政府採購中心

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政府採購中心(Government purchase center)

目錄

什麼是政府採購中心[1]

  政府採購中心政府採購集中採購機構,屬於政府採購代理機構

設置政府採購中心的作用[2]

  政府採購中心是政府採購的具體實施部門,它的設立對於政府採購制度有著重要的作用和意義。尤其是對於我國這樣一個處於轉軌時期,政府採購行為並不規範的國家,採購中心的設立意義更加重大。

  1.政府採購中心的設立有利於培育和規範政府採購市場

  在國外,政府採購已有幾百年的歷史,已形成一套比較完整的管理制度政府採購市場通過一系列政府法規約束,相當規範。但在國內,政府採購市場很不規範,沒有專門的政府採購法律規範約束,由各採購單位自由分散進行的行為,存在著很多問題。特別是在我國正經歷從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟變革時期,政府採購的各行為主體都從自身利益出發,謀求自身利益的最大化,一方面造成惡性競爭,另一方面致使國家利益受損。為此,政府採購機構應結合我國國情,通過制定有關法律、法規及政策,規範各採購主體的行為,營造公平競爭的市場環境,使採購單位、招標代理機構供應商和財政部門四者的內在目標統一起來,以達到規範採購市場的目的。對採購單位來說,通過制定政府採購計劃,可以有效的減少盲目購置、重覆購置、隨意購置,搞大而全、小而全的現象,提高資產和資源的使用效率,解決項目決算突破預算等問題;對招標代理機構來說,有利於其改進服務質量,提高其工作效率;對供應商來說,等於政府向其聲明不再保護落後,符合市場經濟優勝劣汰的理論——促使其能適應市場要求,提高所提供的貨物、工程和服務的質量價格比,在市場競爭的大潮中生存和發展;對財政部門來說,有助於對行政事業單位的實物形態的國有資產進行有效管理,有助於定員定額標準商品、工程、服務的單價形成,使細化預算成為可能,從而使預算的編製更加科學,有利於提高資金使用效益,節約支出,硬化預算約束。而政府採購市場的培育和規範依賴於政府採購中心的設立。一方面,政府採購中心是由政府授權的集中採購組織,它對各級政府負責;另一方面,政府採購中心與採購單位、招標代理機構和供應商之間存在著服務與被服務、委托與受托、監督與被監督等關係。所以,政府採購中心是聯繫採購單位、招標代理機構、供應商和政府財政部門的橋梁。

  2.政府採購中心的設立有利於協調各採購主體的利益

  政府採購各行為主體都是相對獨立的行為主體。政府採購中心設立以後,各行為主體的大部分交易行為都需要通過政府採購中心這一政府集中採購組織的採購活動來實現。在整個過程中,政府採購中心可以運用各種法律所賦予的權利,對各行為主體進行有效的管理和監督,協調各行為主體的利益關係。各行為主體只有自覺接受政府採購中心的管理,維護政府採購中心的權威,才能實現其自身利益。

  3.政府採購中心的設立有利於發揮集中採購的優勢

  目前,國際通行的採購模式大致有3種:集中採購模式,即由一個政府採購專設機構負責本級政府所有的採購;分散採購模式,即由各支出採購單位自行採購;半集中半分散採購模式,即由政府採購專設機構直接負責對部分商品的採購,其他則由各支出採購單位自行採購。無論採用那種採購模式,各國一般都設立集中的採購組織,對政府所需的部分商品(服務)乃至全部商品(服務)進行採購,以便加強對政府採購的管理。相比較而言,集中採購較之分散採購更能實現政府採購的目標。集中採購有如下優點和特點:

  由於採購需求能夠集中,使採購數量能夠增多,從而降低採購價格,對其他交易條件也比較有利;

  因為採購組織只有一個,所以採購政策、方針容易統一和貫徹;

  便於採購程式標準化,減少分散採購的重覆,從而降低成本

  由於採購活動比較集中,有利於監管與考核和對採購活動仔細的進行評估,因此,能有效的實施與維持較高的管理成果;

