财政支出管理

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财政支出管理（Expenditure management）

　　财政支出管理是指按照市场经济的要求,遵循国家有关制度、法规、政策,运用一系列的管理方法和手段,对各项财政支出及其各环节进行规范、管理和监督,从而确保其正确使用,为政府履行职能提供必要的财力保障。

　　根据国家职能和财政支出的关系，财政支出管理的内容可以分为经济建设支出管理、社会文教支出管理、国防支出管理、行政管理费支出管理、社会保障支出管理、债务支出管理和其他项目的管理。

　　(一)经济建设支出管理

　　经济建设支出是指国家财政拨付的用于经济建设的各项支出。我国财政支出中，经济建设支出始终占第一位，大多数年份占财政总支出的一半以上。经济建设支出管理包括基本建设支出管理、挖潜改造资金支出管理、支援农业支出管理。

　　基本建设支出是按国家有关规定，用于基本建设投资范围内的基本建设贷款和拨款支出。在社会主义市场经济体制下，国家把基本建设投资的重点放在能源、交通、通讯、原材料、农业等基础产业和基础设施建设领域，执行宏观调控职能。这些部门具有投资规模大、建设周期长、微观盈利小、社会效益大等特点，企业或居民往往不愿投资或不能投资。通过财政支出，保证基础产业和基础设施建设，调节投资结构和产业结构，有利于国民经济协调发展。在政府投资的领域内，根据工程项目的受益特点应该采取不同的投资方式；凡是能使全社会受益的基本建设投资，如基础工业、科学研究、航空航天、电子计算机，应由国家财政直接投资；凡是能够给国家和局部地区带来利益的能源、交通等重点工程，应由国家和受益地区联合投资。如长江三峡水利工程，能够给长江中下游地区带来电力、航运、减灾等多方面综合利益，就采取联合投资的办法，这既能减轻国家财政负担，又能加快工程建设进度；凡是主要由企业或居民家庭受益，但又符合国家产业政策要求的项目，如生态农业发展等，财政支出可以采取补贴的办法。

　　基本建设支出管理方式主要有“拨改贷”和“基金制”。“拨改贷”是指财政安排的基本建设投资，由无偿拨款办法改为把资金拨给建设银行，由银行根据国家基建计划发放贷款，用款单位按期还本付息、有偿使用资金的一种管理办法。从1981年起，我国实行基本建设投资“拨改贷”以后，强化了用款单位的责任心。加速了资金周转，提高了资金使用效率。“基金制”是指由中央财政安排基本建设投资支出，确定固定的资金来源，然后由国家计委负责分配给能源、交通、原材料等六个国家专业投资公司，并由投资公司负责对固定资产投资进行开发、经营和管理的一种资金管理办法。“基金制”从1988年开始实行。

　　挖潜改造资金支出是指用于固定资产更新和技术改造的各项资金。建国40多年来，我国已形成了庞大的固定资产规模，它是社会主义现代化建设的物质技术基础。对原有的固定资产进行挖潜改造与新建企业相比，具有投资少、见效快、效益高的特点。财政支出中拨付一定的资金用于挖潜改造，有利于经济集约式发展，可以促进重点企业和重点产品减少消耗，降低成本，增强市场竞争能力。1994年，我国财政总支出中用于企业挖潜改造资金和新产品试制费467．61亿元。

　　支援农业支出是指国家用于农业部门的投资支出。农业是国民经济的基础，也是增加财政收入的基础。发展农业，一靠政策，二靠科技，三靠投入。科技和政策是发展农业的保证，而投入是发展农业的前提。建国40多年来，国家共投资农业部门4000多亿元，对提高农业生产技术装备起了重要作用。但是，近十年来，由于农业投入严重不足，农业生产条件没有明显改善，个别地区反而有恶化的趋势，这是制约我国农业发展的重要原因。1995年中央用于农业的投入有较大幅度的增加，地方政府也在增加投人。1995年，全国支援农业生产支出和各项农业事业费共计安排447．01亿元，比1994年增长13．7％。国家用于农业的投资，主要用于开发重点垦区、林区、兴修大型水利、电力工程、公路干线、电讯设备和储运设施等项目。其他小型农用基本建设和服务设施所需的投资，主要依靠农业本身的资金积累和劳动积累。

