長由國務院任免。全國人民代表大會有權罷免審計長。地方審計機關負責人的任免程式是：正職領導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領導人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關正職和副職領導人的任免，應當事先征求上一級審計機關的意見。

　　在任期內撤換審計機關負責人，必須符合下列條件之一：一是審計機關負責人因犯罪被追究刑事責任；二是因嚴重違法失職受到行政處分；三是因身體健康原因不宜繼續擔任審計機關負責人的；四是有不符合國家規定的其他任職條件的。否則，不得隨意撤換審計機關負責人。

　　審計監督是一項原則性強、業務要求高的工作，要求審計人員要有較高的政治、業務素質，具備與其所從事的審計工作相適應的專業知識和業務能力。具體來說，審計機關配備的審計人員既應當熟悉有關的法律、法規和政策，掌握審計及相關專業知識，有一定的審計或者其他相關專業工作經驗，具有調查研究、綜合分析、專業判斷和文字表達能力，又要遵守依法審計、客觀公正、職業謹慎、實行迴避、保守秘密等職業道德。

　　5.經費來源

　　審計機關履行職責所必需的經費保證，是審計機關依法獨立行使審計監督權的條件。在我國立法中，行政機關的經費問題一般不在法律、行政法規中作出規定。但考慮到審計機關的主要職責是對政府的財政收支進行審計監督，與政府財政部門存在著直接的監督與被監督關係，這與其他行政機關是不同的。因此，審計法規定，審計機關履行職責所必需的經費列入財政預算，由本級人民政府予以保證。

　　(一)審計機關隸屬於立法部門

　　直接對議會負責並報告工作， 完全獨立於政府， 主要審計政府財政。這種模式在西歐、北美等發達國家和許多發展中國家十分普遍， 是目前世界審計制度的主流。英美兩國比較典型， 是國會名副其實的“牧羊犬” 。美國除了國會設有審計機構外， 在聯邦政府各部門還另設有監察長辦公室， 相當於政府部門的內部審計， 主要負責審查所在部門的業務活動、經濟效果以及本部門官員行為的合法性。

　　(二)審計機關屬於司法

　　即審計機關除具有審計職能外，還擁有一定的司法許可權， 顯示了國家對法治的強化。因而， 被西歐和南美一些國家採用。法國、義大利、巴西是典型的代表， 它們設立審計法院， 享有最高法院的某些特權， 可以對違法或造成損失的事件進行審理並予以處罰。審計人員多為法官， 審計的主要對象是國家財政。同時， 負責管理財政部派出的公共會計。

　　(三)獨立於立法、司法和行政部門

　　審計機關不隸屬於任何權力部門， 以德國為典型代表， 設立了聯邦審計院， 獨立於立法、司法和行政部門之外， 直接對法律負責。這種模式從形式上看是獨立於三權之外， 實際上它更偏重服務於立法部門。

　　(四)隸屬於國家行政

　　審計機關是國家行政機構的一部分， 對政府負責並報告工作。但從發展趨勢看， 它也越來越多地在為立法部門服務。目前， 實行這種模式的主要有瑞典、沙特等少數國家。

　　(五)審計和監察職能合一

　　如南韓、蒙古等。南韓設立了獨立於政府的審計監查院，受總統直接領導，具有獨立的法律地位。

　　(六)主計審計長模式。

　　如印度等國， 設立了獨立的主計審計公署，負責財政決算編製、國家財政審計。在上下級審計機關領導體制方面， 各國也有較大區別。印度、葡萄牙等少數國家只設一級審計機關， 地方不設相應的審計機關， 對地方的審計工作由其派出機構負責。在分級設立審計機關的國家， 最高審計機關與地方審計機關的關係也不盡相同。美國、英國、日本等國家最高審計機關與地方審計機關之間一般沒有領導與被領導的關係， 也沒有業務指導關係， 兩者完全平等。南韓審計監查院與地方自治團體監查機關之間是業務指導與合作關係。法國的審計法院可以接受對地方審計法庭判決不服的上訴， 並作出終審判決。菲律賓的最高審計機關對地方審計機關實行垂直管理。

　　1、審計機關成立以來取得的巨大成就在建立國家審計制度的初期，我國選擇了隸屬於國務院的行政模式。

　　這種選擇是符合一定時期的國家政治經濟環境特點的。特別是在新舊體制轉軌時期，財經領域中違法亂紀和有法不依的情況還十分嚴重，弄虛作假和會計信息失真現象比較普遍，內部控制和財務管理不規範的狀況沒有得到根本好轉。在這種情況下，實行在政府領導下的行政型審計模式，有利於更好得發揮審計監督的作用。主要體現在：