  由於供應商受到限制,且容易實施供應品標準化及品質的統一和管理;

  有利於及時瞭解和降低庫存量,剩餘產品也可以有效地轉用;

  由於集中採購而便於專業分工,特定品目可以採取高度的專業化,培養專業人才和促進採購技術的提高;

  可精簡採購部門的人員;政府採購中心正是本著集中採購的要求設立的,它必能充分發揮集中採購的優勢。

  4.政府採購中心的設立有利於貫徹政府採購的原則

  公開、公平、公正和有效競爭原則是政府採購的核心原則。公開是指採購活動具有較高的透明度,要公開發佈採購信息、公開開標、公開中標結果,使每個有興趣的或已參與的供應商都能獲得同等的信息;公平就是要求給予每一個有興趣的供應商平等的機會,使其享有同等的權利並履行相應的義務,不歧視任何一方;公正是指評標時按事先公佈的標準對待所有的供應商;有效競爭是指要求邀請更多的供應商參與競爭。該原則的核心是要求採購方法和過程都必須透明,具有競爭性。由於政府採購中心面向的是全部符合條件的供應商,所以更有理由相信政府採購中心的設立有利於公開、公平、公正和有效競爭原則的體現。

政府採購中心的主要職責[3]

  一、採購工作人員的培訓及管理

  1.政府採購人員的培訓

  政府採購工作人員必須具有如下幾個方面的基本素質:

  第一,理論水平。政府採購工作人員具有較高的理論水平主要表現在能夠把握並靈活運用經濟學的基本原理,精通財政、稅收、政府採購的原理和知識,熟悉經濟法律和法規,有較強的改革開拓意識,並能熟練運用它們分析和解決問題。

  第二,專業知識和業務技能。政府採購涉及面廣,涉及到招標決標、履約管理等許多環節,同時還要求對市場行情、商品和服務的特性有深入、細緻的瞭解,這是一種技術性很強的事務,對政府採購人員的專業知識和業務技能要求很高,只有具備相應的業務修養和技能才能勝任這項工作。政府採購專業知識和業務技能主要包括:一要精通政府採購的基本理論、招投標理論以及工程、技術方面的基礎知識;二要掌握政府採購實務操作技術;三要知曉政府不同時期對政府採購工作的具體要求;四要掌握社會科學和瞭解自然科學的基本知識,隨時掌握各學科的最新科技成果、各種市場信息等。

  政府採購工作對其從業人員素質的要求很高,所以要求政府採購中心對其從業人員進行必要的培訓和考核,加強採購人員的理論水乎、專業知識和業務技能,從而更好的完成政府採購工作。這也是世界各國普遍的做法。

  另外,由於政府採購事務對採購人員各方面的要求都很高,政府採購中心除了對採購工作人員加強培訓外,還採用建立各方面的專家庫的辦法,在必要的時候,邀請專家進行必要的咨詢和指導。

  2.政府採購工作人員的管理

  政府採購工作人員代表政府進行各種採購,擁有很大的權力,因此加強對採購人員的管理十分必要。對採購中心採購人員的管理,主要應從以下制度的建設上著手。

  第一,作業控制制度。在採購工作中將採購的各個環節分離開來,實行流水作業,各負其責,上個環節向下個環節交接時必須書面保證本環節的合法性。在簽訂合同時,由不同級別的人員簽訂不同金額的合同,合同金額越大,要求合同簽訂人的職位越高。

  第二,資格認證制度。政府採購人員都必須經過正規培訓,培訓合格的人員在採購主管機構登記後方有資格進行政府採購工作。這是保證政府採購人員的基本素質,對政府採購人員進行管理的一項重要內容。以美國為例,美國一些組織提供的政府採購人員資格認證稱號有:專業公共採購員(P.P.B.)和註冊公共採購官員(C.P.P.O.),是專門為了滿足政府或準政府組織採購人員的需求而設立的。P.P.B.和C.P.P.O.資格認證項目都受到公共採購認證理事會的管理,該理事會是由全國政府採購研究所和全國州採購官員協會聯合組成的認證機構。第三個認證稱號是註冊採購管理員(C.P.M.),是由全國採購管理協會提供的。C.P.M.已經被官方認可為其他採購組織的專業標準,包括全國採購研究所和全國教育採購員協會。其他的稱號包括由全國合同管理協會授予的註冊專業合同管理員和註冊助理合同管理員,以及後勤工程師協會授予的註冊專業後勤師稱號。