　　(二)行政管理费支出管理

　　行政管理费支出，是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使职能所需的各种费用支出。其具体支出范围是：人大、政府机关、政协、中国共产党和民主党派、人民团体的经费；驻外机构经费；捐赠支出等外事费；公安、安全、司法、法院、检察机关经费和业务费以及上述机关开办的中等专业学校、干部管理学院的费用等。此外，行政、外交、公检法机关的基本建设支出和武装警察部队支出，也可包括在行政管理费之内。

　　行政管理费是财政用于政府维持社会秩序和提供公共劳务的费用，属于社会消费性支出。对于这类支出，应遵循节约的原则，力求压缩到最低限度，但是近lo年来却不断膨胀。1978年行政管理费支出仅占财政总支出的4．4％，1988年为10％，1994年为8．1％。造成行政管理费增长过快的原因是机构臃肿，人员冗杂，铺张浪费。根据有关部门统计，目前，行政事业人员经费已经占行政事业经费的80％。可见，加强对行政管理费支出的控制，关键在于精简机构，裁减人员。

　　(三)国防费支出管理

　　国防费支出是国家财政用于国防建设和军队方面的费用。主要内容包括国防费、国防科研事业费、民兵建设费、防空经费等。国防费支出是保证国家安全和领土完整，防止外敌侵略，实现国家对外专政职能的财力保证。但是，国防费支出也是社会性消费支出，过多的耗费同样不利于经济建设。我国国防费支出占财政总支出的比重，是随着国际国内形势变化而变化的。建国以来，我国国防费支出的绝对额逐年增加，但国防费在财政总支出中的比重呈下降趋势。目前，我国国防费占财政总支出的比重大体在10％左右。这个比例对于减轻财政负担，增加经济建设支出是有利的。

　　(四)文教、科学、卫生事业支出管理

　　文教、科学、卫生事业支出，是指国家预算支出中用于举办或补助文化、教育、卫生、科学等事业的经费支出。主要包括这些部门人员工资、补助工资、职工福利费、离退休人员费用、人民助学金、公务金、设备购置费。修缮费、业务费、差额补助费、主要副食品价格补助以及其他费用。

　　文教、科学、卫生事业支出，按其社会性质，属于社会公共消费性支出。它不创造物质财富，而且还消耗一定的物质财富，但它制约着物质生产发展的水平和质量。因为，科学技术是第一生产力，是推动经济发展的首要因素；教育是科技进步的基础，是提高劳动者素质的基地；体育卫生事业对于提高劳动者体质、保持劳动者健康具有重大意义。因此，世界上许多国家，尤其是发达国家都重视对文教科学卫生事业的财政支出。我国每年用于文教科学卫生事业的财政支出数量不断增长，比重逐步提高。1994年，我国文教科学卫生的财政支出1274．13亿元，占财政总支出的21．8％，高于历史最高水平。

　　随着我国经济体制改革的逐步推进，对文教科学卫生事业支出的预算管理也相应进行了改革。根据单位的性质和收支情况，目前我国文教科学卫生事业预算管理主要采用下列三种方法：

　　其一是全额预算管理。这类事业单位的各项收支全部纳入国家财政预算，单位收入全部上缴，支出全部由财政拨款。这种管理方式一般适用于只有社会效益，而无经济效益或收益的单位，如从事基础性研究的科研机构、从事义务教育的学校等。

　　其二是差额预算管理。这类事业单位的支出须先以本身的收入抵补，不足部分再由财政拨款解决，因而列人预算的只是单位收不抵支的差额数。这种管理方式适用于有经常性业务收人的单位，如医院等。

　　其三是企业化管理。这类事业单位有经常性业务收入，而且收人数额比较稳定。因此，对其实行企业化管理，要求他们自收自支、自负盈亏，并且为国家上交财政收入。这种方法一般适用于出版社、报社、电影院、书店等。

　　(五)社会保障支出管理

　　社会保障支出是指国家为向丧失劳动能力、失去就业机会，以及遇到不幸事故而面临生活困难的公民，提供最基本生活保障而安排的支出。它是现代国家一个重要的财政支出项目。我国现阶段社会保障主要包括社会保险、社会救济和民政福利拨款。我国目前用于社会保障支出的费用一般占财政总支出的2％。随着社会主义市场经济运行机制的形成，社会保障事业将会有很大发展。社会保障支出管理也要相应地进行改革。社会保障支出管理体制改革的方向是：增加保障项目，扩大社会保障范围；开征社会保障税，单独编制社会保障预算，加强对社会保障的计划管理；完善社会保障的制度和立法，健全法制管理。

