政府采购中心

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政府采购中心(Government purchase center)

　　政府采购中心是政府采购的集中采购机构，属于政府采购代理机构。

　　政府采购中心是政府采购的具体实施部门，它的设立对于政府采购制度有着重要的作用和意义。尤其是对于我国这样一个处于转轨时期，政府采购行为并不规范的国家，采购中心的设立意义更加重大。

　　1．政府采购中心的设立有利于培育和规范政府采购市场

　　在国外，政府采购已有几百年的历史，已形成一套比较完整的管理制度，政府采购市场通过一系列政府法规约束，相当规范。但在国内，政府采购市场很不规范，没有专门的政府采购法律规范约束，由各采购单位自由分散进行的行为，存在着很多问题。特别是在我国正经历从社会主义计划经济向社会主义市场经济变革时期，政府采购的各行为主体都从自身利益出发，谋求自身利益的最大化，一方面造成恶性竞争，另一方面致使国家利益受损。为此，政府采购机构应结合我国国情，通过制定有关法律、法规及政策，规范各采购主体的行为，营造公平竞争的市场环境，使采购单位、招标代理机构、供应商和财政部门四者的内在目标统一起来，以达到规范采购市场的目的。对采购单位来说，通过制定政府采购计划，可以有效的减少盲目购置、重复购置、随意购置，搞大而全、小而全的现象，提高资产和资源的使用效率，解决项目决算突破预算等问题；对招标代理机构来说，有利于其改进服务质量，提高其工作效率；对供应商来说，等于政府向其声明不再保护落后，符合市场经济优胜劣汰的理论——促使其能适应市场要求，提高所提供的货物、工程和服务的质量价格比，在市场竞争的大潮中生存和发展；对财政部门来说，有助于对行政事业单位的实物形态的国有资产进行有效管理，有助于定员、定额的标准和商品、工程、服务的单价形成，使细化预算成为可能，从而使预算的编制更加科学，有利于提高资金使用效益，节约支出，硬化预算约束。而政府采购市场的培育和规范依赖于政府采购中心的设立。一方面，政府采购中心是由政府授权的集中采购组织，它对各级政府负责；另一方面，政府采购中心与采购单位、招标代理机构和供应商之间存在着服务与被服务、委托与受托、监督与被监督等关系。所以，政府采购中心是联系采购单位、招标代理机构、供应商和政府财政部门的桥梁。

　　2．政府采购中心的设立有利于协调各采购主体的利益

　　政府采购各行为主体都是相对独立的行为主体。政府采购中心设立以后，各行为主体的大部分交易行为都需要通过政府采购中心这一政府集中采购组织的采购活动来实现。在整个过程中，政府采购中心可以运用各种法律所赋予的权利，对各行为主体进行有效的管理和监督，协调各行为主体的利益关系。各行为主体只有自觉接受政府采购中心的管理，维护政府采购中心的权威，才能实现其自身利益。

　　3．政府采购中心的设立有利于发挥集中采购的优势

　　目前，国际通行的采购模式大致有3种：集中采购模式，即由一个政府采购专设机构负责本级政府所有的采购；分散采购模式，即由各支出采购单位自行采购；半集中半分散采购模式，即由政府采购专设机构直接负责对部分商品的采购，其他则由各支出采购单位自行采购。无论采用那种采购模式，各国一般都设立集中的采购组织，对政府所需的部分商品(服务)乃至全部商品(服务)进行采购，以便加强对政府采购的管理。相比较而言，集中采购较之分散采购更能实现政府采购的目标。集中采购有如下优点和特点：