  第三,處罰制度。為了加強對採購人員的管理,很多國家還制定了政府採購人員的行為準則,同時對違法違紀行為進行嚴懲。如新加坡有關法律規定,受賄官員將判7年徒刑。我國財政部制定的《政府採購管理暫行辦法》也對採購人員的法律責任進行了明確的規定。

  二、招投標管理

  競爭性招標採購是政府採購最常用的方式之一,它有一套完整的、統一的程式,這套程式不會因為國家、地區和組織不同而存在太大的差別。一個完整的競爭性招標過程由招標、投標、開標評標定標與合同簽訂等階段組成。

  1.招標

  招標程式,包括準備招標文件、發佈招標通告、資格預審、發售招標文件等步驟。若招標是通過招標機構代理進行,則還要經過由採購中心選定代理機構並核驗其資質證明這一過程。

  (1)準備招標文件

  招標文件能闡明需要採購的貨物和工程的性質,通報招標規則和程式,告知訂立合同的條件。因此,它既是投標人準備投標文件和參加投標以及評標的依據,也是簽訂合同的基礎。招標文件在整個招標過程中起著至關重要的作用,對招標文件的準備是非常關鍵的環節,它直接影響到採購的質量和進度。編製招標文件時,要特別註意:第一,必須詳細的說明所有擬採購的貨物、設備或工程的內容,以構成競爭性招標的基礎;第二,對技術規格和合同的條款的制定,不應造成對有資格投標人的偏見或歧視;第三,文件中所載明的評標標準應公開、合理,對偏離招標文件另行提出新的技術規格的標書的評審標準,更應切合實際,力求公平;第四,要符合本國政府的有關規定。

  (2)發佈招標公告

  公開招標,均應發佈招標公告。發佈招標公告,意味著招標程式的正式開始。招標公告的發佈是否有效,直接關係到招標的競爭程度和透明度以及是否對潛在的投標人造成歧視。招標公告應通過報刊或其他媒介公佈。通常情況下,一項招標採購項目往往需要同時從幾種渠道發佈招標公告,以使投標具有最大程度的競爭性。從發佈公告到進行投標要留有充足的時間,讓投標商有足夠的時間準備投標文件。

  (3)資格預審

  投標商是否有能力履行採購合同或其投標是否真實,直接關係到採購能否順利進行和採購目的能否真正實現。因此,對投標商的資格預審是非常必要的。通過資格預審,可以縮小投標人的範圍,避免不合格的投標商做無效勞動,減少他們不必要的支出,也可減輕採購單位的工作量,節省時間和費用,提高辦事效率。資格預審的內容包括兩大部分:即基本資格預審和專業資格預審。基本資格是指供應商或承包商的合法地位和信譽,包括是否註冊、是否破產、是否存在違法違紀行為等。專業資格是指已具備基本資格的供應商或承包商履行擬採購項目的能力,具體包括:資格預審申請人的經驗及以往完成類似合同的業績;財務狀況;為履行合同配備的人員情況;為履行合同任務而配備的機械、設備及綜合施工能力;售後維修服務的網點分佈、人員結構等。

  (4)發售招標文件

  經過資格預審之後,招標文件可以直接發售給通過資格預審的供應商或承包商。招標文件售出後,不予退還。除不可抗力因素外,招標文件發售後,或在發佈招標或發出招標申請書後不得終止招標。招標文件的發售,可採取郵寄方式,也可以讓購買者或其代理人前來購買。如果採取郵寄方式,須要求購買者在收到招標文件後告知採購中心。

