政府采购管理

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政府采购管理(Government procurement management)

　　政府采购管理是指对采购各个阶段的组织、协调和管理，从而使政府采购活动严格按采购预算、计划进行，实现政府采购目标。

　　政府采购的管理可分为对物的管理与对人的管理，也可分为内部管理与外部的监督。

　　一、政府采购活动中对物与对人的管理

　　(一)对“物”的管理

　　政府采购对“物”的管理主要是指采购信息、采购合同的管理。

　　1．采购信息的管理

　　财政部制定并颁布的《政府采购信息公告管理办法》共有5章26条，主要内容涉及信息公告管理、信息公告程序、违规处罚等。这一办法督促政府公开、公正、完整地公布采购信息，在很大程度上为供应商参与公平的市场竞争提供法律保证。

　　2．采购合同的管理

　　全国人大批准通过的《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)和财政部制定并颁布的《政府采购合同监督暂行办法》是采购合同管理的法律法规依据。《合同法》明确了合同的订立、效力、履行等内容的法律规范。《政府采购合同监督暂行办法》的具体内容包括采购机关应将合同草案的有关文件报同级政府采购管理机关审批，将合同副本报政府采购管理机关备案，应对合同履行时政府采购资金使用情况进行监督，应当将有关合同变更的内容及时书面报政府采购管理机关，将终止合同的理由以及相应的措施及时书面报政府采购管理机关，将有关供应商违约的情况以及拟采取的措施及时书面报政府采购管理机关。采购机关依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机关报送下列文件，以备审核：(1)验收结算书；(2)接受履行报告；(3)质量验收报告；(4)合同约定的付款条件所要求的全部文件副本；(5)政府采购管理机关认为应当提交的其他文件。

　　此外，该办法还规定政府采购的管理机关可以对政府采购进行抽样调查，或进行全面独立的审核等。

　　(二)对“人”的管理

　　政府采购对“人”的管理是指对政府采购的各级机构(政府采购委员会、政府采购管理办公室、集中采购机构、政府采购的代理机构)的人员的管理，其中对采购经办人员的管理尤其重要。此外政府采购咨询专家的管理也很必要。采购经办人员素质的高低决定着采购的质量，是采购制度得以正确执行的关键。因此，加强对采购经办人员的管理显得尤为重要，各地政府对此都有认识，比如厦门为进一步规范政府采购代理机构从业人员的执业行为，提高从业人员整体素质，决定建立政府采购代理机构从业人员从业资格培训考试制度，代理机构从业人员都必须做到“执证上岗”，并制定了《厦门市政府采购专家管理暂行办法》。上海市、安徽省、浙江省、云南省、福建省等地方政府都制定并下发了政府采购供应人管理暂行办法和政府采购业务代理机构资格认定暂行规定。上海市政府采购管理办公室认定一批具有采购招标资格的代理机构，譬如上海市政府采购中心、上海机电设备招标公司、上海国际招标有限公司等，对代理机构的认定也就是对机构人员的认定。另外，上海市政府采购管理办公室认定许多采购咨询专家，这些专家是各行各业富有经验的人士，有利于政府采购高效顺利进行。

　　二、内部管理与外部监督和社会监督

　　(一)内部管理

　　政府采购的内部管理是指通过机构设置、法律法规、采购模式等对政府采购的整个过程及所涉及人员进行管理。

　　正如图形所示，政府通过法规法令管理政府采购委员会，政府采购委员会通过行政、法律手段管理政府采购监督管理部门(政府采购管理办公室)，政府采购监督管理部门管理、监督政府采购执行机构(包括集中采购机构和社会中介机构)，集中采购机构与政府采购监督管理部门或其他政府行政机关之间不存在隶属关系。集中采购机构和社会中介机构(如招投标公司)都是政府采购代理机构，接受采购人的政府采购委托，但其性质不同，所承担的采购事务也不同。集中采购机构接受采购人委托的纳人集中采购目录的采购项目，而社会中介机构则是接受采购人委托的分散采购的采购项目。内部管理重点有赖于内部监督，内部监督指的是采购人、集中采购机构和采购代理机构的监督。

　　政府采购制度是市场的产物，相关的法律法规是必不可少的。美国颁布了《联邦采购办公室法案》、《联邦采购条例》和《合同竞争法案》等；英国颁布了《通用合同及商业法》；新加坡颁布了《政府采购指南》；我国政府颁布了《政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》(以下简称招标投标法)等，各地政府则颁布自己的采购管理办法。这些法令法规加强了对政府采购的管理，规范了政府采购的操作。

　　政府采购的模式可以分为分散采购、半分散半集中采购、集中采购三种。分散采购与半分散半集中采购较容易出现管理问题，而集中采购有利于加强管理。从分散采购走向半分散半集中采购，再从半分散半集中采购走向集中采购，是各国政府采购发展的历程，实质上是一个规范政府采购管理的历程。

　　(二)外部监督和社会监督

　　政府采购的社会监督主要指供应商和社会大众监督，通过“质疑与申诉机制”实现监督。我国政府采购法也单独设立“质疑与投诉”一章。为了保证政府采购能公正、公平、公开、有效地进行，供应商的质疑与申诉机制显得很有必要。从各国的情况看，质疑与申诉机构的独立性存在较大的差别，比如新加坡、韩国将其设置于财政部门中；澳大利亚、日本的质疑与申诉机构是独立的；英国将它归给法院负责；加拿大由专门的行政法庭来负责；美国则由会计总长办公室与服务管理总局合同上诉委员会负责。质疑与申诉机构的独立性越强，其公正性也越强，对政府采购的监督作用也越强。

　　此外，集中采购机构及政府采购管理办公室以外的机构的监督也可视为外部监督。这些机构有纪律检查委员会、建设委员会、监察部门和审计部门等。详细内容参见第八章政府采购监督相关的内容。

　　一、政府采购预算的编制

　　政府采购预算是财政支出总预算的有机组成部分，政府采购资金的来源为财政预算内资金和单位预算外资金。政府采购预算主要包括：经常性预算中专项资金安排的货物和服务项目以及建设性预算支出中的工程类项目。在财政支出中具体表现为采购支出。

　　(一)政府采购预算编制的意义

　　编制政府采购预算，加强了对专项资金的管理，细化了支出管理，消除了分散采购中的一些弊端，促进了廉政建设。主要表现在：

　　首先，加强了财政部门对专项资金的管理力度。在以前的专项资金管理过程中，财政部门只偏重于经费的测算和分配，而对于资金的具体使用和监督则重视不够。因此，财政难以全面了解专项资金的使用情况。编制政府采购预算后，财政部门不仅参与资金的分配，而且要对资金使用的全过程进行跟踪与监督，财政的职能作用能够得到充分发挥。

　　其次，提高了采购资金的使用效益。通过进行预算的硬约束，使得政府采购机关能在规定的金额内根据预算的内容进行采购。

　　再次，健全了财政职能，细化了支出管理。实行政府采购制度是构建公共财政体制、改革政府财政支出的重要内容。过去财政部门对财政专项资金的分配环节比较重视，但对消费环节的监督检查却很不够，而且年初编制的财政预算没有细化，对各单位的采购资金没有编制计划，各单位的采购带有盲目性。预算编制过粗，预算透明度不够，公众无法对支出安排进行有效的监督，公开化原则也无法体现。通过编制政府采购预算，细化预算，强化约束，打破了传统的预算支出方式。财政不再按过去层层下拨经费到预算单位的办法，而是由财政将资金直接拨付到供货商家和收费部门，使财政支出管理向消费延伸，财政对支出全过程的管理成为现实，以此来增强财政职能，加强财政的宏观调控力度，在保证机关事业单位正常运转的前提下，实现资源的合理配置。通过参与市场竞争，有关部门对劳务和商品的价格都有了比较深入的了解，使政府支出活动更加透明、规范。