　　由于采购需求能够集中，使采购数量能够增多，从而降低采购价格，对其他交易条件也比较有利；

　　因为采购组织只有一个，所以采购政策、方针容易统一和贯彻；

　　便于采购程序标准化，减少分散采购的重复，从而降低成本；

　　由于采购活动比较集中，有利于监管与考核和对采购活动仔细的进行评估，因此，能有效的实施与维持较高的管理成果；

　　由于供应商受到限制，且容易实施供应品的标准化及品质的统一和管理；

　　有利于及时了解和降低库存量，剩余产品也可以有效地转用；

　　由于集中采购而便于专业分工，特定品目可以采取高度的专业化，培养专业人才和促进采购技术的提高；

　　可精简采购部门的人员；政府采购中心正是本着集中采购的要求设立的，它必能充分发挥集中采购的优势。

　　4．政府采购中心的设立有利于贯彻政府采购的原则

　　公开、公平、公正和有效竞争原则是政府采购的核心原则。公开是指采购活动具有较高的透明度，要公开发布采购信息、公开开标、公开中标结果，使每个有兴趣的或已参与的供应商都能获得同等的信息；公平就是要求给予每一个有兴趣的供应商平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方；公正是指评标时按事先公布的标准对待所有的供应商；有效竞争是指要求邀请更多的供应商参与竞争。该原则的核心是要求采购方法和过程都必须透明，具有竞争性。由于政府采购中心面向的是全部符合条件的供应商，所以更有理由相信政府采购中心的设立有利于公开、公平、公正和有效竞争原则的体现。

　　一、采购工作人员的培训及管理

　　1．政府采购人员的培训

　　政府采购工作人员必须具有如下几个方面的基本素质：

　　第一，理论水平。政府采购工作人员具有较高的理论水平主要表现在能够把握并灵活运用经济学的基本原理，精通财政、税收、政府采购的原理和知识，熟悉经济法律和法规，有较强的改革开拓意识，并能熟练运用它们分析和解决问题。

　　第二，专业知识和业务技能。政府采购涉及面广，涉及到招标、决标、履约管理等许多环节，同时还要求对市场行情、商品和服务的特性有深入、细致的了解，这是一种技术性很强的事务，对政府采购人员的专业知识和业务技能要求很高，只有具备相应的业务修养和技能才能胜任这项工作。政府采购专业知识和业务技能主要包括：一要精通政府采购的基本理论、招投标理论以及工程、技术方面的基础知识；二要掌握政府采购实务操作技术；三要知晓政府不同时期对政府采购工作的具体要求；四要掌握社会科学和了解自然科学的基本知识，随时掌握各学科的最新科技成果、各种市场信息等。

　　政府采购工作对其从业人员素质的要求很高，所以要求政府采购中心对其从业人员进行必要的培训和考核，加强采购人员的理论水乎、专业知识和业务技能，从而更好的完成政府采购工作。这也是世界各国普遍的做法。

　　另外，由于政府采购事务对采购人员各方面的要求都很高，政府采购中心除了对采购工作人员加强培训外，还采用建立各方面的专家库的办法，在必要的时候，邀请专家进行必要的咨询和指导。

　　2．政府采购工作人员的管理

　　政府采购工作人员代表政府进行各种采购，拥有很大的权力，因此加强对采购人员的管理十分必要。对采购中心采购人员的管理，主要应从以下制度的建设上着手。

　　第一，作业控制制度。在采购工作中将采购的各个环节分离开来，实行流水作业，各负其责，上个环节向下个环节交接时必须书面保证本环节的合法性。在签订合同时，由不同级别的人员签订不同金额的合同，合同金额越大，要求合同签订人的职位越高。

　　第二，资格认证制度。政府采购人员都必须经过正规培训，培训合格的人员在采购主管机构登记后方有资格进行政府采购工作。这是保证政府采购人员的基本素质，对政府采购人员进行管理的一项重要内容。以美国为例，美国一些组织提供的政府采购人员资格认证称号有：专业公共采购员(P．P．B．)和注册公共采购官员(C．P．P．O．)，是专门为了满足政府或准政府组织采购人员的需求而设立的。P．P．B．和C．P．P．O．资格认证项目都受到公共采购认证理事会的管理，该理事会是由全国政府采购研究所和全国州采购官员协会联合组成的认证机构。第三个认证称号是注册采购管理员(C．P．M．)，是由全国采购管理协会提供的。C．P．M．已经被官方认可为其他采购组织的专业标准，包括全国采购研究所和全国教育采购员协会。其他的称号包括由全国合同管理协会授予的注册专业合同管理员和注册助理合同管理员，以及后勤工程师协会授予的注册专业后勤师称号。