  2.投標

  招標程式完成之後,採購進行投標階段。此兩者實質上是一個過程的兩個方面,它們的具體程式和步驟通常是相互銜接和對應的。投標階段一般要經過投標準備、編製投標文件及提交投標文件等過程。顯然,投標的運作主體是投標人;而在招標階段,其運作主體是採購中心或招標代理機構。

  採購中心對在提交投標文件截止日期後收到的投標文件,應不予開啟並退還,對收到的所有投標文件還須簽收備案。投標人有權要求採購中心提供簽收證明。投標人可以撤回、補充或修改提交的投標文件,但應當在提交投標文件截止日期之前,書面通知採購中心。

  一般來說,投標有嚴格的截止日期的限定。但是,在以下特殊情況下,採購中心可以適當延長投標有效期:第一,在延遲發出招標文件的澄清或修改,或延遲發出投標人會議記錄的情況下,採購機構必須做出延期決定;第二,如果一個或多個供應商或承包商因其無法控制的任何情況而無法在截止日期前提交投標文件,採購機構可以自由決定是否延期。延期決定必須在投標截止日期前作出,並且採購中心應迅速向每個購買了招標文件的供應商或承包商發出延期通知。無論何時要求延長投標有效期,均不得要求或允許投標商改動報價或其他投標條件。對採購中心延長投標有效期的要求,投標商有權拒絕,其保證金也不應被沒收;但對於那些願意延長投標有效期的投標商,應要求他們相應延長投標保證金的期限。

  3.開標

  對投標文件正式啟封、揭曉,就是開標。開標應按照招標文件規定的時間、地點和程式以公開方式進行。開標由採購中心主持,邀請評標委員會成員、投標人代表和有關單位代表參加。開標前,應以公開方式檢查投標文件的密封情況,確認無誤後,由有關工作人員當眾拆封、驗證投標資格,並宣讀投標人名稱、投標價格及其他主要內容。開標時,對於投標文件中含義不明確的地方,可以允許投標人作出必要的解釋,但所作的解釋不得超出投標文件記載的範圍,或改變投標文件的實質內容。

  開標要做開標記錄,其內容包括:項目名稱、招標號、刊登招標通告的日期、發售招標文件的日期、購買招標文件的單位名稱、投標商的名稱及報價、截止後收到標書的處理情況等。

  在有些情況下,可以暫緩或推遲開標時間。如,招標文件發售後對原招標文件做了變更或補充;開標前,發現有足以影響採購公正性的違法或不正當行為;出現突發事故;變更或取消採購計劃,等等。

  4.評標

  評標,即對投標書的評審和比較,以選擇最為有利的投標。採購中心負責組建評標委員會。評標委員會由招標人代表及其聘請的技術經濟、法律等方面的專家組成,總人數一般為5人以上的單數,其中受聘的專家不得少於2/3。與投標人有利害關係的人員不得進入評標委員會。

  通常情況下,評標分商務評審技術評審兩個方面。商務評審的目的在於從成本財務經濟分析等方面評定投標報價的合理性和可靠性,並分別估量授標給各投標人後的不同經濟效果。技術評審的目的在於確認被選的中標人完成本招標項目的技術能力及其所提供的方案的可行性和可靠性。與資格評審不同的是,技術評審的重點在於評審投標人將怎樣實施本招標項目。

  評標一般採用以下幾種方法:

  一是以價格為惟一尺度的評標方法。對技術規格簡單的初級商品、原材料半成品以及性能質量相同或容易比較的貨物進行採購時,價格可以作為評標考慮的惟一因素。

  二是綜合評標法。即以價格和其他因素為基礎的評標方法。在採購耐用貨物(如車輛)及其他重要設備時,可採用這種評標方法。

  三是以壽命周期成本為基礎的評標方法。在擬採購的整套廠房、生產線或設備、車輛等在運行期內的各項後續費用(零配件、油料、燃料、維修等)很高時,可採用此方法評標。

  四是打分法。評標時通常要考慮多種因素,為了既便於綜合考慮,又利於比較,可以按這些因素的重要性,確定其在評標時所占的比例,即將每一因素打分。採用打分法評標,考慮的因素、分值的分配以及打分標準均應在招標文件中明確規定。

