預算執行審計

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預算執行審計(Audit of Budget Implementation)

　　預算執行審計是指各級審計機關依據本級人大審查和批准的年度財政預算，對本級財政及各預算執行部門和單位，在預算執行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監督。從審計的對象來看，預算執行審計的對象涉及到本級財政部門及其內設機構、本級地方稅務部門及其直屬分支機構、本級政府直接管理的一級預算單位、本級金庫及下一級財政等有關部門和企事業單位。

　　預算執行審計為人大監督服務。

　　預算執行審計工作報告是本級人大審查和批准本級預算執行情況報告以及本級政府決算的依據.上一年度的預算執行審計工作報告又是本級人大審查下一年度本級預算草案和批准本級預算調整方案的依據。同時，預算執行審計還是促進本級人大所批准的預算得以嚴格執行.維護人大預算監督權威的關鍵環節 因此審計機關應將人大對預算監督的重點內容作為審計的重點內容。著力抓好對公共財政改革的實施、公共支出結構的優化、部門預算制度的建立和執行、預算超收收入的安排等情況的審計.為人大審查預算執行情況和決算草案提供可靠依據

　　預算執行審計應為黨委和政府服務.

　　全面掌握財政資金管理和使用情況。關註專項資金的使用效益。對財政支出進行分析，關註國有資產使用管理中存在的問題.關註重大政府投資建設項目的效益問題。關註政府工作的重點情況，社會關註的熱點問題及政策、制度不完善的問題，關註人民切身利益的問題。以達到為領導巨集觀決策服務的目的。

　　預算執行審計應以提高預算執行各單位的財政資金管理能力為目的。

　　在審計監督的同時.通過向被審計單位提供審計咨詢等，審計人員對預算的編製、批覆、執行，預算資金的管理使用等方面向政府各部門提供更多的知識和信息.為避免問題的出現和及時解決問題發揮重要的防範作用.通過審計服務達到提高財政資金的安全性和效益性的目的。

　　(一)堅持以人為本的預算執行審計風險控制原則

　　提高預算執行審計人員的素質，整合審計人力資源；強化預算執行審計人員的風險意識，提高其職業道德水平，是預算執行審計風險控制最關鍵的控制環節。預算執行風險控制的好壞取決於執行控制決策和程式以及人的素質和觀念，所以控制預算執行審計風險必須堅持以人為本進行控制。

　　(二)用制度進行預算執行審計風險控制

　　預算執行審計人員是有限理性的經濟人，在進行預算執行審計時難免會出現偏差或錯誤，只能用制度去控制預算執行審計人員的行為，才能降低預算執行審計風險。例如建立預算執行審計風險控制體系、預算執行審計風險責任追究制度和預算執行審計質量覆核機制等。

　　(一)進一步完善預算管理體制，夯實預算執行審計的基礎工作

　　結合效益審計進一步細化部門預算執行中資金項目的使用情況，促進其強化效益觀念，加強財政資金管理；突出各預算部門全部財政收支和財務狀況的重點審計，註重圍繞財政資金流向的延伸審計，及時查處和糾正各種違紀行為；建立預算執行審計的內部控制體系，確保預算執行審計範圍的深度，使預算執行審計結論建立在高質量的審計基礎上，有效降低審計風險。

　　加大對政府採購審計的力度。根據政府採購的特點和審計機關現實工作情況，有重點地開展對提出採購需求的行政事業單位的審計；對政府採購中心的審計。

　　促進轉移支付向規範化發展。加大對轉移支付的審計力度，加強財政轉移支付的資金審計，促進相關法律、法規的完善。財政資金轉移到那，預算執行審計就審到那，註重轉移支付審計的合理性和透明度，提高審計系統對財政轉移支付資金的審計能力；在對轉移支付資金使用情況審計的基礎上，進一步提高審計報告的質量。轉移支付審計過程中數據和信息的真實準確性以及專項資金產生的經濟效益和社會效益，都是規範轉移支付資金達到預期使用效果的重要事項。

