集中採購機構

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　　集中採購機構，是指按《政府採購法》中規定，設區的市、自治州以上人民政府專門為執行本級政府集中採購目錄項目而設立的集中採購代理機構。

　　1. 採購價格要低於市場平均價格。

　　這裡的價格是指特定採購對象的價格，市場平均價是指特定採購對象的成本加上合理利潤，既不是市場價格，也不能低於成本。集中採購機構開展的採購活動，與採購人開展的採購活動一樣，必須低於市場平均價，這是推行政府採購制度的基本要求。由於集中採購機構有規模優勢，具有實現這一目標的條件。

　　這項工作要求就是要促進集中採購機構發揮採購規模優勢，採用充分競爭的採購方式，獲得規模效益，降低採購成本，體現實行政府採購在節約財政資金、提高財政資金使用效益方面的優越性。

　　2. 採購效率更高。

　　採購效率包括採購次數要少，採購周期要短，目標是要及時滿足採購人的需要。

　　這項工作要求旨在促進集中採購機構加強內部管理，提高採購業務，增強採購的計劃性，縮短採購周期，按照與採購人簽訂的採購委托協議書要求，及時完成受委托的採購項目，保證採購人相關工作的正常開展。

　　3. 採購質量優良。

　　採購質量是指對採購對象的規格、性能、安全等方面的要求，採購質量不僅指採購對象本身，還涉及售後服務水平。政府採購的對象的質量直接關係到政府提供公共服務的水平，因此，必須保證採購質量，實現物有所值的目標。這就要求集中採購機構在人員構成上要有質量管理等方面的人才，要全面提高人員素質，熟悉市場，準確掌握採購人的採購需求，確定科學的評標標準，強化檢驗和驗收工作，替採購人把好質量關。

　　4. 服務良好。

　　集中採購機構是採購人的採購代理機構，其中心工作是為採購人做好服務。為此，集中採購機構要加強自身建設，提高幹部職工的政治思想水平，強化服務意識，抑制商業氣息，剋服官僚作風，始終要把採購人的利益放在第一位，當好採購人滿意的採購員。

　　《政府採購法》第16 條第1 款明確規定,集中採購機構由“設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府採購項目組織集中採購的需要設立”。

　　據此可知:

　　第一,設置集中採購機構的許可權是設區的市、自治州以上級別的人民政府,其他級別的人民政府、各級人民政府所屬部門、各種社會團體和組織一律不得設立集中採購機構,這是毫無疑義的。

　　第二,設置集中採購機構的原則是“根據本級政府採購項目組織集中採購的需要設立”。目前對此具體理解尚有分歧,歸納起來,主要有三種不同觀點:

　　一是有人認為,有設置權的政府是否設立和設立多少數量的集中採購機構,是個裁量性職權,法律並沒有作強制性規定。可以設立也可以不設立;可以設立一個,也可以設立若幹個 。

　　二是有人認為,有設置權的政府應當普遍設立 。

　　三是有人認為,有設置權的政府“在同一地區應設有多家(至少兩家) 集中採購機構供政府採購人選擇” 。以上幾種觀點,都帶有一定片面性。若依第一種觀點,很有可能出現有設置權的政府不應當設立而設立、應當設立而不設或濫設的混亂局面,顯然有違立法本意。事實上,集中採購機構作為《政府採購法》賦予的對集中採購目錄內的政府採購項目進行具體採購的組織,其設置是否合理、穩妥、科學,直接關係到我國政府集中採購制度乃至整個政府採購制度能否成功建立和運作的問題,所以,對有設置權的政府來講,根據本級政府採購項目組織集中採購的需要設立,是個強制性規定,可理解為,不需要設立的不應當設立、需要設立的應當設立且與需要設立的數量相適應,否則,就是違反法定義務。而第二、第三種觀點,則將《政府採購法》規定的“採購人有權自行選擇集中採購機構代理採購”偏狹地理解為“採購人只能選擇本地的集中採購機構代理採購”,人為地縮小了採購人選擇集中採購機構的範圍,顯然是不妥的。因此,要儘快制定一個“需要設立集中採購機構的標準”,以便有設置權的政府在實際操作過程中把握和執行,進而切實有效地貫徹集中採購機構的設置原則。依筆者之見,可根據當地年度GDP 的規模或者政府採購預算總額來確定“需要設立集中採購機構的標準”,是一種簡便易行的辦法。