  5.定標與簽訂合同

  採購中心從評標委員會推薦的中標候選人中確定中標人的行為,就是定標。中標的投標者應當符合下列條件之一:滿足招標文件的各項要求,並考慮到了各種優惠及稅收等因素後,在合理條件下所報投標價格最低的;最能滿足招標文件中規定的綜合評價標準的。

  定標後,在向中標商發出中標通知書時,也要通知其他沒有中標的投標商,並及時退還保證金。採購中心與中標人應當按照招標文件的規定和中標結果簽訂書面合同,併發布授予合同的公告。

  具體的合同簽訂方法有兩種:其一,在發出中標通知書的同時,將合同文本寄給中標商,讓其在規定時間內(一般為30天)簽字退回;其二,中標商收到中標通知書後,在規定時間內派人前來簽訂合同。如果是後一種情況,合同簽訂前,允許相互澄清一些非實質性的技術或商務性問題,但不得要求投標商承擔招標文件中沒有規定的義務,也不得有標後壓價行為。

  合同簽字併在中標商按要求提交了履約保證金後,合同正式生效,採購工作即進入合同實施階段。至此,單純的招標投標活動可宣告結束。但是,採購中心的管理活動並沒有終結,後續將對合同的履行情況進行管理。

  三、合同的履行與管理

  採購合同的履行和管理,是採購活動的最終落實和實現的環節。採購中心和供應商之間達成共識後,雙方簽訂合同,便產生法律效力,進入合同的履行階段。合同的履行是整個採購過程中的決定性階段,合同履行情況的好與壞,決定著整項採購的成敗。因此,在供應商履行合同的階段,必須對合同進行管理。

  合同的管理,指確認合同後,採購中心隨時關註合同履行的進展情況,對合同的執行情況進行監督審查。當出現某些新情況時,對合同進行調整和處理,如修改、中止、取消和終止合同等,以保證採購方面的利益,避免遭受更大的損失。

  合同修改是指由於情況發生變化或有新的採購要求時,合同任意一方提出對合同條款的改動。合同的修改可以由採購中心提出,也可以由供應商提出,但合同的修改必須由採購中心和供應商雙方簽字,按合同份數分送有關各方,如果合同的修改涉及到有關審計法律規定,還要先請審計單位進行審查,或者進行討論決定是否予以修改。

  合同中止是指在採購過程中採購中心發現供應商存在欺騙、賄賂、提供假證明等行為時,為了保護政府利益,在完成調查或法律審查之前根據充分的證據而實行的一種緊急措施。中止決定的作出應遵循民主的原則,給予合同人解釋說明和辯護的機會。中止決定作出後應立刻用信函方式通告合同人,並告知中止的原因,以及中止合同會產生的後果等有關事項。合同的中止,一般在各國採購法中予以明確規定,同時在合同中,尤其是在一定金額的採購合同中,在標書和合同中應加入有關中止的條款。

  合同的取消實際上是不履行合同所規定的義務。引起合同的取消一般有3種情況:一是因違約行為而取消合同。二是為了方便招標採購方,以照顧到政府採購方的利益可以不接受合同所規定的條件,從而導致合同的取消。這時候供應商可以要求採購方賠償其損失。三是雙方同意取消合同。對於合同的取消和終止,常常會產生法律責任的問題。一般來說,基本原則是應使願意接受合同的一方不受損失。但從法律的角度來考慮,由誰來承擔責任,其責任範圍如何,則需要根據實際情況來考慮。

  四、採購信息的管理

  採購信息管理在政府採購中心的各項職能中占有重要的地位。信息管理貫穿於整個採購活動的始終,尤其是互聯網技術的應用,方便了信息的利用,但同時對信息管理提出了更高的要求。