　　(二)提高預算執行審計的獨立性

　　1.增加“上審下” 的預算執行審計力度。目前預算執行審計基木上是按照審計許可權劃分，實行的是對同級財政預算執行進行審計。針對審計機關目前現狀，適當地在審計機構中增加垂直管理機構，擴大“上審下” 的審計面。“上審下” 的審計機構無論在人員、經費、機構都獨立於被審計單位，具有較高的獨立性，審計受干擾少，審計質量較高，能較好地控制預算執行審計風險。

　　2，以立法的形式保障預算執行審計經費。以雲南省預算執行審計的情況看，預算執行審計在一定範圍內實現了“一體化的”審計模式。預算執行審計方案的統一和審計人員在全省範圍內統籌調度，同時也獲得了預算執行審計的專項經費，這在一定程度上保障了預算執行審計經費足額到位和預算執行審計經費相對獨立。但從發展的眼光看，預算執行審計經費的獨立只有以立法的方式保障，才能從真正意義上實現預算執行審計的客觀、公正。必須改變現有的經費來源方式，可以考慮實行中央財政預算單列垂直管理的經費保障體制。中央與地方各級財政預算執行審計機關的審計經費統-N人中央財政預算，並單獨列報。取消預算執行審計經費與預算執行審計收繳款掛鉤的預算管理模式，由全國人大內設的審計委員會，對全國財政預算執行審計機關的經費預算進行審核與管理。

　　3.實行預算執行審計人員崗位定期輪換制，提高預算執行審計人員的獨立性。現在預算執行審計人員崗位沒有實行定期輪換制，有的財政預算執行審計人員在一個工作崗位上一千多年甚至十多年，難免與被審計單位某些人員的關係密切起來，很可能會影響其獨立性，而導致審計風險。因此，我國應該借鑒外國的相關經驗，實行預算執行審計人員崗位定期輪換制。對預算執行審計報告征求意見稿的簽發人和審計組組長要明確輪換期限，最好每3—5年上述人員任職崗位輪換一次，以提高預算執行審計人員的獨立性，以降低預算執行審計風險。

　　(三)建立健全預算執行審計結果公開的制度保障

　　根據財政體制改革的方向、財政預算執行審計的要求，對現行的《預演算法》等進行修改和補充，以更好適應經濟發展的要求。以法律的形式強化預算執行審計結果公開的制度規定，明確預算執行審計風險實現時相關責任的確認和處理，把預算執行審計風險控製作為核心內容，保證預算執行審計工作質量。

　　1.建立預算執行審計項目公開和預算執行審計

　　結果公開的制度。首先，通過有關網路、媒體將下一年的預算執行審計項目公示，審計機關在收集整理各方面意見和建議的基礎上，邀請關於部分單位座談，進一步征求對預算執行審計計劃和預算執行審計工作的建議。然後，根據項目的重要性和受關註的程度，有選擇地將其納入年度預算執行審計項目計劃，並召開全省預算執行審計計劃工作會議進行討論和確定，下年初這些民選預算執行審計項目將與其他預算執行審計項目一起在年度預算執行審計項目計劃中正式對外公告；第二，對於其他受關註程度較高的項目，將列入審計機關的預算執行審計項目庫或滾動項目計劃，逐年安排進行預算執行審計。第三，預算執行審計結果公開後，審計機關通過各種渠道及時收集社會公眾對公告的反映，瞭解民意，不斷調整工作思路，及時處理信息反饋結果，努力改進工作方法，樹立創新意識，積極推行預算執行審計結果公開制度，使之日臻完善。

　　2.建立預算執行審計結果公開的風險防範機制。

　　第一，建立預算執行審計公開的質量控制體系，包括預算執行審計結果公開質量標準及審計結果公開質量檢查、考評制度等。第二，建立預算執行審計公開風險預警機制及補救機制，對預算執行審計公開過程中可能出現的問題及時採取相應措施，以降低預算執行審計公開的風險。第三，明確各級機關預算執行審計人員在相應環節上的質量責任，實行預算執行審計結果公開責任追究制度。