　　關於集中採購機構的設置方式,《政府採購法》未作明確規定。筆者認為,根據有關法律、法規規定,結合我國實際情況,在合理利用現有組織資源的基礎上,採取“改造一批、轉制一批、新設一批”的方式分類設立集中採購機構較為適宜。考慮到我國依據《招標投標法》及《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》組建的工程招標代理機構已經形成相當規模,而且積累了豐富經驗,因之,可以根據需要從中選擇一批將其改造成專門從事政府工程項目採購的集中採購機構,改造的關鍵是將其定位在“非營利事業法人”上。至於政府貨物、服務項目的集中採購機構,

　　一方面,對有設置權的地方政府曾經試點組建的專門承擔政府採購職能的行政性機構(或稱之為政府採購中心,或稱之為政府採購辦公室等) ,可結合政府機構改革的總體部署和實際進程,通過“徹底剝離”的方法將其與原政府主管部門(一般是政府財政部門)完全脫鉤,轉製成為自主、獨立的集中採購機構。

　　另一方面,對有設置權但沒有試點組建專門承擔政府採購職能機構的地方政府,可走依法新設的路子,另起爐竈,重新組建集中採購機構。需要特別強調的是,無論採取哪一種方式設立集中採購機構,都必須緊緊圍繞“非營利事業法人”這一目標進行準確定位,堅決防止和杜絕集中採購機構蛻變為“官方”或“半官方”性質的組織。當務之急,應當儘快制訂和出台《政府採購法》實施細則以及《集中採購機構資格認定辦法》、《集中採購機構內部機構設置及其職責》等配套性法規,為集中採購機構的順利組建和運作提供可操作性的法律依據。

　　《政府採購法》的有關條文規定了集中採購機構的業務範圍包括法定強制性業務和非強制性業務兩個方面。必須看到,該法對集中採購機構非強制性業務範圍的規定比較明確,是指採購人採購未納入集中採購目錄的政府採購項目,可以委托集中採購機構代理採購。但是,該法對集中採購機構強制性業務範圍的具體規定卻存有矛盾之處。該法第18 條第1 款規定“採購人採購納入集中採購目錄的政府採購項目, 必須委托集中採購機構代理採購”, 從中不難得出“採購人凡是採購納入集中採購目錄的政府採購項目,都屬於集中採購機構的強制性業務範圍”之結論。然而,該法第18 條第2 款接著又規定:“納入集中採購目錄屬於通用的政府採購項目的, 應當委托集中採購機構代理採購;屬於本部門、本系統有特殊要求的項目,應當實行部門集中採購;屬於本單位有特殊要求的項目,經省級以上人民政府批准,可以自行採購。”可見,此款規定則將“納入集中採購目錄的政府採購項目”劃分為通用項目和非通用項目,而且作了區別對待,容許採購人採購本部門有特殊要求的通用項目時,實行部門集中採購;採購本單位有特殊要求的非通用項目時,可以依法自行採購。這樣,集中採購機構的強制性業務範圍則又被縮小為集中採購目錄中的通用項目,形成了不同條款之間的矛盾和衝突現象。

　　那麼,在實務中,究竟以該法第18 條第1 款的規定為準還是以該法第18 條第2 款的規定為準,值得探究。依筆者之見,後者顯與《政府採購法》確立的特殊原則相悖,因為該法“總則”第7 條第3 款關於“納入集中採購目錄的政府採購項目,應當實行集中採購”的規定相當明確,根本沒有“除外”或者“限縮”意圖。與此同時,從財政部2004 年頒佈實施的《中央單位政府採購管理實施辦法》有關規定來看,所謂部門集中採購,是指部門集中採購機構統一組織實施部門集中採購項目的採購活動,該辦法還特別強調說明部門集中採購機構就是採購人。顯而易見,部門集中採購名為集中採購,實質上仍是一種各自為政的分散採購。儘管《政府採購法》也規定部門集中採購可以委托集中採購機構代理採購,但這種任意性規範,約束力究竟有多大,值得懷疑。事實上,2003 年我國集中採購規模為1025 億元,占採購總量的6 % ,然而自開始,我國的集中採購規模被逐漸壓縮,分散採購規模不斷擴大,而且愈演愈烈,這一現象必須引起高度重視。筆者認為,該法第18 條第2 款的規定,有違政府採購立法的整體設計思路,應當刪除,以便維護法制統一,真正建立起“只要是納入集中採購目錄的政府採購項目,都必須委托集中採購機構代理採購”的規則,避免過多分散採購額度、部門集中採購機構不健全、脫離法律監督制約軌道,防止出現新的腐敗。