　　第三，处罚制度。为了加强对采购人员的管理，很多国家还制定了政府采购人员的行为准则，同时对违法违纪行为进行严惩。如新加坡有关法律规定，受贿官员将判7年徒刑。我国财政部制定的《政府采购管理暂行办法》也对采购人员的法律责任进行了明确的规定。

　　二、招投标管理

　　竞争性招标采购是政府采购最常用的方式之一，它有一套完整的、统一的程序，这套程序不会因为国家、地区和组织不同而存在太大的差别。一个完整的竞争性招标过程由招标、投标、开标、评标、定标与合同签订等阶段组成。

　　1．招标

　　招标程序，包括准备招标文件、发布招标通告、资格预审、发售招标文件等步骤。若招标是通过招标机构代理进行，则还要经过由采购中心选定代理机构并核验其资质证明这一过程。

　　(1)准备招标文件

　　招标文件能阐明需要采购的货物和工程的性质，通报招标规则和程序，告知订立合同的条件。因此，它既是投标人准备投标文件和参加投标以及评标的依据，也是签订合同的基础。招标文件在整个招标过程中起着至关重要的作用，对招标文件的准备是非常关键的环节，它直接影响到采购的质量和进度。编制招标文件时，要特别注意：第一，必须详细的说明所有拟采购的货物、设备或工程的内容，以构成竞争性招标的基础；第二，对技术规格和合同的条款的制定，不应造成对有资格投标人的偏见或歧视；第三，文件中所载明的评标标准应公开、合理，对偏离招标文件另行提出新的技术规格的标书的评审标准，更应切合实际，力求公平；第四，要符合本国政府的有关规定。

　　(2)发布招标公告

　　公开招标，均应发布招标公告。发布招标公告，意味着招标程序的正式开始。招标公告的发布是否有效，直接关系到招标的竞争程度和透明度以及是否对潜在的投标人造成歧视。招标公告应通过报刊或其他媒介公布。通常情况下，一项招标采购项目往往需要同时从几种渠道发布招标公告，以使投标具有最大程度的竞争性。从发布公告到进行投标要留有充足的时间，让投标商有足够的时间准备投标文件。

　　(3)资格预审

　　投标商是否有能力履行采购合同或其投标是否真实，直接关系到采购能否顺利进行和采购目的能否真正实现。因此，对投标商的资格预审是非常必要的。通过资格预审，可以缩小投标人的范围，避免不合格的投标商做无效劳动，减少他们不必要的支出，也可减轻采购单位的工作量，节省时间和费用，提高办事效率。资格预审的内容包括两大部分：即基本资格预审和专业资格预审。基本资格是指供应商或承包商的合法地位和信誉，包括是否注册、是否破产、是否存在违法违纪行为等。专业资格是指已具备基本资格的供应商或承包商履行拟采购项目的能力，具体包括：资格预审申请人的经验及以往完成类似合同的业绩；财务状况；为履行合同配备的人员情况；为履行合同任务而配备的机械、设备及综合施工能力；售后维修服务的网点分布、人员结构等。

　　(4)发售招标文件

　　经过资格预审之后，招标文件可以直接发售给通过资格预审的供应商或承包商。招标文件售出后，不予退还。除不可抗力因素外，招标文件发售后，或在发布招标或发出招标申请书后不得终止招标。招标文件的发售，可采取邮寄方式，也可以让购买者或其代理人前来购买。如果采取邮寄方式，须要求购买者在收到招标文件后告知采购中心。