  1.信息在採購招標中的地位和作用

  信息在採購和招標工作中,貫穿於各個環節。信息是否溝通及時、是否掌握充分、是否公開透明,都可能直接影響採購招標工作的質量和效果。如,招標階段需要發標訊、發投標邀請、出售標書等,而在評標、決標階段還要依據於信息。總之,在招標過程中,事前對投標人的信息;如價格、質量、技術和財務狀況等掌握得越充分,招標過程就越主動,招標效果也會越好。如果發佈的標訊為更多的潛在投標人瞭解,招標的選擇性就越大。因此,信息在整個招標中發揮著非常重要的作用。

  在採購和招標工作中,信息發佈、信息交流、信息管理、信息服務等有關信息的內容貫穿於整個過程,有些情況下甚至就是億良本身的工作;信息工作的質量和效率直接影響採購招標工作的質量和效率。隨著中國加入世界貿易組織(WTO),在世界經濟一體化趨勢下,採購和招標工作將越來越多地參與國際間的合作與競爭,信息服務的領域拓寬。這樣就需要提供最佳方式和規範的信息服務。

  2.網路技術在政府採購中心進行信息管理中的應用

  信息在採購和招標工作中占有很重要的地位,因此在採購招標工作中採用現代信息技術便成了當前需要研究的一個重要問題。信息技術的發展,集中反映在當前被廣泛採用的網路上。因此,在採購招標工作中採用網路,在我國應提到工作日程上來。

  在採購招標工作中採用網路技術,能促進其規範化管理和專業水平的提高。例如:網際網路的交互性技術,能用於採購前期供應商的調查信息反饋、投標者的情況採集和公開邀請投標,能用於採購程式中的質疑和解答以及供應商和投標者的資格預審等等。網際網路的資料庫和數據共用技術,使採購部門的內部管理水平和採購部門間的合作得到很大的提高。網際網路的文件傳輸技術,能將各種形式的信息快速、準確、方便、低成本的相互傳輸,有利於採購和招投標工作提高質量和效率,並使專業操作水平得以提高。

  在採購招標工作中採用網際網路技術,能增加其公開性和透明度,促進競爭。政府採購有三大原則,即公開、競爭和公平。由於網際網路的開放性、普遍性和交互性,比起其他媒介其公開性程度要高。公開本身就是促進競爭和體現公平的手段。尤其在公開招標中能剋服原有方式的不足。公開招標方式存在文件數量多、程式複雜、耗時長、有些廠商如不能及時獲得信息從而失去重要機會。採用網際網路便能較好的剋服這些問題,促進公開招標工作的開展。又如,選擇性招標方式中也存在需要事前對邀請投標的廠商有充分瞭解和比較選擇的問題,採用網際網路,完全可以彌補這方面的不足,如通過網路事前對廠商情況進行收集,或採用類似兩階段招標方式,在網路上對參與招標的廠商進行調查,然後再正式邀請投標等。

  在採購招標工作中採用網際網路技術,能提高國內廠商的國際競爭力,促進國際合作和經濟發展。由於網際網路的國際範圍服務,採購和招標工作也將進一步國際化,這不僅有利於借鑒國際慣例和經驗,同時為國內廠商提供了更多參與國際競爭的機會,促進國際間的交流與合作,同時使國內廠商更多的瞭解國際情況和技術標準、參與方式方法,能提高國內廠商的國際競爭水平,促進國民經濟的整體發展。

  正是由於在採購和招標工作中採用網際網路有它獨特的優勢,現在世界各國和國際組織普遍加以採用,並指定為一種重要的工作手段。如歐盟的EC電腦信息系統,又稱每日電子標訊(Tenders Electronic Daily),是指定的發佈渠道。美國在政府採購中還專門採用了電腦征求意見系統。英國政府有GIS政府信息服務系統(Government Information Service),其中包括政府採購的規定、程式和信息服務等。

參考文獻

  1. 宋軍編著.政府採購詞解.崇文書局,2005.06.
  2. 鮑先廣主編.中華人民共和國政府採購法實施手冊 上捲.中國財政經濟出版社,2002.07.
  3. 馬海濤 陳福超等主編.政府採購手冊.民主與建設出版社,2002年04月第1版.
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