　　關於集中採購機構的業務範圍,還有一個敏感的問題是,採購人採購納入集中採購目錄的採購項目,是應當委托本地的集中採購機構還是容許其委托外地的集中採購機構代理採購,立法尚不明確。對此,有人認為,集中採購機構的服務對象是本級政府機關、事業單位和社會團體 。這種觀點欠妥,直接與《政府採購法》確立的公開透明、公平競爭原則相抵觸。因此,為了防止和杜絕政府採購中的地方保護主義,構建一個與市場經濟體制相適應的公開、公平、公正的全國性政府採購大市場,應當容許採購人自由選擇集中採購機構。

　　如前所述,集中採購機構的業務範圍有強制性和非強制性業務之分,但無論是強制性還是非強制性業務,集中採購機構都必須與採購人簽訂委托採購協議書,明確委托採購事項及各自的權利和義務,因而,採購人與集中採購機構本質上是一種委托與被委托關係。一般而言,對這種委托關係,可適用民事代理的一般規則。

　　但是,集中採購機構接受了採購人的委托後,是否可以轉委托代理《, 政府採購法》未作規定,理論上有兩種不同意見:一是“肯定說”, 有人認為,集中採購機構可以將一些專業性強的項目再行委托社會中介機構代理採購 。二是“否定說”,有人認為集中採購機構負責的採購項目不應再另行委托 。“肯定說”主要從項目著眼,將集中採購機構的轉委托代理範圍限定在專業性強的項目上;“否定說”則不分具體情況,採取一概禁止的態度。兩種觀點都忽略了採購人意願和採購效率這些根本性要素,因而都有失偏頗。筆者認為,集中採購機構是直接根據採購人的委托而取得了在授權範圍內以採購人名義實施政府採購活動的權利,這種權利產生於採購人對其信任與授權行為的結合,所以,宜採“限制說”,即原則上應禁止集中採購機構轉委托代理,這是個基本前提,但在特殊情況下又要容許其再行選擇委托代理人。根據《民法通則》及最高法院司法解釋關於轉委托代理的相關規定,結合政府採購的特點,這裡的“特殊情況”應當包括以下幾種情形:一是集中採購機構轉委托代理應當事先徵得採購人同意。二是集中採購機構在接受採購人委托並實施採購活動過程中,只要轉委托代理符合採購價格低於市場平均價格、採購效率更高、採購質量優良和服務良好的要求,可事先不經採購人同意,事後採購人必須追認。三是最高法院司法解釋關於“由於急病、通訊聯絡中斷等特殊原因,委托代理人自己不能辦理代理事項,又不能與被代理人及時取得聯繫,如不及時轉托他人代理,會給被代理人的利益造成損失或者擴大損失的,可適用轉委托的規定”,集中採購機構同樣可以比照適用。

　　最後,尚需說明的是,轉委托代理人儘管是集中採購機構以自己的名義選任的,但他不是集中採購機構的代理人, 仍然是採購人的代理人, 因而,集中採購機構所實施採購活動的後果仍然歸屬於採購人。

　　《政府採購法》把集中採購機構定位在“非營利事業法人”上,但未對集中採購機構的預算體製作出規定,也未對“非營利”作出具體解釋。有人認為,集中採購機構實行“全額撥款、自收自支、差額撥款的預算體制”中的任何一種都可以實現非營利目的,並指出“除全額撥款外,為了確保集中採購機構做到非營利,不能實行收入和支出掛鉤的模式,對收取的各項費用應當嚴格實行‘收支兩條線’管理” 。應該說這種看法是有道理的,但這種就事論事的做法並不能達到徹底解決問題的目的。筆者認為,集中採購機構實行全額撥款、自收自支這兩種預算體制都不可取。實行全額撥款制,完全由財政包攬一切費用支出,容易使集中採購機構失去工作動力,淡化責任,降低效率,根本不符合當前事業單位的改革方向。