　　(二)政府采购预算的编制方法

　　政府采购预算的编制一般是以《政府采购目录》为基础和依据，先由行政事业单位根据需要和可能相匹配的原则，确定本年度的政府采购需求，提出年度政府采购预算建议数。政府采购预算建议数要列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目、采购数量等内容，单独编制政府采购预算明细表，作为部门预算的组成部分，一并报同级财政部门。具体编制方法一般采用“两上两下”的方法来编制。

　　1．“一上”是指行政事业单位根据同级财政部门下达的预算编制政策及定额标准、设备配备标准和人均使用实物或占有实物量标准，视本部门财力可能和客观实际，认真研究确定本年度政府采购需求。在此基础上，按照政府采购目录规定的品目名称，分类编制单位的政府采购预算建议数，上报财务主管部门(也称一级财政预算单位)汇总，财务主管部门汇总本部门的政府采购预算建议数，报送同级财政部门。没有所属基层单位的财政预算单位，直接将本部门的政府采购预算建议数，报送同级财政部门。

　　2．“一下”是指同级财政部门根据预算编制政策、相关标准定额及本级财务情况，汇总、审核各部门上报的政府采购预算建议数，核定本级政府采购预算总控制数和分部门的政府采购预算控制数，并将其作为部门预算的组成部分，一并下达给本级所属各部门。

　　3．“二上”是指各部门按本级财政部门下达的政府采购预算控制数和调整意见，在规定的期限内重新调整和编制部门政府采购预算，并报送同级财政部门。财政部门对各部门第二次上报的政府采购预算进行重新编制、审核并确定，将其作为部门预算的组成部分，报经同级政府审定并报同级人大审议通过。

　　4．“二下”是指对经同级人大审议通过的包括在部门预算中的部门政府采购预算，由同级财政部门按照统一格式和内容批复本级各部门执行。

　　5．执行中各级财政用增量财力安排的政府采购预算，原则上都要按照“两上两下”的方法来编制。

　　二、政府采购计划的制定

　　(一)政府采购计划的含义和分类

　　政府采购计划是政府采购预算的具体实施方案，也是年度政府采购工作考核的依据。主要内容包括：政府采购的具体项目(包括集中政府采购项目和分散政府采购项目)、各采购项目的采购组织形式、采购方式、采购资金构成、资金支付方法等。

　　按采购计划的方式，政府采购计划由集中政府采购计划和分散政府采购计划两部分所组成。

　　1．集中政府采购计划是指货物、工程或服务采购项目单位价值或当年累计价值达到规定限额标准以上的，应当由政府采购经办机构实施集中采购的政府采购计划部分。限额标准的制定一般按财权和事权相统一的原则由同级人民政府制定。通常情况下，符合下列条件的政府采购项目，应纳入集中政府采购计划：

　　(1)单位价值在1万元(含1万元)以上或者单位价值低于1万元，但批量购买并且当年累计价值在5万元以上的货物采购项目。

　　(2)总投资在10万元(含10万元)以上或者工程建筑面积在100平方米以上的新建、扩建、翻建工程等工程采购项目。

　　(3)经费预算在5万元以上(含5万元)以上的服务采购项目。

　　2．分散政府采购计划是指货物、工程或服务采购项目单位价值或当年累计价值未达到规定限额标准的，应由各行政事业单位自行实施采购的政府采购计划部分。低于集中采购限额标准的政府采购项目，均应纳入分散政府采购计划之中。

　　(二)政府采购计划的编制程序和内容

　　政府采购计划的编制程序，一般采取自上而下和自下而上相结合的方式汇编。首先，由政府采购管理机关编制本地区年度的政府采购目录，并根据采购目录制定统一的政府采购计划表下发给各采购单位的主管部门，再由主管部门根据行业特点及实际情况，提出实施政府采购的年度方案及具体要求，由各采购单位填报年度购置计划上报主管部门。其次，由主管部门将各采购单位的购置计划进行审核汇总上报本地区政府采购管理机关。再次，由政府采购管理机关根据本级财政部门下达的政府采购预算及本地区的实际情况，汇总编制本地区的政府采购计划草案，并按规定编写计划编制的文字说明材料。计划草案要报财政部门审查，并与财政部门的预算草案送同级人民代表大会审查和批准。

　　具体程序和内容是：

　　1．政府采购计划的编制工作。政府采购计划的编制一般通过填制政府采购计划表及填报说明来表现。政府采购计划表格是各采购项目和采购资金的具体表现形式。政府采购计划表，一般包括总表和明细表两种。要把采购单位的各项采购要求及采购资金预算客观实际系统地编入各种政府采购计划表格之中，首先要熟悉各种表格的填列依据。只有按照统一的表格要求编制的购置计划，才能使各级政府采购管理机构统一汇总。其次要编写详细的填表说明。

　　2．政府采购计划的审核。计划的审查，是为了保证计划的质量，提高计划水平，保障政府采购的顺利实施。因此，政府采购计划草案编制完成后，财政部门要组织对口支出管理处(科、股)进行认真审核。其主要内容有：项目审核、资金来源审查、资金预算审核等。

　　3．政府采购计划的批准。政府采购计划草案批准的程序是：首先，由财政部门代表本级政府向本级人民代表大会报告本级财政预算草案时一并报告政府采购计划草案的内容；其次，由本级人民代表大会负责审查本级财政预算草案时一并审查本级政府采购计划草案，并作出审查报告；再次，政府采购计划经过本级人民代表大会通过后，财政部门应及时向本级政府采购管理机关批复执行。

　　4．政府采购计划的执行。政府采购计划的执行程序主要有：制订采购执行方案、对供应商进行资格预审、委托中介机构实施、合同的签订、政府采购的验收、资金支付等。

　　5．政府采购计划执行情况的检查分析。检查分析的内容有：一是政府采购计划的完成情况，主要是检查分析政府采购是否按计划正确、及时组织实施；检查分析政府采购资金预算的执行情况及原因分析。二是贯彻执行政府采购方针政策情况，主要是检查政府采购各利益主体在实施政府采购过程是否有违规现象。三是政府采购组织管理情况，主要是检查分析政府采购机关实施政府采购的工作效率，提出进一步改进工作的有效措施。

　　三、政府采购的信息管理

　　通过发布信息，可以使尽可能多的供应商在公开、公正、公平的原则下参与政府采购工作，促进供应商之间的竞争，从而达到降低采购成本，提高采购质量的目的。同时也宣传了政府采购工作，扩大了政府采购影响，有利于社会各界提高对政府采购工作的认识。

　　(一)政府采购信息公告管理办法和内容

　　政府采购信息是指政府采购法律、法规、政策规定以及反映政府采购活动状况的资料和数据的总称。将应当公开的政府采购信息在报刊和网络等媒体上公开披露即政府采购信息公告。发布政府采购信息，是政府采购工作的重要环节，也是政府采购公开、公正、公平原则的体现。通过发布信息，可以使尽可能多的供应商在公开、公正、公平的原则下参与政府采购工作，促进供应商之间的竞争，从而达到降低采购成本，提高采购质量的目的。同时也宣传了政府采购工作，扩大了政府采购影响，有利于社会各界提高对政府采购工作的认识。财政部制定的《政府采购信息公告管理办法》从信息公告内容、公告方式、公告程序、公告媒介等方面，对政府采购信息公告进行了规范。