　　2．投标

　　招标程序完成之后，采购进行投标阶段。此两者实质上是一个过程的两个方面，它们的具体程序和步骤通常是相互衔接和对应的。投标阶段一般要经过投标准备、编制投标文件及提交投标文件等过程。显然，投标的运作主体是投标人；而在招标阶段，其运作主体是采购中心或招标代理机构。

　　采购中心对在提交投标文件截止日期后收到的投标文件，应不予开启并退还，对收到的所有投标文件还须签收备案。投标人有权要求采购中心提供签收证明。投标人可以撤回、补充或修改提交的投标文件，但应当在提交投标文件截止日期之前，书面通知采购中心。

　　一般来说，投标有严格的截止日期的限定。但是，在以下特殊情况下，采购中心可以适当延长投标有效期：第一，在延迟发出招标文件的澄清或修改，或延迟发出投标人会议记录的情况下，采购机构必须做出延期决定；第二，如果一个或多个供应商或承包商因其无法控制的任何情况而无法在截止日期前提交投标文件，采购机构可以自由决定是否延期。延期决定必须在投标截止日期前作出，并且采购中心应迅速向每个购买了招标文件的供应商或承包商发出延期通知。无论何时要求延长投标有效期，均不得要求或允许投标商改动报价或其他投标条件。对采购中心延长投标有效期的要求，投标商有权拒绝，其保证金也不应被没收；但对于那些愿意延长投标有效期的投标商，应要求他们相应延长投标保证金的期限。

　　3．开标

　　对投标文件正式启封、揭晓，就是开标。开标应按照招标文件规定的时间、地点和程序以公开方式进行。开标由采购中心主持，邀请评标委员会成员、投标人代表和有关单位代表参加。开标前，应以公开方式检查投标文件的密封情况，确认无误后，由有关工作人员当众拆封、验证投标资格，并宣读投标人名称、投标价格及其他主要内容。开标时，对于投标文件中含义不明确的地方，可以允许投标人作出必要的解释，但所作的解释不得超出投标文件记载的范围，或改变投标文件的实质内容。

　　开标要做开标记录，其内容包括：项目名称、招标号、刊登招标通告的日期、发售招标文件的日期、购买招标文件的单位名称、投标商的名称及报价、截止后收到标书的处理情况等。

　　在有些情况下，可以暂缓或推迟开标时间。如，招标文件发售后对原招标文件做了变更或补充；开标前，发现有足以影响采购公正性的违法或不正当行为；出现突发事故；变更或取消采购计划，等等。

　　4．评标

　　评标，即对投标书的评审和比较，以选择最为有利的投标。采购中心负责组建评标委员会。评标委员会由招标人代表及其聘请的技术、经济、法律等方面的专家组成，总人数一般为5人以上的单数，其中受聘的专家不得少于2／3。与投标人有利害关系的人员不得进入评标委员会。

　　通常情况下，评标分商务评审和技术评审两个方面。商务评审的目的在于从成本、财务和经济分析等方面评定投标报价的合理性和可靠性，并分别估量授标给各投标人后的不同经济效果。技术评审的目的在于确认被选的中标人完成本招标项目的技术能力及其所提供的方案的可行性和可靠性。与资格评审不同的是，技术评审的重点在于评审投标人将怎样实施本招标项目。

　　评标一般采用以下几种方法：

　　一是以价格为惟一尺度的评标方法。对技术规格简单的初级商品、原材料、半成品以及性能质量相同或容易比较的货物进行采购时，价格可以作为评标考虑的惟一因素。

　　二是综合评标法。即以价格和其他因素为基础的评标方法。在采购耐用货物(如车辆)及其他重要设备时，可采用这种评标方法。

　　三是以寿命周期成本为基础的评标方法。在拟采购的整套厂房、生产线或设备、车辆等在运行期内的各项后续费用(零配件、油料、燃料、维修等)很高时，可采用此方法评标。

　　四是打分法。评标时通常要考虑多种因素，为了既便于综合考虑，又利于比较，可以按这些因素的重要性，确定其在评标时所占的比例，即将每一因素打分。采用打分法评标，考虑的因素、分值的分配以及打分标准均应在招标文件中明确规定。