　　實行自收自支制,費用支出全部來源於集中採購機構的代理服務收費,容易導致集中採購機構過於註重商業利益,片面追求贏利,顯與《政府採購法》將集中採購機構定位於“非營利事業法人”的規定相悖。唯一可行的是應當實行差額撥款的預算體制,關鍵是要解決好如何適用的問題。應本著有利於提高工作效率和貫徹公平競爭的原則來構建集中採購機構的預算體制,即由中央和地方政府根據集中採購機構接受並完成採購人委托的集中採購項目的規模核定補助額度,同時又允許其對接受並完成採購人委托的非集中採購項目依法自行收取一定費用。對自行收費部分,必須嚴格實行“收支兩條線”管理,並且容許集中採購機構按一定比例從中提取一部分,用於建立獎勵基金,以便激發和調動工作人員的工作熱情和創造精神。

　　這樣,集中採購機構的活動經費可由中央和地方政府財政補助以及自行收費兩部分組成,既能夠切實反映政府採購行為的非營利性本質要求,又可以將競爭理念引入到集中採購運行機制之中,無疑是一種合理、可行的路徑選擇。集中採購機構完成採購人委托的集中採購項目或非集中採購項目的採購活動後,有權依法定方式和標準(可由其它配套法規具體確定) 向有關政府財政部門請求補助經費或依約定(由當事人雙方按意思自治原則和公平原則以合同加以約定) 請求委托的採購人支付經費。

　　一、集中採購機構的內部監督管理問題的規定，包括以下幾個方面的含義：

　　1. 集中採購機構應當建立健全內部監督管理制度。

　　建立健全內部監督管理制度包括諸多方面的內容，最核心的問題就是在集中採購機構內部形成一種相互制衡的約束機制。這不僅是順應政府採購活動正常高效進行的需要，也是維護國家利益和社會公共利益的重要措施。

　　2. 集中採購機構採購活動的決策和執行程式應當明確，並相互監督、相互制約。

　　集中採購機構必須明確、合理地制定政府採購活動的決策和執行程式，並使決策和執行兩套程式相互監督、相互制約，決策程式中不能包含執行程式，更不能以執行程式代替決策程式。

　　3. 集中採購機構經辦採購的人員與負責採購合同審核、驗收人員的職責許可權應當明確，並相互分離。

　　政府採購活動由多個環節組成，包括擬訂和公佈招標文件，招標評標或者談判、詢價、確定中標、成交供應商，根據中標、成交結果審核、簽訂採購合同，對供應商履約的驗收等，在一項採購活動的全過程中，在什麼環節由哪些人員參加，這些人員有哪些職責許可權，集中採購機構都應當作出明確的規定。尤其重要的是，經辦採購的人員與負責採購合同審核、驗收人員必須相互分離，經辦採購的人員不能負責採購合同的審核和驗收，負責採購合同審核、驗收的人員不能經辦採購。

　　4. 集中採購機構應該按照管理環節和流程設置內部機構，以體現相互制約關係。

　　二、集中採購機構的內部監督管理問題的規定，需要註意以下幾個問題：

　　1. 政府採購監督管理部門慶加強指導和規範。

　　建立健全內容監督管理制度不僅是集中採購機構的重要職責，同時也是政府採購監督管理部門的職責，政府採購監督管理部門應當加強對集中採購機構建立健全內部監督管理制度的指導和規範。

　　2. 要形成規範的工作程式。

　　建立崗位責任制，明確工作責任和任務，形成規範的工作程式。在內部組織機構設置上，要體現相互監督、相互制約的原則。

　　3. 人員可以互相輪換。

　　集中採購機構經辦採購的人員與負責採購合同審核、驗收人員應當相互分離，並不是指所有人員的崗位始終是一成不變的，經辦採購的人員與負責採購合同審核、驗收人員可以互相輪換。

　　4.要註意對人員業務素質的培訓，建立定期內部輪崗制度。

　　政府集中採購機構是各級政府依據《政府採購法》的規定成立的負責本級政府機關、事業單位和社會團體納入集中採購目錄項目採購的非營利性事業單位。對於這一新設機構人們還不很瞭解，甚至在理解上有所偏差，如有人將其簡單地等同於一般的中介代理機構。實際上，集中採購機構與社會中介代理機構是有嚴格區別的。對兩者進行比較，進而對政府集中採購機構的性質和職能作出準確定位，對今後集中採購工作的順利開展具有重要的意義。

　　第一， 政府集中採購機構與社會中介代理機構的機構屬性有所不同。

　　政府集中採購機構嚴格講應屬於準行政組織，也就是通常所說的行政性事業單位。而社會中介代理機構是經國家工商行政管理部門登記註冊的營利性組織，並不具有準行政組織的屬性。