　　政府采购信息公告的内容主要有：

　　1．各级政府制定颁布的政府采购法律、法规与制度规定。

　　2．资格预审信息：包括资格预审机关、对象、范围和标准，所需的相关资料及送审时间、地点、联系方式等。

　　3．政府采购目录。

　　4．公开招标信息：包括招标人或其委托的招标代理机构名称；标的名称、用途、数量、基本技术要求和交货日期；开标的时间、地点；获取招标文件的方法、投标截止日期；对投标人的资格要求和评标办法；投标语言；联系人、地址、邮编、电话及传真号码；其他有必要载明的事项。

　　5．中标信息：包括招标人或其委托的招标代理机构名称；标的名称、中标金额；首次公告日期和刊登公告的媒介名称；定标地点、日期；中标人名称、地址；招标人或其委托的招标代理机构项目联系人、联系方式。

　　6．违规通报信息。

　　7．投诉处理信息。

　　8．信息变更的有关信息。主要内容包括：招标人或其委托的招标代理机构名称；标的名称；首次公告日期、修改日期；更正内容；联系人、联系方式等。

　　9．按规定应公告的其他信息。

　　(二)政府采购信息公告的方式

　　招标公告可以通过刊登广告和发出招标通知两种办法。广告形式可以凭借报纸、广播、网络等形式发布，对于国际招标，根据国际惯例应至少在招标国家主要媒体上刊登。招标通知的发送可以直接送交采购机构熟悉的卖方，在国际招标中可以向各国使馆及驻采购国机构发出通知。在邀请招标中，一般不对外公开发出招标广告，而是直接向供应商发出邀请。为了规范信息公告的管理，对我国的政府采购信息，财政部的《政府采购信息公告管理办法》中规定，由财政部门按照相对集中、受众分布合理的原则，指定发布政府采购信息的报刊和网络等媒介，有关政府采购信息应在指定媒介上发布。

　　(三)政府采购信息公告程序与相关要求

　　政府采购信息公告的程序主要有：

　　1．招标信息公告。招标人或其委托的招标代理机构应当在招标文件出售前(不少于7日)，将招标信息提供给指定媒介；也可经同级政府采购管理机构汇总后，提供给指定媒介。对不修改则会产生误导的招标信息，招标人有责任在开标之前作出相应的修改或澄清，并应当发布信息变更公告。如有必要，应延长投标截止期。

　　2．中标信息公告。中标人确定后，招标人按规定向中标人发出《中标通知书》，并通知所有未中标的投标人。同时，招标人应当按本办法规定，将中标信息提供给指定媒介公告。

　　与政府采购信息公告相关的要求主要有：

　　1．凡提供给媒介公开披露的政府采购信息，要确保内容真实、准确、可靠，没有虚假、严重误导性陈述或重大遗漏；

　　2．指定公告媒体应当在收到公告文本之日起3个工作日内发布招标公告，并快捷地向订户或用户传递政府采购信息；

　　3．指定媒体发布的招标公告内容与招标人或其委托的招标代理机构提供的招标公告文本不一致并造成不良影响的，应当及时纠正，重新发布；

　　4．政府采购管理机构应当指定专人负责政府采购信息公告的管理和监督，对在信息公告中的违规违法行为，要会同有关行政监督部门按有关法律法规予以处罚。

　　(四)政府采购信息记录与统计

　　统计、记录信息是推行政府采购制度的基础性工作，是分析和决策的重要依据。采购记录信息的内容非常多。通过对政府采购各项信息的搜集和处理，可以对采购进行地域分析、市场分析以及政府有关政策目标落实情况的分析，是对政府采购制度的一种评估方法，体现了信息管理工作的连贯性和完整性。

　　四、政府采购市场准入及审查制度

　　政府采购市场准入制度即政府采购管理机构对国内外供应商准入政府采购市场，以及社会中介组织获取政府采购业务代理资格的技术、资金、能力、信誉、政策等方面的资格条件、标准予以统一规范和管理的制度。

　　(一)社会中介机构政府采购业务代理资格条件及其管理规范

　　在政府采购的具体活动中，采购机关可以委托具备政府采购业务代理资格的社会中介机构承办政府采购具体事务。所谓社会中介机构，是指依法成立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。具备下列条件的社会中介机构，可以申请取得政府采购业务代理资格：依法成立，具有法人资格；熟悉有关政府采购方面的法律、法规和政策，接受过省级以上财政部门政府采购业务培训的人员比例达到机构人员的20％以上；具有一定数量能胜任工作的专业人员，其中具有中级和高级专业技术职称的人员应分别占机构人员总数的60％和20％以上；具有采用现代科学手段完成政府采购代理工作的能力；在申请资格前的一定年限内，未发现法人、法定代表人有违反法律、法规和规章的行为。

　　在对社会中介机构政府采购业务代理资格管理的主要内容包括：一是资格认定程序。社会中介机构拟取得政府采购业务代理资格，应向政府采购管理部门提出书面申请，同时按要求提供有关证明该机构资信、业绩的材料，政府采购主管部门对招标代理机构的申报材料进行审核。二是资格证书的审验。政府采购主管部门定期对招标代理机构的政府采购招标代理资格进行一次审验。政府采购招标代理机构应当在规定的期限内持资格证书及有关材料到原核发部门办理换发手续。

　　(二)供应商准入政府采购市场的条件

　　对于政府采购供应商准入政府采购市场的条件，我国财政部颁布的《政府采购管理暂行办法》作了比较明确的规定，具体分为两类：

　　1．中国供应商准入政府采购市场的条件。《政府采购管理暂行办法》规定：凡具备下列条件的，可以申请取得政府采购的中国供应商资格：具有中国法人资格或者具有独立承担民事责任的能力；遵守国家法律、行政法规，具有良好的信誉；具有履行合同的能力和良好的履行合同的记录；有良好的资金、财务状况；财政部及省级人民政府规定的其他条件。

　　2．外国供应商准入政府采购市场的条件。《政府采购管理办法》规定：具备下列条件之一的，可以申请取得政府采购的外国供应商资格：经财政部及省级人民政府批准一次性准入政府采购市场的外国法人、其他组织或者个人；根据我国缔结或者参加的国际公约、条约、协定，所承诺的准入我国政府采购市场的外国法人、其他组织或者个人。同时明确，外国供应商享有并履行与中国供应商同等的权利和义务。

　　(三)政府采购供应商资格审查制度

　　政府采购供应商资格审查是指由政府采购机构对潜在供应商或者参加投标的卖方企业进行技术、资金、信誉、管理等多方面的评估审查。资格审查可以在招标采购发生之前进行，也可以在发出招标通告以后进行。资格审查在政府采购活动中有着特殊的作用，它是确定政府采购方式的重要手段，是保证采购项目及时有效完成的重要基础，此外，资格审查还可以提高采购机构的工作效率，降低成本。