　　(六)债务支出管理

　　债务支出是指国家预算用于偿还国内外债务的支出。我国国内债务支出，包括偿还国内发行的公债、国库券和国家财政向人民银行借款的本金和利息支出；国外债务支出，包括偿还外国政府贷款、国际金融组织贷款以及其他国外贷款的本金和利息支付。债务支出的数额取决于借债的规模和债息的高低。债务支出管理的关键在于控制债务规模。

　　(一)财政支出管理的行政原则：厉行节约的原则

　　在社会主义市场经济体制下，国家财政的根本任务是进行公共分配和宏观调控，并促进微观经济主体的效率提高和经济增长。作为国家财政支出的一个重要组成部分，行政管理费、国防费、各种事业费的支出，都属于非生产性支出，它们并不直接创造物质财富，相反，主要是靠增加税收来满足的。如果国家行政事业机构过于庞大和行政事业经费过快增长，不仅不利于微观经济的发展和社会财富的增长。反而会消耗大量的社会财富。因此，行政性财政支出必须遵循厉行节约的原则。

　　厉行节约，不仅要求行政事业等非生产性单位要注意节约支出，同时也要求在经济建设支出中厉行节约。要在坚持合理需要正常满足的基础上，少花钱，多办事；少投入，多产出；少耗费，多积累。反对铺张浪费，提倡勤俭节约，提高财政资金使用效果，这是我国财政支出所必须坚持的最基本的原则。

　　节约支出，是人民政府的阶级本色。人民政府应是最廉洁最节约的政府。马克思在评价巴黎公社革命政权时指出，它“实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府的口号”。这里的“廉价政府”就是政府开支最节约的意思。但是，在当前实际工作中，行政事业机构不断增多，行政事业经费刚性增长；大手大脚花钱，奢华铺张日盛；社会集团购买力难以遏止，更趋膨胀。这些都加重了财政支出的负担。为改变这种状况，贯彻厉行节约的原则，一方面需要加强财政支出管理，深化财政体制改革，从紧从严安排行政事业费支出；另一方面要加快政治体制改革，精简机构，精兵简政，加强廉政建设。

　　(二)财政支出管理的经济原则：合理配置资源原则、公平分配原则、促进经济稳定增长原则

　　合理配置资源就是把现有的人力、物力、财力等生产要素合理地按比例地分配到各生产部门。合理配置资源是社会化大生产正常进行的前提条件。在市场经济条件下，市场在配置资源中起基础性作用。但是，由于市场机制的自发性、滞后性，需要政府进行宏观调控，协调经济发展。财政支出是政府进行宏观调控、合理配置资源的有力杠杆。通过财政支出，把一部分资源投向能源、交通、通讯、农业等基础产业和重点工程；通过财政合理安排支出，调节积累和消费的比例关系；通过财政支出，调整产业结构；通过财政支出，增加对国有企业投资，保持公有制经济的主导地位；通过财政支出，增加对经济落后地区的投资，平衡生产力的地区分布。总之，财政支出是宏观间接调控的有力手段。

　　公平分配是保持社会稳定的前提条件。社会主义生产资料公有制的建立，为实现公平分配创造了社会条件。但是，多种经济成分并存，市场体制的不完善，分配制度的不健全，凭借所有权取得的资本收入、部分承包者的经营收入等非劳动收入，以及凭借特权的灰色收入、黑色收入等，加剧了社会分配不公。这种分配不公积累到一定程度，会影响效率的提高。解决这一问题，除了依靠税收手段对高收入者多征税，还要利用财政支出手段，对低收入者给予补助，对失去劳动能力者、失业者、遭受自然灾害的人实行社会救济等，以实现相对公平的目标，促进社会稳定和发展。

　　在市场自发调节经济生活的过程中，经济发展必然具有周期性。但是，经济周期波动过大，就会破坏正常的经济秩序。国家通过宏观调控，干预经济生活，可以相对熨平经济周期。财政支出管理的经济原则之一，就是国家从宏观调控的角度出发，根据经济发展的状况，灵活地运用财政支出杠杆的调节作用，促进经济稳定增长。当经济过热时，减少财政支出会减少社会总需求，抑制经济发展；当经济疲软时，增加财政支出会扩大社会总需求，刺激经济发展。

