財政支出管理

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財政支出管理(Expenditure management)

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什麼是財政支出管理

  財政支出管理是指按照市場經濟的要求,遵循國家有關制度、法規、政策,運用一系列的管理方法和手段,對各項財政支出及其各環節進行規範、管理和監督,從而確保其正確使用,為政府履行職能提供必要的財力保障。

財政支出管理的內容[1]

  根據國家職能財政支出的關係,財政支出管理的內容可以分為經濟建設支出管理、社會文教支出管理、國防支出管理、行政管理費支出管理、社會保障支出管理、債務支出管理和其他項目的管理。

  (一)經濟建設支出管理

  經濟建設支出是指國家財政撥付的用於經濟建設的各項支出。我國財政支出中,經濟建設支出始終占第一位,大多數年份占財政總支出的一半以上。經濟建設支出管理包括基本建設支出管理、挖潛改造資金支出管理、支援農業支出管理。

  基本建設支出是按國家有關規定,用於基本建設投資範圍內的基本建設貸款和撥款支出。在社會主義市場經濟體制下,國家把基本建設投資的重點放在能源、交通、通訊、原材料、農業等基礎產業和基礎設施建設領域,執行巨集觀調控職能。這些部門具有投資規模大、建設周期長、微觀盈利小、社會效益大等特點,企業或居民往往不願投資或不能投資。通過財政支出,保證基礎產業和基礎設施建設,調節投資結構和產業結構,有利於國民經濟協調發展。在政府投資的領域內,根據工程項目的受益特點應該採取不同的投資方式;凡是能使全社會受益的基本建設投資,如基礎工業、科學研究、航空航天、電子電腦,應由國家財政直接投資;凡是能夠給國家和局部地區帶來利益的能源、交通等重點工程,應由國家和受益地區聯合投資。如長江三峽水利工程,能夠給長江中下游地區帶來電力、航運、減災等多方面綜合利益,就採取聯合投資的辦法,這既能減輕國家財政負擔,又能加快工程建設進度;凡是主要由企業或居民家庭受益,但又符合國家產業政策要求的項目,如生態農業發展等,財政支出可以採取補貼的辦法。

  基本建設支出管理方式主要有“撥改貸”和“基金制”。“撥改貸”是指財政安排的基本建設投資,由無償撥款辦法改為把資金撥給建設銀行,由銀行根據國家基建計劃發放貸款,用款單位按期還本付息、有償使用資金的一種管理辦法。從1981年起,我國實行基本建設投資“撥改貸”以後,強化了用款單位的責任心。加速了資金周轉,提高了資金使用效率。“基金制”是指由中央財政安排基本建設投資支出,確定固定的資金來源,然後由國家計委負責分配給能源、交通、原材料等六個國家專業投資公司,並由投資公司負責對固定資產投資進行開發、經營和管理的一種資金管理辦法。“基金制”從1988年開始實行。

  挖潛改造資金支出是指用於固定資產更新技術改造的各項資金。建國40多年來,我國已形成了龐大的固定資產規模,它是社會主義現代化建設的物質技術基礎。對原有的固定資產進行挖潛改造與新建企業相比,具有投資少、見效快、效益高的特點。財政支出中撥付一定的資金用於挖潛改造,有利於經濟集約式發展,可以促進重點企業和重點產品減少消耗,降低成本,增強市場競爭能力。1994年,我國財政總支出中用於企業挖潛改造資金和新產品試製費467.61億元。

  支援農業支出是指國家用於農業部門的投資支出。農業是國民經濟的基礎,也是增加財政收入的基礎。發展農業,一靠政策,二靠科技,三靠投入。科技和政策是發展農業的保證,而投入是發展農業的前提。建國40多年來,國家共投資農業部門4000多億元,對提高農業生產技術裝備起了重要作用。但是,近十年來,由於農業投入嚴重不足,農業生產條件沒有明顯改善,個別地區反而有惡化的趨勢,這是制約我國農業發展的重要原因。1995年中央用於農業的投入有較大幅度的增加,地方政府也在增加投人。1995年,全國支援農業生產支出和各項農業事業費共計安排447.01億元,比1994年增長13.7%。國家用於農業的投資,主要用於開發重點墾區、林區、興修大型水利、電力工程、公路幹線、電訊設備和儲運設施等項目。其他小型農用基本建設和服務設施所需的投資,主要依靠農業本身的資金積累和勞動積累