　　对供应商的资格审查包括几个步骤：第一步，搜集信息。搜集潜在供应商信息的方法可归纳为两大类，即系统化的信息搜集和临时性的信息搜集。第二步，进行资格审查。资格审查的过程实际上就是根据审查的标准对一定范围内的供应商进行审核的过程。审查标准一般包括：供应商是否具有完成采购项目所需要的资金，或具有获得这些资金的能力；是否具备必要的组织经验，财会与业务控制技术(如生产控制程序、财务控制、质量保证及所需生产的材料及服务方面的安全措施等)；是否具备相应的技术，是否具有必要的生产、施工的设备设施，或获得它们的能力；良好的商业行为记录，良好的合同履行史，以及具有按照采购计划按期交货的能力。对于大型的工程项目和特殊的采购项目，采购人员必须在有关专家技术人员帮助下制订特殊的标准等。根据审查标准对供应商进行审查时，要根据有关规定实施优惠政策，比如“国货优先”、对中小企业的优惠、对高失业地区及不发达地区供应商的优惠等。第三步，确定供应商资格。通过审查，供应商如果完全符合资格审查机构所确定的供应商审查标准，并且出具了所规定的有关资信证明，即可以被认为是合格供应商。具体的合格供应商确定后，即可以公开通告，或以部分告知的方式通知供应商，邀请其参加政府采购活动，以便保证采购活动的有效管理。

　　五、政府采购合同的订立与履行

　　政府采购合同是指采购人与中标供应商双方达成的具有法律效力的承诺。它是采购人与中标供应商明确其在授予合同后的权利、义务与责任的书面形式的法律文本。

　　(一)政府采购合同条款的内容

　　政府采购合同的内容由当事人约定，政府采购合同的条款是政府采购合同中经双方当事人协商一致、规定双方当事人权利义务的具体条文，一般包括：采购人与中标的供应商(以下统称当事人)双方的名称或者姓名和住所；标的；数量；质量；价款或报酬；履行期限、地点和方式；违约责任；解决争议的方法；特殊条款。

　　1．当事人的名称或者姓名和住所。

　　2．标的。标的是政府采购合同当事人的权利义务指向的对象。标的是合同成立的必要条件，是一切合同的必备条款。主要有：有形资产，指具有价值和使用价值并且法律允许流通的有形物；无形资产，指具有价值和使用价值并且法律允许流通的不以实物形态存在的智力成果；劳务，指不以有形财产体现其成本的劳动与服务；工作成果，指在政府采购合同履行过程中产生的、体现履行行为的有形物或者无形物。

　　3．数量。对于有形资产，数量是对单位个数、体积、面积、长度、容积、重量等的计量；对于无形资产，数量是个数、件数、字数以及使用范围等多种量度方法；对于劳务，数量为劳动量；对于工作成果，数量是工作量及成果数量。合同的数量要准确无误，要选择使用共同接受的计量单位、计量方法和计量工具。

　　4．质量。质量是指标准和技术要求，包括性能、效用、工艺等。一般以品种、型号、规格、等级等体现出来。对于有形资产来说，质量是物理、化学、机构、生物等性质；对于无形资产、劳务、工作成果来说，也有质量高低的问题，并有衡量的特定方法。国家有强制性标准规定的，必须按照规定的标准执行。如有其他质量标准的，应尽可能约定其适用的标准。当事人可以约定质量检验的方法、质量责任的期限和条件、对质量提出异议的条件与期限等。

　　5．价款或者报酬。价款或者报酬是指一方当事人向对方当事人所付代价的货币支付。价款一般是指对提供财产的当事人支付的货币；报酬一般是指对提供劳务或者工作成果的当事人支付的货币。价格应当在政府采购合同中规定清楚或者规定计算价款或报酬的方法。

　　6．履行期限。指政府采购合同中规定的当事人履行自己的义务，如交付标的物、支付价款或者报酬、履行劳务、完成工作的时间界限。

　　7．履行地点和方式。履行地点是指当事人履行政府采购合同义务和对方当事人接受履行的地点；履行方式是指当事人履行政府采购合同的具体做法。

　　8．违约责任。指当事人一方或者双方不履行政府采购合同或者不适当履行政府采购合同，依据法律的规定或者按照当事人的约定应当承担的法律责任。

　　9．解决争议的方法。指合同争议的解决途径，即政府采购合同条款发生争议的解释及法律适用等。解决争议的途径主要有：一是双方通过协商和解；二是由第三人进行调解；三是通过仲裁解决；四是通过法律诉讼解决。

　　10．特殊条款和其他条款。政府采购条款中的未尽事宜和特殊要求可以单独约定。如包装、运输、保险、检验条款等。

　　(二)采购合同的订立

　　政府采购合同的订立是确定政府采购双方经济往来关系的重要依据。政府采购项目在确定中标供应商后，采购人与供应商应当订立政府采购合同。政府采购合同订立的期限是在采购人和中标供应商自中标通知书发出之日起30天内，按照招标文件和中标供应商的投标文件订立书面合同。

　　政府采购合同订立，除按《合同法》的有关要求执行外，一般还应注意如下五方面的要求：一是所定的合同不得对招标文件和中标的供应商的投标文件作实质性修改；二是采购人不得向中标供应商提出任何不合理的要求，作为订立政府采购合同的条件；三是采购人和中标的供应商不得私下订立背离政府采购合同实质性内容的协议；四是法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的政府采购合同，依照其规定办理；五是政府采购管理机构的其他要求。

　　(三)政府采购合同的履行

　　1．政府采购合同履行的要求。合同的履行是整个政府采购过程中决定性的阶段，政府采购合同履行情况的好与坏，决定着政府采购全过程的成败。在履行的过程中要做到：一是政府采购合同订立后，采购人应当将合同副本报政府采购管理机构备案；二是政府采购管理机构要对合同文件进行审核；三是政府采购合同需要变更的，采购人应当将有关合同变更的内容，及时书面报告政府采购管理机构；四是政府采购合同履行过程中，因某些特殊情况需要中止、取消、终止合同的，采购人应当将取消、中止、终止的理由以及相应的措施，及时书面报告政府采购管理机构；五是中标供应商有违反合同的行为，采购人应当将有关中标供应商违约的情况以及拟采取的措施，及时书面报告政府采购管理机构；六是在政府采购合同履行期间及履行后，政府采购管理机构可以随时抽查采购人，对采购标准、采购内容等事项进行核实。

　　2．政府采购合同的变更。政府采购合同的变更是指政府采购合同成立后，当事人在原合同的基础上对合同的内容进行修改或者补充。当事人在订立政府采购合同时，有时不可能对涉及合同的所有问题都作出明确的规定；政府采购合同签订后，当事人在合同履行前或者履行过程中也会出现一些新的情况，需要对双方的权利义务重新进行调整和规范。因此，需要当事人对政府采购合同内容重新修改或者补充。当事人在变更政府采购合同内容时，应当本着协商的原则进行。当事人可以依据要约、承诺等有在政府采购合同成立的规定，确定是否就变更事项达成协议。如果双方当事人就变更事项达成了一致意见，变更后的内容就取代了原政府采购合同的内容，当事人就应当按照变更的内容履行合同。一方当事人未经对方当事人同意任意改变合同内容的，变更后的内容不仅对另一方没有约束力，而且这种擅自改变政府采购合同的做法也是一种违约行为。当事人应当承担违约责任。

　　3．政府采购合同权利义务终止。政府采购合同权利义务终止是指依法生效的政府采购合同，因具备法定情形和当事人约定的情形，政府采购合同债权、债务归于消灭，债权人不再享有政府采购合同权利，债务人不必再履行政府采购合同义务。一般来说有下列情形之一的，政府采购合同权利义务终止：债务已经按照约定履行；政府采购合同解除；债务相互抵消；债务人依法将标的物提存；债权人免除债务；债权债务同归于一人；法律规定或者当事人约定终止的其他情形。