　　(三)财政支出管理的预算技术原则：量入为出和量需为出相结合的原则

　　量入为出的原则就是指国家建设规模要与国力相适应，安排财政支出要和财政收入相适应。无论是经济建设、行政设施和改善人民生活水平，都要从现实条件出发，循序渐进，不可超过财力负担，特别是我国社会主义现代化建设事业规模宏大，而国家可能集中的财力总是有限的，只有坚持量入为出的原则，分清轻重缓急，才能逐步实现现代化目标。量入为出是我国基本的理财原则。

　　量需为出是指在社会总供给与总需求失衡时，根据社会经济发展需要，安排财政支出。如当社会总需求已经严重大于总供给时，我们不能因为当年财政收入多，安排的支出就一定要增加，相反应当控制支出，实行结余预算政策；反之，当社会总需求严重不足时，不能因为当年财政收入少，安排的支出就一定减少，这里可以适当扩大财政支出，以刺激经济发展。

　　量入为出体现了财政预算的一般原则，量需为出是特定条件下的特殊处理方法。在一般情况下，预算支出必须坚持量入为出，不宜采取赤字财政。但在特定条件下，预算支有一点赤字不一定是坏事，对经济发展有起动作用。但预算支出赤字必须有“度”。

　　目前，我国财政支出管理中存在的主要问题是：

　　(1)财政支出的范围不合理，财政资金供给“越位”与“缺位”并存。财政仍然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担了一部分应由市场承担的经营支出。如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心，以及一些民间性的协会、学会、研究会等，仍由财政承担着不应承担的经营性支出。而一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障，如社会保障、基础教育、科研等方面的支出满足不了日益增长的需要，由于地方财力拮据，全国部分县甚至无力维持政府机构的正常运转，欠发工资的现象比较严重。

　　(2)财政供养性支出负担过重。由于机构和人员的膨胀，”98年财政供养人员一年需要财政负担3802亿元，占当年财政预算支出的40％左右。如果将国家为财政供养人员提供办公设施、公费医疗、离退休保障等因素考虑进去，财政负担则更为沉重，由此带来的结果是，尽管每年财政收入增加很多，但仍然无法满足日益膨胀的支出需求，财政调控经济和支持社会事业发展的能力受到限制。尤其是在我国目前的经济发展及地方财力水平相差悬殊的情况下，一些本应统一执行的政策，一些本应给予基本保证的支出，在一些落后地区难以真正贯彻落实。收支失衡不仅给地方财政工作带来很大的压力，有的地方甚至影响了政府职能的正常运行。

　　(3)财政支出管理职能弱化，监督约束不力，资金使用效益低下。由于财政资金管理上缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施，支出方面普遍存在着预算约束软化、管理不严、支出不规范等问题，用于经济建设方面的财政性投资效益不高，甚至形成严重的浪费。

　　针对财政支出管理的现状，应主要采取以下一些改革和改进措施：

　　(1)按照社会主义市场经济发展和政府职能转变的要求，对财政支出的范围进行重新界定和调整，消除财政支出中的“越位”和“缺位”现象，财政支出应重点用于：为国家机器正常运转提供财力保障；加大对满足代表社会共同利益和长远利益的社会公共需要的财力支持；提高财政对社会保障、基础设施和基础产业的支出。

　　(2)加强行政经费的管理。调整行政经费支出结构，规范行政经费支出范围；加强财务支出管理，控制不合理开支，引进市场经济国家先进的财政支出管理办法如政府统一采购制度、国库集中支付制度等。

　　(3)加强事业经费的管理。进一步规范财政供给的事业单位范围，实行事业单位的收支统管，建立一套能全面、系统反映事业单位财务收支状况的报表体系，统筹安排预算内外资金，严格财政对事业补助的审核、核拨和执行。

　　(4)深化财政投资改革。进一步明确财政投资的范围，财政投资要逐步退出经营性和竞争性领域，转到基础设施、基础产业、农业和高新技术产业等方面，解决好投资管理方式存在的“投”、“贷”不分问题，财政预算内投资不再实行有偿使用的管理方式。(5)改革和整顿财政补贴制度，减少财政补贴项目，压缩补贴规模，规范补贴方式。