  (二)行政管理費支出管理

  行政管理費支出,是財政用於國家各級權力機關、行政管理機關和外事機構行使職能所需的各種費用支出。其具體支出範圍是:人大、政府機關、政協、中國共產黨和民主黨派、人民團體的經費;駐外機構經費;捐贈支出等外事費;公安、安全、司法、法院、檢察機關經費和業務費以及上述機關開辦的中等專業學校、幹部管理學院的費用等。此外,行政、外交、公檢法機關的基本建設支出和武裝警察部隊支出,也可包括在行政管理費之內。

  行政管理費是財政用於政府維持社會秩序和提供公共勞務的費用,屬於社會消費性支出。對於這類支出,應遵循節約的原則,力求壓縮到最低限度,但是近lo年來卻不斷膨脹。1978年行政管理費支出僅占財政總支出的4.4%,1988年為10%,1994年為8.1%。造成行政管理費增長過快的原因是機構臃腫,人員冗雜,鋪張浪費。根據有關部門統計,目前,行政事業人員經費已經占行政事業經費的80%。可見,加強對行政管理費支出的控制,關鍵在於精簡機構,裁減人員。

  (三)國防費支出管理

  國防費支出是國家財政用於國防建設和軍隊方面的費用。主要內容包括國防費、國防科研事業費、民兵建設費、防空經費等。國防費支出是保證國家安全和領土完整,防止外敵侵略,實現國家對外專政職能的財力保證。但是,國防費支出也是社會性消費支出,過多的耗費同樣不利於經濟建設。我國國防費支出占財政總支出的比重,是隨著國際國內形勢變化而變化的。建國以來,我國國防費支出的絕對額逐年增加,但國防費在財政總支出中的比重呈下降趨勢。目前,我國國防費占財政總支出的比重大體在10%左右。這個比例對於減輕財政負擔,增加經濟建設支出是有利的。

  (四)文教、科學、衛生事業支出管理

  文教、科學、衛生事業支出,是指國家預算支出中用於舉辦或補助文化、教育、衛生、科學等事業的經費支出。主要包括這些部門人員工資、補助工資、職工福利費、離退休人員費用、人民助學金、公務金、設備購置費。修繕費、業務費、差額補助費、主要副食品價格補助以及其他費用。

  文教、科學、衛生事業支出,按其社會性質,屬於社會公共消費性支出。它不創造物質財富,而且還消耗一定的物質財富,但它制約著物質生產發展的水平和質量。因為,科學技術是第一生產力,是推動經濟發展的首要因素;教育是科技進步的基礎,是提高勞動者素質的基地;體育衛生事業對於提高勞動者體質、保持勞動者健康具有重大意義。因此,世界上許多國家,尤其是發達國家都重視對文教科學衛生事業的財政支出。我國每年用於文教科學衛生事業的財政支出數量不斷增長,比重逐步提高。1994年,我國文教科學衛生的財政支出1274.13億元,占財政總支出的21.8%,高於歷史最高水平。

  隨著我國經濟體制改革的逐步推進,對文教科學衛生事業支出的預算管理也相應進行了改革。根據單位的性質和收支情況,目前我國文教科學衛生事業預算管理主要採用下列三種方法:

  其一是全額預算管理。這類事業單位的各項收支全部納入國家財政預算,單位收入全部上繳,支出全部由財政撥款。這種管理方式一般適用於只有社會效益,而無經濟效益或收益的單位,如從事基礎性研究的科研機構、從事義務教育的學校等。

  其二是差額預算管理。這類事業單位的支出須先以本身的收入抵補,不足部分再由財政撥款解決,因而列人預算的只是單位收不抵支的差額數。這種管理方式適用於有經常性業務收人的單位,如醫院等。

  其三是企業化管理。這類事業單位有經常性業務收入,而且收人數額比較穩定。因此,對其實行企業化管理,要求他們自收自支、自負盈虧,並且為國家上交財政收入。這種方法一般適用於出版社、報社、電影院、書店等。

  (五)社會保障支出管理

  社會保障支出是指國家為向喪失勞動能力、失去就業機會,以及遇到不幸事故而面臨生活困難的公民,提供最基本生活保障而安排的支出。它是現代國家一個重要的財政支出項目。我國現階段社會保障主要包括社會保險社會救濟和民政福利撥款。我國目前用於社會保障支出的費用一般占財政總支出的2%。隨著社會主義市場經濟運行機制的形成,社會保障事業將會有很大發展。社會保障支出管理也要相應地進行改革。社會保障支出管理體制改革的方向是:增加保障項目,擴大社會保障範圍;開徵社會保障稅,單獨編製社會保障預算,加強對社會保障的計劃管理;完善社會保障的制度和立法,健全法制管理。