　　六、政府采购项目的验收与结算

　　(一)政府采购项目验收

　　政府采购项目验收是指在政府采购合同执行过程中或执行完毕，采购人对政府采购合同执行的阶段性结果或最终结果进行检验和评估。

　　1．政府采购项目验收的依据。政府采购合同是政府采购履约和验收的依据。供应商、采购机构或采购人必须按照采购合同的约定，全面履行合同。工程项目合同约定可以分包的，应当按照合同规定的条件、内容及方式进行；合同未约定分包的，供应商(承包商)如采取分包方式履行合同，应当征得采购人和采购机构同意，并于分包前10天向采购机构、采购人提供所有与该合同相关的全部分包合同。

　　2．政府采购项目验收应当遵循的基本程序。首先，由国家认可的专业质量检测机构负责，或者由采购人、代理机构会同专业机构共同负责，由他们组织专业人员组成验收小组来进行。采购金额较小或货物技术参数、规格型号较为简单明确(标配产品)的也可以采用比较灵活的方式来验收。验收结束后，验收小组或者行业质量检测机构要作验收记录，并分别在验收证明书和结算证明书上签字；此外，供应商、采购机构或采购人认为有必要，可以在合同履行过程中，对履约程度进行核验，并作为交付或验收的依据。采购人应按照约定，组织验收人员对政府采购合同的履约结果进行验收，以确认货物、工程或服务符合合同的要求，从而使验收更加规范。验收过程应当制作验收备忘录，参与人员应当分别签署验收意见。验收结束后，验收主要负责人应当在采购验收书上签署验收小组的验收意见。属于集中采购项目的验收意见，应填制《政府采购项目验收单》一式三份，采购人、供应商、政府采购中心各执一份。《政府采购项目验收单》是财政部门支(拨)价款的必要文件。

　　验收结果不符合合同约定的，应当通知供应商限期达到合同约定的要求。给采购机构或采购人造成损失的，供应商应当承担赔偿责任。验收结果与采购合同约定不完全符合，如不影响安全、且比原采购合同货物部分提高了使用要求和功能的或属技术更新换代产品的，在价款不变的前提下，采购人可以验收接受；如不影响安全、不降低使用要求和功能，而且要改变确有困难的，经协商一致并经有关主管部门批准后可减价验收接受。只有非重要部分不符合合同要求，而其他部分可以先行使用的，且采购人确有先使用的必要，经有关主管部门批准，可就先使用部分验收，并支付部分价款。

　　3．政府采购项目验收的时间和方法。验收时间约定的规定有：在货物类项目中，对供应商提供的国家标准产品或技术要求不高且品牌、型号规格明确的，采购机构或采购人应做到随到随验收。对技术要求较高的或非标产品，采购机构或采购人应在供应商提交货物之日起七日内组织验收工作；在工程类项目中，属于独立的工程(包括设备安装调试)项目，在供应商提交竣工报告之日起15日内，采购机构或采购人应组织验收工作，书面形式通知供应商。属于基本建设配套工程项目，且需要与基本建设工程整体验收的，则按基本建设项目竣工验收规定执行。此外，如果政府采购双方在合同订立时有阶段性验收约定，那么按采购合同约定的付款条件和付款期限进行分阶段验收，并出具阶段验收报告。最后一次付款，如有质保金的，采购人对供应商提供的货物或服务无质量方面异议的(书面)，政府采购中心将依据采购合同及有效凭证办理资金结算手续。否则，采购人还需出具验收报告。

　　至于政府采购项目验收的方法，属于分散采购方式的，由各采购人按照合同约定自行验收；属于集中采购方式的，由采购人按照合同约定进行验收。对有特殊要求的采购项目，政府采购办公室可以组织技术专家进行抽查复验。

　　(二)政府采购项目结算

　　政府采购项目结算是指采购人在政府采购项目完成并验收后，由财政部门按照采购人的验收结算手续和政府采购合同中确定的付款方式、付款金额，经由政府采购资金专户直接向中标供应商付款结算的过程。

　　在政府采购项目的结算中的基本程序是：首先，由中标供应商提出结算申请，经由采购人同意后，连同政府采购项目检测机构证明、验收结算书、接受履行报告、质量验收报告、合同约定的付款条件所要求的全部文件副本等有关文件一并报送政府采购管理机构备案。其次，政府采购管理机构对采购人报送的拨款申请书及有关文件进行审核。审核无误后应当按照合同约定金额和政府采购(付款)进度，经由政府采购资金专户直接向中标供应商付款。

　　政府采购管理主要包括两层含义：一是政府采购管理部门从宏观角度制定政府采购政策；二是规范政府采购行为的管理监督。在我国政府采购的管理实践中，目前尚处于摸索试验阶段，尚未建立起规范化的管理机制。随着政府采购制度改革的进一步深入，对政府采购管理的深度、广度、力度将逐步加强，使之朝着规范化、法制化、程序化的方向迈进。

　　一、在改革中求规范

　　政府采购必须在改革中求规范，在规范中求发展。实现政府采购的规范管理，应坚持循序渐进的策略。在起步阶段，根据实际需要确定规范的范围和对象、目标和内容、方针和措施。随着政府采购的推进，各种条件逐步成熟，针对政府采购管理中面临的困难和问题，通过健全法制、规范管理体系、完善采购程序、严格工作规程、规范采购信息发布、严格招标、投标等途径，逐步提高政府采购管理水平。

　　二、强化政府采购法制建设

　　政府采购法制化是政府采购顺利实施的制度保证。政府采购制度是社会经济制度的重要组成部分，必须有一整套健全的法律法规，以协调、处理政府采购所涉及的各种分配关系，才能确保各项政策的顺利实施。政府采购既是一种经济活动过程，也是一种法律行为过程。在国际贸易自由化与经济全球化趋势的大环境下，必须要有与之相对应的政府采购法律行为规范，否则就会影响到政府采购诸环节和采购过程中不同当事人的合法权益。

　　我国至今还没有专门的法律法规对政府采购的范围、项目、标准等作出统一规定，只有一些单行法规和二些行政性规章、条例作为规范，政策不够协调，制度不尽统一，难以适应政府采购制度改革与发展的要求。通过立法形式实现政府采购制度的规范化、法制化，应是我国政府采购制度的一项基础工作。完善政府采购法制体系，必须按轻重缓急与效率原则，先总后分，先易后难，渐次运作，逐步推进。其一，应在国务院有关部门单项规定的基础上，抓紧制定《政府采购法》，对政府采购管理体制和管理机构设置等有关内容，通过法律形式确定下来，使政府采购工作有法可依、有章可循。其二，要制定一系列配套法规，包括制定政府采购管理行为规范、中介代理机构和供应商市场准入资格管理办法、信息公告管理办法、政府采购用户管理办法、政府采购聘请专业技术人员管理办法、分散采购管理办法、货物、工程、服务分类采购管理办法、联合(委托)采购管理办法、定点采购管理办法以及各类特殊采购项目管理办法、政府采购资金支付管理办法、政府采购投诉受理办法等。其三，制定政府采购指南，详细介绍政府采购活动的操作程序和要求；制定政府采购文件的标准范本，对招标邀请书、合同条款、技术规格、投标和合同履约保证金、投标报价表、资格证明文件等制定统一规范的格式，使采购文件标准化、条例化、规范化。