　　5．定标与签订合同

　　采购中心从评标委员会推荐的中标候选人中确定中标人的行为，就是定标。中标的投标者应当符合下列条件之一：满足招标文件的各项要求，并考虑到了各种优惠及税收等因素后，在合理条件下所报投标价格最低的；最能满足招标文件中规定的综合评价标准的。

　　定标后，在向中标商发出中标通知书时，也要通知其他没有中标的投标商，并及时退还保证金。采购中心与中标人应当按照招标文件的规定和中标结果签订书面合同，并发布授予合同的公告。

　　具体的合同签订方法有两种：其一，在发出中标通知书的同时，将合同文本寄给中标商，让其在规定时间内(一般为30天)签字退回；其二，中标商收到中标通知书后，在规定时间内派人前来签订合同。如果是后一种情况，合同签订前，允许相互澄清一些非实质性的技术或商务性问题，但不得要求投标商承担招标文件中没有规定的义务，也不得有标后压价行为。

　　合同签字并在中标商按要求提交了履约保证金后，合同正式生效，采购工作即进入合同实施阶段。至此，单纯的招标投标活动可宣告结束。但是，采购中心的管理活动并没有终结，后续将对合同的履行情况进行管理。

　　三、合同的履行与管理

　　采购合同的履行和管理，是采购活动的最终落实和实现的环节。采购中心和供应商之间达成共识后，双方签订合同，便产生法律效力，进入合同的履行阶段。合同的履行是整个采购过程中的决定性阶段，合同履行情况的好与坏，决定着整项采购的成败。因此，在供应商履行合同的阶段，必须对合同进行管理。

　　合同的管理，指确认合同后，采购中心随时关注合同履行的进展情况，对合同的执行情况进行监督审查。当出现某些新情况时，对合同进行调整和处理，如修改、中止、取消和终止合同等，以保证采购方面的利益，避免遭受更大的损失。

　　合同修改是指由于情况发生变化或有新的采购要求时，合同任意一方提出对合同条款的改动。合同的修改可以由采购中心提出，也可以由供应商提出，但合同的修改必须由采购中心和供应商双方签字，按合同份数分送有关各方，如果合同的修改涉及到有关审计法律规定，还要先请审计单位进行审查，或者进行讨论决定是否予以修改。

　　合同中止是指在采购过程中采购中心发现供应商存在欺骗、贿赂、提供假证明等行为时，为了保护政府利益，在完成调查或法律审查之前根据充分的证据而实行的一种紧急措施。中止决定的作出应遵循民主的原则，给予合同人解释说明和辩护的机会。中止决定作出后应立刻用信函方式通告合同人，并告知中止的原因，以及中止合同会产生的后果等有关事项。合同的中止，一般在各国采购法中予以明确规定，同时在合同中，尤其是在一定金额的采购合同中，在标书和合同中应加入有关中止的条款。

　　合同的取消实际上是不履行合同所规定的义务。引起合同的取消一般有3种情况：一是因违约行为而取消合同。二是为了方便招标采购方，以照顾到政府采购方的利益可以不接受合同所规定的条件，从而导致合同的取消。这时候供应商可以要求采购方赔偿其损失。三是双方同意取消合同。对于合同的取消和终止，常常会产生法律责任的问题。一般来说，基本原则是应使愿意接受合同的一方不受损失。但从法律的角度来考虑，由谁来承担责任，其责任范围如何，则需要根据实际情况来考虑。

　　四、采购信息的管理

　　采购信息管理在政府采购中心的各项职能中占有重要的地位。信息管理贯穿于整个采购活动的始终，尤其是互联网技术的应用，方便了信息的利用，但同时对信息管理提出了更高的要求。