  (六)債務支出管理

  債務支出是指國家預算用於償還國內外債務的支出。我國國內債務支出,包括償還國內發行的公債國庫券和國家財政向人民銀行借款的本金和利息支出;國外債務支出,包括償還外國政府貸款、國際金融組織貸款以及其他國外貸款的本金和利息支付。債務支出的數額取決於借債的規模和債息的高低。債務支出管理的關鍵在於控制債務規模。

財政支出管理的原則[1]

  (一)財政支出管理的行政原則:厲行節約的原則

  在社會主義市場經濟體制下,國家財政的根本任務是進行公共分配和巨集觀調控,並促進微觀經濟主體的效率提高和經濟增長。作為國家財政支出的一個重要組成部分,行政管理費、國防費、各種事業費的支出,都屬於非生產性支出,它們並不直接創造物質財富,相反,主要是靠增加稅收來滿足的。如果國家行政事業機構過於龐大和行政事業經費過快增長,不僅不利於微觀經濟的發展和社會財富的增長。反而會消耗大量的社會財富。因此,行政性財政支出必須遵循厲行節約的原則。

  厲行節約,不僅要求行政事業等非生產性單位要註意節約支出,同時也要求在經濟建設支出中厲行節約。要在堅持合理需要正常滿足的基礎上,少花錢,多辦事;少投入,多產出;少耗費,多積累。反對鋪張浪費,提倡勤儉節約,提高財政資金使用效果,這是我國財政支出所必須堅持的最基本的原則。

  節約支出,是人民政府的階級本色。人民政府應是最廉潔最節約的政府。馬克思在評價巴黎公社革命政權時指出,它“實現了所有資產階級革命都提出的廉價政府的口號”。這裡的“廉價政府”就是政府開支最節約的意思。但是,在當前實際工作中,行政事業機構不斷增多,行政事業經費剛性增長;大手大腳花錢,奢華鋪張日盛;社會集團購買力難以遏止,更趨膨脹。這些都加重了財政支出的負擔。為改變這種狀況,貫徹厲行節約的原則,一方面需要加強財政支出管理,深化財政體制改革,從緊從嚴安排行政事業費支出;另一方面要加快政治體制改革,精簡機構,精兵簡政,加強廉政建設。

  (二)財政支出管理的經濟原則:合理配置資源原則、公平分配原則、促進經濟穩定增長原則

  合理配置資源就是把現有的人力、物力、財力等生產要素合理地按比例地分配到各生產部門。合理配置資源是社會化大生產正常進行的前提條件。在市場經濟條件下,市場在配置資源中起基礎性作用。但是,由於市場機制的自發性、滯後性,需要政府進行巨集觀調控,協調經濟發展。財政支出是政府進行巨集觀調控、合理配置資源的有力杠桿。通過財政支出,把一部分資源投向能源、交通、通訊、農業等基礎產業和重點工程;通過財政合理安排支出,調節積累和消費的比例關係;通過財政支出,調整產業結構;通過財政支出,增加對國有企業投資,保持公有制經濟的主導地位;通過財政支出,增加對經濟落後地區的投資,平衡生產力的地區分佈。總之,財政支出是巨集觀間接調控的有力手段。

  公平分配是保持社會穩定的前提條件。社會主義生產資料公有制的建立,為實現公平分配創造了社會條件。但是,多種經濟成分並存,市場體制的不完善,分配製度的不健全,憑藉所有權取得的資本收入、部分承包者的經營收入等非勞動收入,以及憑藉特權的灰色收入黑色收入等,加劇了社會分配不公。這種分配不公積累到一定程度,會影響效率的提高。解決這一問題,除了依靠稅收手段對高收入者多徵稅,還要利用財政支出手段,對低收入者給予補助,對失去勞動能力者、失業者、遭受自然災害的人實行社會救濟等,以實現相對公平的目標,促進社會穩定和發展。

  在市場自發調節經濟生活的過程中,經濟發展必然具有周期性。但是,經濟周期波動過大,就會破壞正常的經濟秩序。國家通過巨集觀調控,干預經濟生活,可以相對熨平經濟周期。財政支出管理的經濟原則之一,就是國家從巨集觀調控的角度出發,根據經濟發展的狀況,靈活地運用財政支出杠桿的調節作用,促進經濟穩定增長。當經濟過熱時,減少財政支出會減少社會總需求,抑制經濟發展;當經濟疲軟時,增加財政支出會擴大社會總需求,刺激經濟發展。