　　面对现代工业时代和信息时代的采购市场、采购需求、商品形态和服务方式，要通过强化政府采购法制建设，运用现代科技手段，逐步建立起完善的政府采购法律法规体系，使政府采购工作真正步入法制化、制度化轨道。

　　三、健全政府采购监管体系

　　(一)建立多层次的监督机制

　　推行政府采购制度的目的不仅是要提供一整套严密的、科学的操作规范，而且要对权力的行使进行必要的规制约束与有效监督。政府采购在制度架构过程中，建立高效可行的监督机制是政府采购管理的关键环节。构建政府采购监督机制，应以法律监督为主体，以行政监督、审计与纪检监督为辅助，充分发挥供应商的直接监督和社会监督作用，形成完善的、科学的、多层次的、全方位的监督机制。

　　1．内部监督。

　　内部监督主要是指行政监督，即通过一系列的内部制约和监督来规范政府采购行为，包括专门监督和业务监督。专门监督主要是指监督机关的监督；业务监督主要是指采购管理机关对采购执行机关的监督。作为政府采购管理机关，主要通过制定科学的、严密的规章制度，规范采购操作程序，对个案进行处罚以及抽查各采购执行机构的部分采购项目等方法来实现。作为采购执行机构，主要通过机构设置、人员轮换、内部稽核等措施来保证采购工作质量。

　　政府采购职能部门必须建立健全内部监督和控制制度，如果没有良好的内部监督环境，必然导致政府采购秩序紊乱。政府采购预算监督是对政府采购最直接、最有效的监督，而加强预算监管的基本任务是理顺财政部门内部关系。财政部门内部各相关职能部门要相互支持、密切配合，共同搞好政府采购管理工作。要从严、从紧、从细审核政府采购预算，按规定程序和要求及时批复政府采购预算，预算执行机构要从资金拨款环节控制逃避政府采购管理规定的资金分配行为。

　　财政、监察部门依法对政府采购活动进行监督。财政部门应当加强对政府采购活动的监督检查。主要内容是：政府采购活动是否符合有关法律、法规和规章制度的规定；政府采购是否严格按批准的计划进行，有无超计划或无计划采购行为；政府采购方式和程序是否符合政府采购规程；有关政府采购文件是否按规定报政府采购管理机关备案；政府采购合同履行情况和采购资金拨付是否符合程序；应当监督检查的其他内容。监察部门应当参与数额巨大或重大采购项目活动的监督。通过内部监督机制的建立，使政府采购过程环环相扣，有条不紊，促进政府采购行为的规范化。

　　2．法律监督。

　　法律监督是一种外在的、广泛的、富有刚性的监督机制。完善的政府采购法律法规体系，是政府采购制度的法律保障和行为规范。法律监督是通过建立一整套完善的政府采购法律法规体系，从制度运行的外部环境对政府采购过程进行监督和约束，以实现法制化目标，这是规范政府采购制度的法律保障。

　　3．审计、纪检监督。

　　政府采购是政府购买性支出的具体使用，理应受到审计、纪律检查等机构的监督。这些机构要各尽其职，各负其责，以更好地促进政府采购制度的健康发展。

　　4．社会监督。

　　社会监督是指在实施政府采购制度过程中，通过新闻舆论宣传，提高公众参与意识，政府采购各职能部门，要自觉接受社会媒介和公众舆论的广泛监督。政府采购资金来自于纳税人，从维护纳税人利益的角度，应向社会公众公布其用途，接受群众监督。要将邀请纪检、监察、公证和新闻机构的代表参加开标与评标作为一项经常性制度，以消除“暗箱操作”，从而提高政府采购的透明度，更好地维护政府采购的形象。

　　社会监督的重要形式之一是竞争监督。任何单位和个人都有权对政府采购活动中的违法违规行为以书面形式向采购管理机关检举、投诉。对采购管理机关作出的投诉处理或者处罚，当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　供应商监督是最直接、最有效、最及时的政府采购监督形式。在政府采购执行过程中，应较多地选用公开招标的采购方式，将整个采购过程置于供应商的相互监督之下。政府采购中的违法违纪案件涉及的是个别采购代理人员或政府官员和个别供应商的行为，这些行为直接的受害对象就是遵纪守法的其他供应商。供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可直接向采购管理机构投诉或申请行政复议。供应商在受到歧视对待等不公平待遇或对采购管理机关的处理决定不服的，既可按司法程序提起诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。

　　(二)加强政府采购资金管理

　　政府采购资金管理是政府采购管理工作的重要环节，政府采购管理工作好坏将直接影响到政府采购制度的进程和成效。

　　1．明确政府采购资金管理原则。

　　一是统一性原则。政府采购是以政府信誉实施的公共采购行为，为确保政府采购信誉和资金及时、足额支付，要将预算内外资金与单位自有资金由不同渠道归集到政府采购管理部门，实行统一核算、统一管理，从源头上控制资金使用权，以确保政府采购资金正常拨付。二是计划原则。政府采购资金必须按采购预算、采购计划拨款，实行“以收定支，以支定购”。三是直接拨付原则。在政府采购过程中，财政部门应按政府采购合同规定，将政府采购资金通过代理银行直接拨付给货物供应商和劳务提供者。

　　2．规范政府采购资金管理机制。

　　要建立与政府采购管理运行机制相适应的政府采购资金管理机制，按照“以资金控制为核心，以预算管理和全程监督为手段，实行政府采购资金统一支付管理”的思路，通过对政府采购预算、采购计划、资金使用、结算决算等环节的控制和监督管理，以经济手段来规范政府采购行为。

　　(三)建立科学的招标管理办法

　　针对目前政府采购中招标、评标、定标程序不规范，或者虽然招标程序较为公开，但具体的评标、定标程序却不够严密的现象，建立健全科学的招标管理体系，制定科学、合理、先进的评标标准，以改变政府采购重价格轻质量、重表象轻内涵的悖理现象，避免出现人情标、虚假标、串通标等违纪问题，从而维护政府采购信誉。

　　四、规范政府采购操作程序

　　无论采取何种采购方式，也不论采购金额大小，都必须严格按照规范、完整的采购程序运作，以体现政府采购的“公开、公正、公平”原则。政府采购一般应履行以下程序：编制全面的政府采购预算(部门预算的组成部分)，制定政府采购计划(方案)，按照规定的集中采购品目和分散采购品目确定政府采购的组织形式(集中或分散采购)，确定采购需求、做好市场调查、预测采购风险、选择采购方式、审查供应(竞标)资格、执行采购方式和签订采购合同、履行采购合同、验收结果、结算资金、效益评估等。

　　具体来说，规范的政府采购操作程序应从规范采购单位、供应商、专家评委及采购从业人员行为的角度，分别研究制定合理的操作程序。规范采购单位行为，要研究制定编制政府采购预算程序及采购申报程序；规范供应商行为，要研究制定资格审查程序及合同、验收管理办法；规范评委行为，要研究制定专家评委管理程序及评估程序；规范政府采购从业人员行为，要研究制定内部监督制约机制和从业人员行为规范等。