　　1．信息在采购招标中的地位和作用

　　信息在采购和招标工作中，贯穿于各个环节。信息是否沟通及时、是否掌握充分、是否公开透明，都可能直接影响采购招标工作的质量和效果。如，招标阶段需要发标讯、发投标邀请、出售标书等，而在评标、决标阶段还要依据于信息。总之，在招标过程中，事前对投标人的信息；如价格、质量、技术和财务状况等掌握得越充分，招标过程就越主动，招标效果也会越好。如果发布的标讯为更多的潜在投标人了解，招标的选择性就越大。因此，信息在整个招标中发挥着非常重要的作用。

　　在采购和招标工作中，信息发布、信息交流、信息管理、信息服务等有关信息的内容贯穿于整个过程，有些情况下甚至就是亿良本身的工作；信息工作的质量和效率直接影响采购招标工作的质量和效率。随着中国加入世界贸易组织(WTO)，在世界经济一体化的趋势下，采购和招标工作将越来越多地参与国际间的合作与竞争，信息服务的领域拓宽。这样就需要提供最佳方式和规范的信息服务。

　　2．网络技术在政府采购中心进行信息管理中的应用

　　信息在采购和招标工作中占有很重要的地位，因此在采购招标工作中采用现代信息技术便成了当前需要研究的一个重要问题。信息技术的发展，集中反映在当前被广泛采用的网络上。因此，在采购招标工作中采用网络，在我国应提到工作日程上来。

　　在采购招标工作中采用网络技术，能促进其规范化管理和专业水平的提高。例如：因特网的交互性技术，能用于采购前期供应商的调查信息反馈、投标者的情况采集和公开邀请投标，能用于采购程序中的质疑和解答以及供应商和投标者的资格预审等等。因特网的数据库和数据共享技术，使采购部门的内部管理水平和采购部门间的合作得到很大的提高。因特网的文件传输技术，能将各种形式的信息快速、准确、方便、低成本的相互传输，有利于采购和招投标工作提高质量和效率，并使专业操作水平得以提高。

　　在采购招标工作中采用因特网技术，能增加其公开性和透明度，促进竞争。政府采购有三大原则，即公开、竞争和公平。由于因特网的开放性、普遍性和交互性，比起其他媒介其公开性程度要高。公开本身就是促进竞争和体现公平的手段。尤其在公开招标中能克服原有方式的不足。公开招标方式存在文件数量多、程序复杂、耗时长、有些厂商如不能及时获得信息从而失去重要机会。采用因特网便能较好的克服这些问题，促进公开招标工作的开展。又如，选择性招标方式中也存在需要事前对邀请投标的厂商有充分了解和比较选择的问题，采用因特网，完全可以弥补这方面的不足，如通过网络事前对厂商情况进行收集，或采用类似两阶段招标方式，在网络上对参与招标的厂商进行调查，然后再正式邀请投标等。

　　在采购招标工作中采用因特网技术，能提高国内厂商的国际竞争力，促进国际合作和经济发展。由于因特网的国际范围服务，采购和招标工作也将进一步国际化，这不仅有利于借鉴国际惯例和经验，同时为国内厂商提供了更多参与国际竞争的机会，促进国际间的交流与合作，同时使国内厂商更多的了解国际情况和技术标准、参与方式方法，能提高国内厂商的国际竞争水平，促进国民经济的整体发展。

　　正是由于在采购和招标工作中采用因特网有它独特的优势，现在世界各国和国际组织普遍加以采用，并指定为一种重要的工作手段。如欧盟的EC计算机信息系统，又称每日电子标讯(Tenders Electronic Daily)，是指定的发布渠道。美国在政府采购中还专门采用了计算机征求意见系统。英国政府有GIS政府信息服务系统(Government Information Service)，其中包括政府采购的规定、程序和信息服务等。