  (三)財政支出管理的預算技術原則:量入為出和量需為出相結合的原則

  量入為出的原則就是指國家建設規模要與國力相適應,安排財政支出要和財政收入相適應。無論是經濟建設、行政設施和改善人民生活水平,都要從現實條件出發,循序漸進,不可超過財力負擔,特別是我國社會主義現代化建設事業規模巨集大,而國家可能集中的財力總是有限的,只有堅持量入為出的原則,分清輕重緩急,才能逐步實現現代化目標。量入為出是我國基本的理財原則

  量需為出是指在社會總供給與總需求失衡時,根據社會經濟發展需要,安排財政支出。如當社會總需求已經嚴重大於總供給時,我們不能因為當年財政收入多,安排的支出就一定要增加,相反應當控制支出,實行結餘預算政策;反之,當社會總需求嚴重不足時,不能因為當年財政收入少,安排的支出就一定減少,這裡可以適當擴大財政支出,以刺激經濟發展。

  量入為出體現了財政預算的一般原則,量需為出是特定條件下的特殊處理方法。在一般情況下,預算支出必須堅持量入為出,不宜採取赤字財政。但在特定條件下,預算支有一點赤字不一定是壞事,對經濟發展有起動作用。但預算支出赤字必須有“度”。

財政支出管理中存在的問題[2]

  目前,我國財政支出管理中存在的主要問題是:

  (1)財政支出的範圍不合理,財政資金供給“越位”與“缺位”並存。財政仍然包攬了一些本應由企業、個人和社會負擔的支出,承擔了一部分應由市場承擔的經營支出。如行政事業單位辦的出版社、雜誌社、培訓中心,以及一些民間性的協會、學會、研究會等,仍由財政承擔著不應承擔的經營性支出。而一些本應由財政供給資金的事業和項目卻得不到應有的資金保障,如社會保障、基礎教育、科研等方面的支出滿足不了日益增長的需要,由於地方財力拮据,全國部分縣甚至無力維持政府機構的正常運轉,欠發工資的現象比較嚴重。

  (2)財政供養性支出負擔過重。由於機構和人員的膨脹,”98年財政供養人員一年需要財政負擔3802億元,占當年財政預算支出的40%左右。如果將國家為財政供養人員提供辦公設施、公費醫療、離退休保障等因素考慮進去,財政負擔則更為沉重,由此帶來的結果是,儘管每年財政收入增加很多,但仍然無法滿足日益膨脹的支出需求,財政調控經濟和支持社會事業發展的能力受到限制。尤其是在我國目前的經濟發展及地方財力水平相差懸殊的情況下,一些本應統一執行的政策,一些本應給予基本保證的支出,在一些落後地區難以真正貫徹落實。收支失衡不僅給地方財政工作帶來很大的壓力,有的地方甚至影響了政府職能的正常運行。

  (3)財政支出管理職能弱化,監督約束不力,資金使用效益低下。由於財政資金管理上缺乏明確的責任制度和強有力的監督措施,支出方面普遍存在著預算約束軟化、管理不嚴、支出不規範等問題,用於經濟建設方面的財政性投資效益不高,甚至形成嚴重的浪費。

財政支出管理的改革與改進[2]

  針對財政支出管理的現狀,應主要採取以下一些改革和改進措施:

  (1)按照社會主義市場經濟發展和政府職能轉變的要求,對財政支出的範圍進行重新界定和調整,消除財政支出中的“越位”和“缺位”現象,財政支出應重點用於:為國家機器正常運轉提供財力保障;加大對滿足代表社會共同利益和長遠利益的社會公共需要的財力支持;提高財政對社會保障、基礎設施和基礎產業的支出。

  (2)加強行政經費的管理。調整行政經費支出結構,規範行政經費支出範圍;加強財務支出管理,控制不合理開支,引進市場經濟國家先進的財政支出管理辦法如政府統一採購制度、國庫集中支付制度等。

  (3)加強事業經費的管理。進一步規範財政供給的事業單位範圍,實行事業單位的收支統管,建立一套能全面、系統反映事業單位財務收支狀況的報表體系,統籌安排預算內外資金,嚴格財政對事業補助的審核、核撥和執行。

  (4)深化財政投資改革。進一步明確財政投資的範圍,財政投資要逐步退出經營性和競爭性領域,轉到基礎設施、基礎產業、農業和高新技術產業等方面,解決好投資管理方式存在的“投”、“貸”不分問題,財政預算內投資不再實行有償使用的管理方式。(5)改革和整頓財政補貼制度,減少財政補貼項目,壓縮補貼規模,規範補貼方式。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 於中一主編.基層財務管理與會計監督實務全書 上捲.中央編譯出版社,2006.8.
  2. 2.0 2.1 趙長茂主編.巨集觀經濟管理通論.中共中央黨校出版社,2001年07月第1版.
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