　　(四)健全和完善預算執行審計質量控制體系

　　健全和完善的預算執行審計質量控制體系，是防範預算執行審計風險的保障。預算執行審計質量控制體系從以下方面著手：

　　1.預算執行審計工作計劃控制。

　　預算審計工作計劃控制是審計機關根據預算執行審計人員組成和規模、專業背景和水平等情況合理確定當年度預算執行審計項目的難度、數量，合理配置預算執行審計人員和時間。預算執行審計計劃控制，應當先建立預算執行審計對象和預算執行審計人員的動態資料庫，在充分考慮預算執行審計人員休假、培訓和輪崗等多種因素下對當年度的預算執行審計項目做好詳細的人員和時間安排。通過科學的預算執行審計計劃安排，量力而行，合理確定預算執行審計的覆蓋面，有效地防範預算執行審計風險的產生。

　　2.預算執行審計對象風險控制。

　　建立預算執行審計對象風險資料庫，對預算執行審計對象的風險進行控制。預算執行審計對象風險控制的具體辦法：第一， 審計機關應當對所有管轄範圍內的預算執行審計對象進行分析，根據已掌握材料初步確定其風險狀態；其次，在年度預算執行計劃確定後，再一次審核初步風險的合理性，根據風險狀態確定預算執行審計人員的組成；第三，在小組審計準備階段根據調查情況對預算執行審計風險進行調整或確認；最後，在小組審計終結階段應當重新對預算執行審計風險做出最後一次評估，以確認本次預算執行審計之初風險確定的合理性，將最後評估結論更新預算執行審計對象資料庫的風險評價數據，對預算執行審計對象的風險進行動態反映。通過這種做法以有限防止風險評估失誤而導致出具不恰當的預算執行審計結論，從而引發預算執行審計風險。

　　3.預算執行審計質量檢查覆核控制。

　　審計機關應成立專門機構負責預算執行審計工作的檢查和覆核，檢查覆核工作應當由獨立於預算執行審計組，並且由具有專業勝任能力且責任心強的人員擔任。該機構的主要任務，是對預算執行審計中的重大問題、重大審計調整事項、預算執行審計意見及處理決定等進行最後覆核。覆核人員應該編製關於檢查覆核情況及其結果的書面報告。在檢查覆核過程中，覆核人員應當與被覆核部門對覆核結果進行詳細討論。同時審計機關應當建立相關機制和程式，來解決覆核人員與被覆核部門之間的爭議。

　　4.預算執行審計責任追究控制。

　　審計機關應當成立預算執行審計責任追究機構並建立相應的制度，明確違反預算執行審計質量控制的具體行為應承擔的責任以及和責任處理方式。通過責任追究將使預算執行審計人員的個人目標和審計機關的組織目標有效地聯繫在一起。

　　(五)改進預算執行審計方法和手段以控制預算執行審計風險

　　先進的預算執行審計技術與方法是保證審計質量的根本措施。根據預算執行審計目標和審計對象，以風險導向審計方法作為基礎，用風險控制意識貫穿整個預算執行審計過程，在預算執行審計中採用賬項基礎審計、制度基礎審計、風險導向審計方法，將這些方法結合起來綜合運用，達到最終的預算執行審計目的，以降低預算執行審計風險。

　　工作思路不明確，缺乏長遠規劃。

　　預算執行審計受到傳統思想的制約，認為預算執行審計年年搞，年年老一套，查不出個是非曲直。即使能查出一些比較大的問題，但由於種種原因， 也是大事化小，小事化了，所以在思想上產生了一種疲憊感，被審計單位也認為每年都審計而產生了一種抵觸情緒，這在一定程度上影響了審計質量。審計人員對於本級預算執行審計的目標是什麼、應該發揮什麼作用，還不是很清楚，工作缺乏思路。因此造成機械地參照上級執行，或者延續財務收支審計的路子，把重點放在財政部門本身的違規問題上，導致“同級審”失去應有的作用。同時，在審計方法上審計人員基本是根據以往的工作經驗，被動應付，對預算執行審計工作沒有站在一個全新的高度去認識，沒有一個長遠的工作思路和工作目標，每年的工作重點不夠突出，缺乏創新。對預算執行審計的定位不清。預算執行審計局限於對財政部門、地稅部門進行審計，審計財政資金是否及時、足額撥付下去，是否存在擠占挪用情況，只註重財政資金合規性審計這個層面，沒有對預算編製情況和資金的使用效益情況這兩個層面給予過多的關註。審計報告關於預算管理體制中的深層次問題反映得不夠透徹，在反映問題時要麼羅列一大堆現象，要麼就事論事，缺少具有可操作性的意見和建議。財政審計工作對加強預算監督、加強財政管理的審計作用沒有完全發揮，審計的層次還有待提高。