　　五、加强政府采购机构队伍建设

　　(一)建立健全政府采购管理体系

　　1．政府采购机构和执行机构的设立。

　　依照政府采购的特点、目标、功能，建立层次清晰、授权明确、职能分明、分工科学的管理体系。要根据国际惯例在财政部门内部设立政府采购主管机构，其主要职责是编制政府采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协调与管理、进行采购统计分析与评估等。要在《政府采购法》中明确规定政府采购的管理和实施部门、采购原则、采购方法、采购程序、监督、处罚等必要的规则和依据。政府采购管理机关是管理和监督政府采购市场行为的机构，应主要负责制定具体的实施细则、解释条文、市场准入、处理投诉项目、处理违规行为、订立供应商目录、大型项目的专项安排及项目法人实体的管理等工作。政府采购执行机构应按政府采购程序和在授权范围内具体负责组织实施采购。中介机构和政府采购执行机构是市场的参与者，不是政府采购的管理者，从性质上讲是一个代理机构，是一个处于公正地位的与供应商平等的民事主体。上述管理体系，能最大限度地保障政府采购市场主体各方的利益，有效促进政府采购市场的规范化及采购市场的扩张，也便于实施政府采购管理和检查监督。

　　2．合理设置政府采购管理层次。

　　政府采购资金是各级政府的财政性资金，因而从财政支出管理的角度看，政府采购管理应该是分级负责、分级管理，政府采购管理体制应与国家财政管理体制基本一致。但政府采购的目标是构建规范的、统一的、开放的政府采购市场体系，政府采购管理要求全国实行统一的政府采购政策，且政府采购政策目标的实现宜采用指导方式而不是指令方式。政府采购管理体制与国家财政管理体制要有一定的区别，原则上中央及省一级设立政府采购管理机构，省以下原则上不再设置，以节约政府采购成本。考虑到我国推行政府采购制度的时间不长，地(市)、县两级招标代理机构发展不平衡的实际情况，为保证国家政府采购政策的贯彻实施，有必要在地、县设立政府采购的执行机构，具体负责各地政府采购的执行工作。这样，可以大大提高政府采购的管理效率。

　　(二)加快政府采购人才培养

　　政府采购管理工作在我国是近几年才开始的，从事政府采购管理工作的队伍普遍比较年轻。目前，政府采购管理机构中的工作人员，基本上都是来自财政部门的财会管理人员，代理政府采购业务的社会中介机构人员多为工程技术人员。他们对现代政府采购制度的运行机制还不太熟悉，对市场价格、供应商的信誉和商品质量把握不是很准，收集、分析和运用市场信息的经验不是很足。基于这种情况，采取切实有效措施，尽快提高政府采购人员素质，加强政府采购队伍建设，是当前政府采购管理工作中亟待解决的重大问题。财政部门要通过各种途径和方式，充实和更新从事政府采购人员的知识，使他们更多地掌握政府采购专业知识和业务技能，掌握政府采购的工作程序、操作方法和技巧，提高计算机运用与标书、合同的拟定水平。

　　同时，要加强政府采购后备人才的培养，积极创造条件，在高等院校中相应开设政府采购专业，培养高级的政府采购管理人才，及早实现政府采购人才培养的专业化。要大造舆论，逐步对政府采购现有人员实行岗位培训和资格认证制度，由中央和省级实行两级培训和轮训制度。从事大宗商品或具有高风险商品和服务的政府采购官员，应经过中央政府采购管理部门培训方可上岗执业；其他的政府采购官员可由省级政府采购管理部门负责培训，并经过严格考试取得合格证书后方能上岗执业。

　　(三)积极培育政府采购中介机构

　　政府采购管理专业性强、技术要求高，随着政府采购范围的不断扩大，仅有管理机构和执行机构是远远不够的，还需借助一定数量的招标代理机构和其他中介机构的力量才能顺利完成。我国从事政府采购的代理机构大多是招标代理机构，且符合财政部门认定资格的代理机构相对较少。这些机构大都是按行业、按部门划分业务范围，且大多直接受制于政府行政机关，有的甚至是政府机关的附属部门，受部门利益与单位局部利益驱动，很难保证中介代理业务的公正性，市场化服务意识也有待进一步加强。目前相关的中介机构主要是面向企业，能面向政府或通晓政府采购政策法规的还为数不多，而且这些中介机构大多集中在省会城市及经济比较发达的大中城市，在很大程度上制约着政府采购中介代理市场的发育。政府代理机构是从事政府招标、评标的专业机构，适度数量的中介机构是打破目前政府代理机构垄断现象，规范政府采购行为，节约政府采购成本的有效途径。随着市场经济体制的不断完善和政府采购范围的扩大，阻断招标机关与行政机关之间的直接制约关系是贯彻政府采购“公开、公正、公平”原则的客观要求，独立的招标代理机构和各种社会中介机构的介入并呈多元化发展是必然的趋势。要通过政府采购中介机构代理资格的认定以及开展相关的业务培训，打破行业和部门界限，防止“内部人控制”，让符合条件且通过财政部门资信等级鉴定的社会中介机构参与政府采购业务代理工作，形成多元竞争态势，强化市场服务意识，促使中介机构按政府要求加强自身建设，以维护政府采购的公平性。

　　(四)建立政府采购仲裁机制

　　在实施政府采购过程中，由于涉及面广，参与的当事者多，各种利益关系错综交织，不可避免产生这样或那样的矛盾和问题，发生各种各样的争议、争端。在政府采购制度某些方面受到损害，出现“失灵”的情况下，有效而完善的仲裁制度可以妥善解决政府采购过程中的争议，确保政府采购制度健康运行。根据我国的实际情况，因目前处于政府采购纠纷投诉率较低的阶段，除少数涉及诉讼的政府采购案件由法院直接处理外，一般的纠纷投诉，可以由政府采购管理部门暂时负责处理、调和，但从长远来看却是不太适宜的。仲裁行为是一种中立行为，仲裁机构和政府采购业务代理中介机构一样，与各经济利益主体没有直接的利害冲突关系，可以依政府采购管理法律、法规及部门规章独立行使公正裁决的职能。政府采购管理部门是一个履行行政管理职能的政府职能机构，面对国家机关和公共事业机构与商品供应商、劳务提供者发生的政府采购纠纷投诉，通常很难站在中立、公允的立场处理纠纷事务。为适应政府采购管理形势发展的变化需要，应借鉴国际通行的惯常做法，尽快建立起公正的、独立的政府采购纠纷投诉仲裁处理机制。

　　(五)建立健全政府采购专家库

　　拥有结构合理、数量众多的专家库，是保证政府采购公正、公平的人力资源基础。专家越多，随机选择的重复概率就越低，组织评标活动就越科学、越严密，就越能体现政府采购的“公开、公正、公平”原则。建立健全知识结构、技能结构、年龄结构匹配的专家队伍，是政府采购管理的重要基础工程。

　　政府采购专家库管理的目标是随机抽取专家，以确保政府采购“公开、公正、公平”原则的实现。从规范政府采购管理的角度看，专家库要按政府采购目录实行分类管理，严把专家人口关。凡进入政府采购专家库的专家必须经过严格的资格审查，从政治思想素质和业务技能素质上从严从紧把关。

　　六、整合政府采购资源

　　由于经济社会发展水平差异等原因，我国从中央到省、地(市)、县普遍存在政府采购市场发育不平衡的现象。一般而言，县一级市场类型不齐全、市场发育滞后、供应商缺少、货物品种单一，政府采购代理机构、中介机构、评审专家少，政府采购规模小，难以形成规模采购和规模经济效应。在遵循自愿、竞争、效益的原则下，可以考虑将政府采购市场划分为区域内和区域间两大类。前一类是满足省际间纵向政府采购，后一类是针对省际间的联合采购行为。待条件成熟后，可将通用类目录的政府采购实行全国性联合采购，变零星采购为集中采购，实现上下联动，以期实现政府采购效益最大化、操作规范化、信息资源共享化。