　　另外，從法律基礎的角度來考察，政府集中採購機構與社會中介代理機構的機構屬性也有很大差別。我國的法人包括企業法人、事業法人、社團法人和政府法人四大類。每一類法人的設立、運行、管理都是依據不同的法律基礎。行政性事業單位屬於事業法人，絕大多數社會中介代理機構屬於企業法人，兩者的法律基礎完全不同，因而不能等同視之。

　　第二， 政府集中採購機構與社會中介代理機構所行使的職能不同。

　　集中採購機構作為一種準行政組織，與一般的事業單位最大的區別在於它有一定的行政職能，一般事業單位行使的主要是專業化的社會服務職能。《政府採購法》規定，採購人採購納入集中採購目錄的政府採購項目，必須交由集中採購機構組織採購，這是帶有法律強制性的，採購人對此沒有選擇權，不能擅自將納入集中採購目錄的項目委托社會中介機構辦理。而社會中介代理機構與採購人之間只是一種單純的民事主體關係，委托代理行為的展開完全是建立在平等自願基礎上的，並通過簽訂的民事合同來約定雙方的權利和義務。

　　此外，集中採購機構的集中採購活動不僅包括組織招投標，還包括前期採購需求計劃的彙總整合、採購方案的統一制定以及後期採購合同的督促履行、採購效益的評估分析等一系列環節。這些職能是一個有機的整體，環環緊扣，為充分發揮集中採購的規模效應提供了有力的保障。而社會中介代理機構不具備這樣的職能，它只需在委托人的授權範圍內，以代理人的身份辦理招標業務，通過合法規範的程式為其採購到所需的貨物、服務或工程。

　　第三， 政府集中採購機構與社會中介代理機構所發揮的作用不同。

　　政府集中採購是深化財政支出體制改革的重要組成部分，它能夠有效規範採購人的行為，提高財政資金的使用效益，有效地實現國家巨集觀調控目標。社會中介代理機構面向的是社會上各類市場主體，除了公共部門以外，更多的是為企業提供中介代理服務，其行為準則主要是參與市場活動，遵守市場活動的基本規則。

　　集中採購的優勢還體現在規模效應上。政府集中採購機構將各部門上報的政府採購需求計劃彙總，分門別類地進行整合，制定統一的政府採購方案，化分散零星採購為集中批量採購，減少了採購數量，降低了採購成本，在很大程度上提高了財政資金的使用效益，這也是一般的社會中介代理機構所不具備的。

　　實行政府集中採購還可以引導誠實信用、公開透明和公平競爭的社會商業行為。政府集中採購制度是一把“雙刃劍”，它在為供應商的發展帶來無限商機的同時，也對它們提出了更高的要求和新的挑戰。政府消費市場的巨大需求可以產生強烈的市場競爭導向作用，它可以使真正具有實力，能夠提供優質產品、工程和服務的供應商在競爭中脫穎而出。同時，我國加入世界貿易組織之後，打破政府採購非關稅壁壘是必然趨勢。集中採購機構可通過規範的招標活動、科學的管理方式和與國際接軌的運行模式，引導國內供應商逐漸瞭解並適應國際市場的游戲規則，充分發揮自身優勢，在與國際知名企業競爭的同時，不斷推動企業的自我發展。

　　實行集中採購制度有助於政府機關的廉政建設。集中採購機構的設立使監督對象相對集中，可以通過公開透明的採購程式、嚴格有效的監督管理機制和約束制衡機制，有效地規範採購行為，抑制政府採購活動中腐敗現象的發生。雖然社會中介代理機構對規範市場行為也有一定的作用，但它對抑制政府內部的權力尋租很難發揮集中採購機構那樣的作用。

　　第四，政府集中採購機構與社會中介代理機構所從事活動的目的不同。

　　《政府採購法》規定，集中採購機構是非營利性事業法人，根據採購人的委托辦理採購事宜。因此，集中採購機構屬於為黨政機關各部門辦理採購工作的服務性機構。同時，行政性事業單位的性質也決定了集中採購機構屬於公益性組織，不以營利為目標，它的運行和從事的集中採購活動全部依靠國家財政來維持。社會中介代理機構作為一個市場經濟條件下的理性經濟人，追求利潤最大化是其根本目標，它很難像政府集中採購機構那樣，較好地做到經濟效益和社會效益兼顧。