　　對稅務部門審計深度不夠。

　　稅收徵管審計是預算執行審計的重要組成部分。以往的稅收徵管審計只是對地稅部門提供的賬簿、憑證進行審查，對企業的納稅申報資料進行核對。由於受到人員少、時間緊的影響，審計人員沒有深入到納稅企業，對企業的財務賬簿進行審計。即使在審計中發現了疑點，由於受到審計部門許可權的限制，審計人員無法延伸的企業特別是一些私營企業進行審計，不能發現企業納稅中更深層次的問題。另外，地方稅收中有很大一部分是通過國稅部門征收的，比如增值稅中地方的25%部分，2002年以後成立企業的企業所得稅以及增值稅附徵的城建稅和和教育費附加。由於國稅部門是中央垂直管理，地方審計機關沒有權力進行審計，造成對這些稅收的真實性、合法性無從監督。

　　審計手段單一，審計的人員不能適應審計工作的需要缺乏創新。

　　在預算執行審計工作中，電腦輔助審計應用水平不高，地方審計機關大都停留在手工翻賬簿的階段。這一部分是由於財政部門業務數據量大，而且沒有使用統一的財政軟體，地方審計人員缺乏大型資料庫知識，不能將數據轉換成審計需要的形式；另一方面和審計人員的知識水平和綜合素質沒能跟上財政體制改革的步伐，對使用電腦輔助審計由一定的畏難心理也有很大的關係。

　　(一)轉變審計思路。

　　財政管理體制的改革需要我們改變傳統的財政審計思維方式，轉變審計思路，根據建立公共財政基本框架的要求，把審計監督貫穿於預算的全過程，一面抓預算編製審計，一面抓預算執行審計，從預算收入人手，著力於預算支m審計；從預算執行結果出發，著力於預算執行全過程審計。通過審計，健全和完善財政管理體制，促進財政管理的法制化和規範化。

　　(二)明確審計日標。

　　我同財政體制改革的目標，即按照公共財政的要求，改革現行的財政支出管理體制，加大支出結構調整力鹿減少預算臨時追加的隨意性，增強預算的透明度和約束力_完善國庫集中收付制度，規範收人收繳和支出撥付程 實行政府採購制度，有效節約財政資金。為確保財政體制改革的順利實施，財政審計必須周繞新的財政體制，加大審計監督力度，針對當前市計發現新問題、新情況，提出有效的對策建議，不斷規範財政管理，提高財政資金使用效益，促進財政體制改革不斷深化。

　　(三)改進審計方法

　　一是在組織形式七，全局統一調配力量、統一部署方案實施審計，形成合力，改變以往一個科室審計人少力量不足的局面二是在審計內容』二，做到財政部門審計與延伸審計預算部門有機結合，財政審計與專業審計有機結合。這樣可以全面掌握財政資金的走向，有利於由上到下，從下及上，從巨集觀及微觀兩個方面揭露和分析預算執行及管理中m現的深層次問題，確保財政審計的有效性、完整性；三是在審計手段上，改革傳統的審計方法，採用先進的計算技術，從而提高審計質量和效率，不斷擴大審計成果。

　　(一)科學組織凋度，審計關口前移

　　1、科學組織凋度。

　　一是確立全局一盤棋的大財政審計指導思想。預算執行牽涉到 方而面，比如重點建沒lr程進度 效益、各部門預算執行的真實性與效果、各項專項資金的使用與管理是否規範，等等。因此在安排預算執行審計時，要把審計機關現有的力量科學地調動起來，形成整體合力，在時間緊任務重的情況下，提高審計的效率與效果。二足建立部門預算執行的定期審計制度。將各預算執行部門分成兩類，一類是重點審汁對象，可實行每年必審制度，另一類是一般審計對象，可實行兩年審計一次，一次審兩年的定期審計制度。三是統一部門預算執行審計內容。將部門預算執行審汁所必須查清的內容作一個規範統一，以便於}r=總分析預算執行結果，提出加強和改進管理的建議。