　　一是有利於審計工作貼近政府出台的各項改革措施和重要工作部署，圍繞經濟工作中心，服務大局，切實加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監督，促進政府工作目標和巨集觀調控措施的貫徹落實。

　　二是時效性比較強。審計機關能夠更加直接、有效地實施審計監督，及時發現處理和糾正各種違反國家財經法規問題，發揮審計監督在維護財經秩序，促進廉正建設，懲治經濟犯罪中的作用，從而促進政府各部門依法行政、加強管理，完善法制，建立健全巨集觀調控體系。

　　三是有利於各級人大更好地支持監督審計工作，按照我國審計法的規定，審計機關每年受政府委托要向人大常委報告本級預算執行情況及其他財政收支審計工作報告，這為各級人大瞭解、支持和監督審計工作創造了條件。

　　四是地方各級審計機關實行雙重領導體制，有利於增強地方審計機關的獨立性，也有利於審計系統加強業務建設，使全國審計工作形成一個有機整體。

　　審計機關成立以來，特別是黨的十五大以來，緊緊圍繞經濟工作中心，認真履行審計監督職責，全面開展預算執行審計和其他各項審計工作，取得了顯著成績。同時，審計事業也得到了很大發展，初步建立了以憲法為根本、以審計法為核心的審計法律規範體系，形成了一支基本適應工作需要的審計隊伍，審計工作開始走上了法制化、制度化、規範化的軌道。因此，從總體上講，我國現行審計體制還是符合現階段國情的，能夠較好地保障審計機關依法獨立行使審計監督權。這些年來，從中央到地方，各級黨委和政府越來越重視和支持審計工作，各級人大和有關部門對審計工作也給予了有利支持和配合，審計執法環境有了明顯改善，為審計工作的進一步開展創造了有利條件。

　　2、當前國家審計機關工作中存在的表象問題現行審計體制下的審計工作雖然取得了巨大的成績，但在實際工作中也存在一些嚴重影響審計工作開展和發展的問題，憲法和審計法的有些規定沒有切實得到很好的貫徹落實。

　　一是受政府領導同志認識的影響，審計工作得不到有效發揮。對本級預算執行情況進行審計監督，是法定的審計職責。但有的地方政府領導在指導思想上怕審計工作揭露出過多的問題，難以承擔相應的責任或影響政績，因而違反規定干預審計機關依法揭露和處理預算執行中存在的問題。有的還干預審計機關向本級人大常委會如實報告審計工作情況，特別是當審計查出問題涉及到中央與地方利益時，往往從本地區利益出發，從地方保護主義出發，隱瞞事實真相，或避重就輕，輕描淡寫。這種現象越到基層審計機關越是比較突出。

　　二是政府一把手領導審計工作還未完全到位。按照憲法和審計法的規定，審計機關在本級人民政府行政首長和上一級審計機關的領導下負責本行政區域內的審計工作，履行法律、法規和本級人民政府規定的職責。這就明確規定了審計工作應由各級政府首長直接領導。但從目前全國情況看，還有大約1/3左右的地方審計工作不是由政府首長直接領導，雖有的行政首長直接領導但很少過問審計工作，而是由其他領導分管或協管，這種情況，地市、縣一級的審計機關尤為突出。審計工作得不到一把手的關心支持，與政府其他職能部門一樣對待，使審計機關在地位上沒有相應的高度，影響了審計的權威和獨立性。

　　三是地方審計機關的領導幹部和相應素質與能力的審計人員在配備上得不到保證。地方審計機關是政府的職能部門，其負責人的任免、調動、獎懲等都繫於本級人民政府，其工作也偏向於地方政府，對上級審計機關很難說如實彙報工作情況；審計機關的領導幹部配備上，工作人員的選調上，地方黨委、政府的組織、人事部門很少考慮審計工作的特殊性，將一些不懂審計業務工作的領導或幹部安排到審計機關，造成審計機關領導外行多、職數多的不正常現象，影響審計工作。再者，審計機關領導幹部的任免按規定應事先徵得上一級審計機關的同意，但在實際中，有些地方征求意見很不嚴肅，有的不發正式文件，只是打個電話或口頭告知就算征求意見，使上級審計機關喪失了真正進行考察和提出意見的機會和權力。

　　四是審計機關履行職責所必需的經費得不到保證。審計機關與財政部門是監督與被監督的關係，但目前我國審計機關的經費又由同級財政部門審批，兩者關係明顯不順，審計工作不可避免的會受到制約，客觀上勢必會影響審計機關對財政部門的監督力度。從實際情況來看，由於各級政府及其財政部門都把審計機關視同一般行政機關，加上一些地方財力緊張，許多審計機關履行職責所必需的經費得不到保證，特別是地、縣兩級審計機關的經費緊張的問題更加突出，影響了審計工作的正常開展。