　　七、建立完善的政府采购信息传导机制

　　政府采购方式由传统采购方式向现代采购方式的转变，必然要求充分利用现代计算机网络技术服务于政府采购，以增强政府采购信息透明度和实现信息资源共享，提高政府采购工作效率。要下大力气改进和完善政府采购信息传递手段、技术，建立和健全政府采购信息网络，形成高效的信息网络系统。要积极创造条件，着力构建政府采购信息管理体系，多渠道探索政府采购信息管理模式，把科技资源转化为政府采购管理的现实生产力。

　　八、积极防范和化解政府采购风险

　　(一)政府采购风险定义

　　政府采购风险是指在政府采购运作过程中，由于制度设计和运行失当、管理缺陷、人员素质跟不上以及外部事件冲击等不确定性因素，导致采购失败而造成直接或间接损失的可能。一般而言，政府采购风险具有隐藏性、突发性和连锁性等特点，是处于体制变迁中的风险，是市场经济发展过程中的必然现象。按照政府采购风险的形成机理，通常把政府采购风险分为内生性风险和外生性风险。内生性风险是指政府采购实施过程中本身所引发的风险；外生性风险是指政府采购外部因素造成的风险。

　　(二)政府采购风险的表现形式

　　1．监管风险。

　　这主要有如下两种形式：其一，由于政府采购管理与执行机构的职责和权限不明确，即因为产品、管理和服务等方面问题影响到采购机关、管理机关、执行机构关系不顺而可能导致的风险。其二，由于政府采购程序不规范、合同管理不严格，执行人员不能正确理解管理人员的政策意图或有意错误操作、“内部人控制”等，即因为政府采购行为不符合法律法规要求所导致的风险。

　　2．信息风险。

　　信息风险即信息不公开、虚假陈述、内幕交易与信息误导，或信息在机构内部、机构内外之间产生、接收、处理、储存、转移等环节出现故障所导致的风险。

　　3．道德失范风险。

　　它有两种表现形式：一是缺乏足够合格的从事政府采购业务的专业人员，缺乏对员工进行客观、公正评估和考核等导致的风险。二是部分从事政府采购管理的工作人员职业道德失范，在进行政府采购过程中，偏离职业道德规范，滋长权钱交易等腐败行为，从而直接导致或间接引发风险。

　　4．决策风险。

　　决策风险大小与管理机构和管理者的知识水平、从业经验、生活阅历有关。一个受到良好教育、有着较丰富经验的管理人员，就有可能针对各种不利情况，作出较为科学的决策，从而将风险控制在最小范围。通常，管理风险不可能完全避免，往往最聪明、最有经验的人也有可能作出错误的决策。

　　5．市场风险。

　　受各种主客观条件限制，政府采购不可能总是能够采购到质优价廉的商品，实现预期的采购目标。主要表现为市场价格的不确定性、物价波动的不可控性等因素导致采购失败而形成的赔付风险。

　　(三)防范和化解政府采购风险

　　强化政府采购管理，要求从事政府采购管理的工作人员，必须始终对政府采购中可能存在的风险及其危害性保持清醒的头脑。在实施采购活动之前，要精心准备，周密安排，充分考虑到可能发生的各种风险，加强事前、事中、事后的预报、监管与拯救，采取防范和化解风险的有效措施。

　　1．加快政府采购制度改革。

　　防范和化解政府采购风险的根本举措在于加快政府采购制度改革进程，理顺各方面关系，建立健全监管制衡机制，以减少风险累积。

　　2．建立政府采购工作评价指标体系和政府采购风险预警机制。

　　除了不可抗力因素导致政府采购风险之外，“经济人”利益的内在驱动是产生政府采购风险的一项重要因素。而风险由可能变成现实的原因主要是缺乏一个有效的风险防范机制。要通过建立健全对政府采购管理的评价指标体系，提高相关责任人员的违规机会成本，构建政府采购风险预警机制。

　　3．健全政府采购预算编制和操作制度。

　　一是完善预算编制制度。财政部门在编制政府预算草案时，应单独设立政府采购明细预算，严格按经法定程序审查批准的预算组织实施，除特殊情况外，不得擅自变更采购项目。预算安排的政府采购支出计划必须确保完成，不得随意增减调整，以增强对单位执行政府采购预算的约束力。

　　二是建立采购项目计划审批制度。各采购单位根据工作需要和经法定程序批准的政府采购预算，向财政部门提交年度采购计划，财政部门审核后予以批复。要加强对政府采购的总额控制和项目审核，审核的主要内容：采购资金节约额；采购过程的时间跨度是否符合要求；采购对象与质量是否符合使用方的需要。

　　三是建立操作控制制度。通过建立科学的操作管理程序，在预算、采购、付款、核算、决算的各个操作环节，财政部门、预算单位、采购执行机构、财政国库之间实行相互牵制和内部控制制度，将防范责任在各相关主体间进行有效的设定和合理分布，最大限度地减少违纪违规风险的发生。

　　四是建立项目会计核算制度。为考核政府采购项目预算执行情况，监督政府采购质量，财政部门应对政府采购支出进行单独核算，以节约采购成本，减少财政性开支，强化对预算分配、资金使用及项目决策的控制。

　　五是强化资金使用控制。通过国库集中收付制度，将采购项目纳入政府采购范围，按政府采购制度规定的程序规范化运作，对采购资金的拨付、使用、清算等进行全程监控。除了特殊用途外，采购资金都要通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者。

　　六是强化项目决算控制。严格控制采购项目的支付进度，在采购项目决算未经财政部门或审计部门审计确认之前，付款进度不得超过合同的限定额度。采购结束后，采购单位应及时办理项目决算，交财政部门(或中介机构)审计后予以确认。根据财政部门审计确认的决算支出，留足质量保证金后方可付清项目余款。凡未经财政部门审计确认的决算支出项目，一律不准结清采购项目款。

　　4．严格执行内部风险控制制度。

　　这主要是完善政府采购决策阶段、实施阶段的监管措施。在政府采购决策(立项)阶段，要严格按法定程序进行审核、审批，以保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和政府采购计划及时向社会公布，接受社会公众的监督。在具体实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权，完善管理机构、执行机构的内部控制制度。

　　5．建立政府补偿和救济机制。

　　政府补偿机制是妥善解决申诉争端的基础。成熟的、完善的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。

　　6．加强对政府采购行为的控制。

　　由于政府采购制度在我国尚处于初创阶段，在推进政府采购制度的过程中，仍存在一些不可预见的变异行为。主要表现在：片面追求节约资金效果；部门局部利益与地方保护主义；价格、信息、招标、资格审查等方面的垄断。要通过健全完善政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低政府采购风险。

　　7．建立供应商市场准入制度。

　　这就是要规定进入政府采购市场的供应商必须具备一定的资格条件，符合条件的发给市场准人资格证书，以保证政府采购市场的健康发展。

　　8．建立评委库制度，加强对招投标环节的监督。

　　供应商能否中标，取决于专家评委对其提供产品和劳务质量、价格和售后服务等项指标的综合评定。政府采购代理机构要聘请具备资格的各类专业人员作为评标委员，并分类编号，建立政府采购专家评委库，随机抽取评委，减少供应商事前与评委“合谋”的可能性，提高政府采购活动的公开透明度和专业置信度。

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