　　2、審計關口前移。

　　一是對預算編製過程審計。對預算編製特別是部門預算編製過程進行監督，將預算支m的真實、合 與規範、科學列入預算編製審計內容，特別是要對一些使用財政資金數額大、下屬單位多或有資金二次分配權的部門的預算進行重點審計，看該列的收入是否列入，支出項日是否落在實處，有無虛列、空掛、截留、挪用或層層預留情況，部門預算是否與部門履行職能相適應，部¨之間、項日之間是否均衡等。把不合理的支出控制在部門預算編製過程中：二是預算執行過程審計。重點掌握財政收入進度是否合理正常，有無違規進入過渡戶或通過私設賬戶、“小金庫”截留、挪用財政收入等違規、違紀情況；重大建設項目資金撥付是否及盹預備費的動用及追加預算是否履行必要的審批程式未納入預算管理的行政事業性收費、預算外資金、財政專戶管理及“收支兩條線”管理是否合規圍庫集中支付資金有無不按預算和程式支付，有無一方面集中支付，另一方面一些資金又分散管理，集中支付有名無實情況。

　　(二)強化對預算編製的審計，力求促進預算編製科學與合理

　　一是審計應提前介人，在財政預算編製完成後向人大報請批准之前，對報批的預算從科學性、合理性和細化的程度等方面預先進行審查並 具意見。人大批准執行後再正式審計，從而使預算執行真正做到事前、事中、事後全過程監督，以有效約束預算過粗、待分解預算數過多，以及未預算到具體單位和項目的行為。二是審查預算單位編製部門預算的定員定額標準是否科學、合理和符合實際，所有預算支出是否嚴格按規定標準和列入相應科目預算，部門預算收入支出是否真實，並對資金跟蹤問效，促進部門編製科學合理的預算，嚴格執行預算，加強管理，努力降低行政成本，提高T作效率。

　　(三)註重信息互遞和合作，加大對轉移支付、年終結算補助的審計

　　通過信息互遞和合作，核實上下級轉移支付資金及年終結算補助的科學性和合理性，審查I二級財政部門安排轉移支付資金及年終結算補助依據是否充分，分配足否透明，有無進行隱形分配，向地方財政部門傾斜問題下級財政是否完整編報預算和決算，有無將追加的補助資金置換年初預算安排的資金，擠占挪甩有無利用預算管理的漏洞，多跑多要，將要回的錢作為部門的機動財力的問題。

　　(四)科學分析財政支m結構.促進財政支出結構優化

　　隨著經濟的發展，各地經濟結構不斷凋整，與之相適應，財政支出結構也要進行必要的調整，來適應經濟發展的要求。因此，在預算執行審計中，審計人員要根據所掌握的巨集觀經濟政策、經濟結構調整情況，通過比較、分析來判斷財政支出結構是否合理，財政支出結構的調整是否與經濟結構調整同步。另外還應核實各項支出在財政總支出中的比例，分析支出的分配與經濟發展要求是否相符。

　　(五)規範國庫“集中收付”操作行為，促進財政資金的健康運轉

　　“集中收付”制度建立以後，原有的財政收支管理模式將被打破財政在整個預算收支過程中的作用將被進一步加強。因此，在預算執行審計中，加強對“集中收付”制度的監督將成為一項重要內容。首先要審查財政、稅務和其他征收機關預算內外收入繳庫方式、程式是否合規，收人是否進入國庫同一賬戶，有無違規進入過渡戶或通過私設賬戶、“小金庫”截留、挪用財政收入等違規、違紀情況；未納入預算管理的行政事業性收費、預算外資金、財政專戶管理及“收支兩條線”管理是否合規等情況。其次要監督國庫集中支付的真實性、合法性，看有無不按預算和幣旱序支付或利用集中支付、集中核算之機，為某些部門開方便之門；有無一方面集中支付，另一方面一些資金又分散，使“集中支付”、“會計核算” 有名無實等問題。