　　五是中央審計力量嚴重不足。按照審計法及其實施條例審計管轄範圍的確定原則，隸屬於審計署及其派出審計機構審計的單位大約有3萬多個，每年實際審計的單位不到3000個，審計覆蓋面只有10%左右，審計署沒有力量將審計的覆蓋面延伸到地、縣級基層。中央企業及其部門分支機構大多數是壟斷性企業，這些單位的資金量約占全國80萬個被審計單位資金量的70%左右，駐地方的中央企業同樣對地方經濟的發展有較大的影響，但地方審計機關卻不能對其行使審計監督權，這不僅影響到中央巨集觀政策的執行和國家財經紀律的嚴肅性，而且也影響到地方審計機關的權威。

　　六是審計系統內部的思想認識與新形勢、新任務的要求還不相適應。在有的審計幹部特別是部分領導幹部中，巨集觀意識不強，創新精神不足。對在工作中遇到的新情況、新問題，特別是由於新舊經濟體制轉換、經濟組織形式和經濟運行模式的整體重構帶來的審計工作內涵和外延發生的變化，也使得一些審計工作者產生模糊認識。這是當前影響和制約審計工作上層次、上水平，提高審計工作質量和促進審計事業與時俱進，不斷向前發展的最大思想障礙。

　　(一)由“行政型”改為“立法型”

　　從外國審計體制來看大體分為兩類： 即“行政型” 和“立法型” 兩大類， 應該說， 立法型更具有威懾力， 這也是發達資本主義國家所普遍採用的一種管理體制。我國現採用的是“行政型”管理體制。因此， 將審計體制由“行政型” 改為“立法型” ， 使各級審計部門隸屬於各地的人民代表大會， 徹底從國家行政職能中脫離出來， 成為立法機關監督行政職能的手段， 不失為一個解決上述弊病的好辦法。此舉一方面可以增加人民代表大會對政府的監督手段， 使人民代表大會能夠真正深入內部瞭解政府的資金運作， 財政收支， 而不僅僅是目前的聽聽報告， 看看文件式的巨集觀監督； 另一方面也可以解開審計部門所受到的種種束縛，更好的發揮審計職能， 放手進行監督， 促進政府廉潔高效。

　　(二)重組審計部門與資源

　　1.審計署改名為審計部， 仍隸屬於國務院，但審計長級別為國務委員級， 以增強其權威性。

　　2.重組審計資源， 將中紀委、監察部、財政部監督檢查局等部門中的執行審計職能的人全部劃歸審計部， 充實審計部的力量。我國審計署機關僅四五百人， 只是美國的十分之一， 難怪我們的審計覆蓋面僅10%左右。

　　3.中央對地方審計機關實行垂直領導， 同時撤銷各地審計廳， 將各地審計廳全部改為特派辦， 有特派辦的地方將審計廳合併到特派辦。因為， 實行垂直領導後， 地方審計機關的獨立性問題基本解決， 人事、業務和經費都由審計部統一安排， 因此它與特派辦分設也就沒有必要。省對地市審計機關也實行垂直領導， 但地市審計機關的經費由省財政安排。

　　4.取消縣級審計局， 仿照銀行系統內部審計的做法， 將其審計人員“上收一級” ， 統統編入地市審計局， 業務上則“下審一級” 。

　　5.行使屬地審計原則， 改變現行審計管轄範圍， 消除審計盲區。不論中央單位還是省直單位，只要它在哪個地區就由哪個地區的審計機關進行審計。如果有困難， 再由上級審計機關直接進行審計。實行垂直領導為實行屬地審計奠定了基礎。

　　(三)加大查處力度， 公開審計結果，加大透明度

　　強化審計職能， 加大審計的力度， 凸顯審計工作對促進政府廉潔高效方面的作用。此外， 還應建立起與紀檢機關及檢察機關的聯繫機制，將審計出來的涉及經濟犯罪方面的線索及時的向有關部門移送， 以便這些經濟犯罪能夠得到及時的嚴肅查處，使審計工作成為黨和政府打擊腐敗的利器。同時要保證審計結果(決定)公開透明、提高審計質量、增強審計責任感、以降低審計風險。

　　總之，我國審計體制改革已刻不容緩， 審計體制改革成功、有效與否，關係到我國懲治腐敗的力度， 同時，也反映我黨懲治腐敗的信心和決心， 全國人民翹首期盼著新的有效的審計體制出台。當前最要緊的是儘快建立起高效、獨立、公開、透明、法治的審計體制， 這一點已得到了社會和廣大人民群眾的廣泛支持， 已是大勢所趨也應該是我國審計體制改革的發展方向，對於促進我國國民經濟又快又好地向前發展具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。