　　(六)完善政府採購工作運轉機制，促進政府採購規範操作

　　我們要緊緊抓住政府採購資金運動這條主線，通過對政府採購整個程式的跟蹤審計，來揭露泄露標的、行賄受賄、鋪張浪費等違紀違規問題。具體內容上包插一是審計政府採購預算和計劃編製情 二是審計採購資金的籌集和管理情況三是審計政府採購方式和採購程式的執行情況四是審計採購合 的履行情7兄五是延伸審計供應商。

　　(七)強化績效審計，講求支出效益

　　提高財政支出的使用效益是財政支出的核心問題，要抓住財政支出改革重點轉向支出領域的契機，強化財政績效審計。主要是資源配置是否合理，重點項目有無投入產出效果不佳等問題支出管理是否嚴格、科學，有無財政資金損失浪費等問題。通過審計評價財政資金分配、使用的合理性、有效性，促進提高預算管理水平，提高財政資金使用效益。

　　(八)精心組織協同作戰，確保預算執行審計有效運行

　　預算執行審計是一項全局性工作，需要各專業審計科室齊心協力來完成，才能進一步提高審計質量。因此在審計項目實施上，做到統一組織實施、統一計劃方案、統一質量要求、統一定性處理，最大限度地發揮預算執行審計的整體效應。堅持將其他專業審計，特別是上級審計部門統一組織實施的項目與預算執行審計相結合，並註意內容安排、時間要求的協調統一。堅持按照“全面審計，突出重點”的要求，擴人預算執行部門的審計覆蓋面，並對一定數量的二、_三級頂算單位以及財政資金直達單位和項目進行延伸審計和審計調查。

　　預算執行審計是指各級審計機關在本級政府行政首長的領導下，依據本級人大審查和批准的年度財政預算，對本級財政及各預算執行部門和單位，在預算執行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監督。本級預算執行審計，在維護地方財經秩序、提高財政資金使用效益、促進廉政建設、保障地方經濟和社會健康發展等方面發揮了重要作用。

　　地方預算編製(草案)是地方各級政府、各部門、各單位編製的未經法定程式審查和批准的預算收支計劃。

　　從目前預算管理模式來看，地方各級財政部門負責預算的編製、收入的組織、支出的安排以及決算的審核等等，可以說預算編製是預算執行的源頭。要切實搞好預算執行審計工作，我們認為從財政部門入手、明確目的、突出重點、從源頭把握預算執行審計非常重要。下麵，我們結合近幾年預算執行審計發現的一些問題，談一談預算執行審計和預算編製的關係。

　　預算管理從預算編製、審查、執行到決算，是一個完整的過程，形成工作迴圈，而預算編製則是整個預算管理工作的起點。經人大批准的預算是預算執行的依據，也是預算執行審計的依據。因此，預算及預算編製對總預算和部門預算的執行及決算的結果起著關鍵性的作用。預算編製搞的好，對預算執行有良好的指導和規範作用，反之，則對預算執行和財政管理產生不良影響。預算編製同樣影響預算執行審計，好的預算其約束力是剛性的，預算執行審計直接以其為依據，衡量預算執行水平，使預算執行審計有一把衡量的尺子。反之，預算執行審計就失去了標準，預算執行審計就沒有了依據或者說，審計拿了一把不准的尺子在衡量預算執行的好壞對錯，其結果是可想而知的。

　　從法律角度來看，現行預算執行審計監督範圍和內容包括預算執行和決算，預算和預算編製未納入審計監督範圍。但我們的審計工作實踐證明，不對預算和預算編製進行審計，預算執行審計就很不完整，對預算管理的監督就不能完全到位，就不能為各級人大、政府對預算的監督和管理提供全面和科學的依據。從審計實踐看，由於預算編製與預算執行密切相關，經人大批覆的預算是審計機關進行預算執行審計的依據，所以在本級預算執行審計中，不可能不涉及對預算和預算編製情況的研究和分析。例如近幾年我們在預算執行審計時發現，因財政部門預算編製不夠規範和完整，致使預算執行存在問題較多，主要表現在年初財力測算不足，年度追加預算較多；多列結轉下年支出，預留財力機動安排；部分資金分配缺乏科學、合理的標準和依據；有些支出預算批覆遲緩，影響了資金的及時安排和使用，等等。因此，從完善預算執行審計，更好地發揮審計監督的作用出發，有必要研究預算編製和預算執行審計的關係。