政府采购中介机构

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　　政府采购中介机构是指经财政部门认定资格的，依法接受采购人委托，从事政府采购货物、工程和服务的招标、竞争性谈判、询价等采购代理业务，以及政府采购咨询、培训等相关专业服务(以下统称代理政府采购事宜)的社会中介机构。

　　与政府采购有关的中介机构具体包括以下四大类：

　　(1)为保证政府采购市场公平竞争的中介机构，如会计师事务所、审计师事务所、资产评估机构等。

　　(2)为调节政府采购商务纠纷的中介机构，如律师事务所、公证机关、计量和质量检验机构等。

　　(3)为促进政府采购市场发展提供专业技术服务的中介机构，如招标代理机构、计算中心等。

　　(4)提供信息咨询、管理预测的咨询机构等。

　　中介机构参与政府采购对于进一步规范政府采购行为，提高政府采购效率，增加政府采购的透明度，维护当事人各方的正当利益都具有极其重要的意义，在一定程度上弥补了采购人自行采购或委托政府集中采购机构实行采购的不足，中介机构在政府采购活动中的作用主要体现在以下三方面：

　　1．保证政府采购公平、公正、公开

　　(1)中介机构的行业法规体现了公平、公正、公开的原则。关于设立招标代理机构、会计师事务所、审计师事务所、律师事务所等中介机构的法规文件都明确提出了公平、公正、公开的原则，也就是说中介机构在从事政府采购业务活动时必须遵循这一基本准则。

　　(2)中介机构的工作程序和要求保证了政府采购活动得以在公平、公正、公开中进行。在组织招标采购的过程中，中介机构不仅要接受委托人和投标人的监督，还要受到政府和社会的监督。例如，招标机构要按照国际惯例及我国相关的规定程序组织招标活动，招标人必须将采购意图向社会公开，在所有有意供货的供应商投标后，公开评标、定标过程和评标结果，确保竞争的公开性和充分性；招标活动从开标到评标结束，都要由技术、经济和法律等方面的专家组成的评标委员会参与、决策，不受行政干扰。

　　(3)中介机构自身的工作职责是保证政府采购公平、公正、公开的关键。中介机构依据国家法律和政策办理政府采购事务，指导当事人在政府采购法律、政策允许的范围内活动，对不正确或违规、违法行为给予及时纠正，保护各方的合法权益，使政府采购市场在公平、公正、公开的原则下健康发展。

　　2．为政府采购活动提供多方面的服务

　　政府采购工作集政策性、知识性、全面性、复杂性、多样性等特点，它涉及多个专业和领域，涉及社会各方的利益分配，是一个系统工程。在实际操作中，由于政府受诸如专业、技术、信息、社会身份等各种因素的制约，由此带来成本偏高和缺乏效率等问题，因此，由政府机构独立完成政府采购工作是不明智的。中介机构是社会分工细化的产物，在社会主义市场经济条件下，它所从事的服务恰恰能弥补政府的这些缺陷。这主要体现在以下三个特点上：

　　(1)服务的专业性很强。随着市场经济的发展，政府采购所涉及的产品、服务也越来越广泛，相应地，对采购机构的专业化程度的要求也越来越高。为适应市场发展的需要，中介机构对其成员的文化素质都提高了要求，其成员大多具有较多的市场经济专业知识以及政策法规知识，拥有进行中介服务的现代技术手段，并具备从事商业活动的知识和经验，懂得谈判技术与技巧的运用，唯有如此，才能进行有效的中介服务活动。现代的中介机构与过去的“掮客”已不可同日而语，它以高智能、高技术服务于社会。

　　(2)服务的成本低。一方面，中介机构能够降低社会交易成本。市场经济条件下，信息是决定市场交易成败和效率的关键因素，为了节约市场交易中的信息成本，各种专业中介组织才应运而生并逐渐发展壮大。另一方面，中介机构的运转成本较低，其成本主要由两方面构成：一是其建立机构初始投入的固定资产成本，主要是用于购买电脑等现代化技术工具和租用办公场地，这部分成本相对较小；二是人力资源成本，中介服务主要是为客户提供专业咨询、顾问、谈判、组织等服务性工作，这些工作主要是凭借其员工自身的知识和掌握的信息来完成，这部分成本主要以员工的工资、福利的形式体现。

　　(3)服务的效率高。首先，从事中介服务的人员有丰富的知识，精于业务，善于管理，能够比较熟练地为中介双方提供服务，成功率高，产生的效益也比较高；其次，中介机构掌握着大量的专业市场信息资料，包括商品的价格、规格、质地、技术含量、成本、售后服务等，并能够根据上述信息资料的动态变化作出迅速的反应。

　　基于上述特点，社会中介机构中的招标代理机构在招标投标、会计师事务所在财务咨询和管理、律师事务所在法律服务等方面积累了宝贵的市场经验，这些都可以在技术、人才、管理、信息咨询等方面为政府采购活动提供服务。如在信息服务方面，中介机构的专业人员对信息进行收集、甄别、分析，通过自己的信息或信息咨询网络，向采购机关和供应商提供有关的政府采购政策信息、采购商品市场信息等。

　　3．沟通、协调政府采购市场中各主体之间的关系

　　在政府采购市场，各种不同的经济主体成为不同的利益主体，即供应商、采购单位和政府，它们有着各自的利益，在政府采购市场中形成相互博弈的主体。当然，随着政府采购制度的健全、发展，市场主体之间的联系也必将越来越广泛，要想使多种多样、纷繁复杂的市场经济关系形成一个有序、和谐的整体，必须在各种关系中进行协调。

　　在各种主体之间进行协调，单靠企业或政府是做不到的。政府除制定“游戏规则”和实施宏观调控外，不再直接干预企业的经营活动，企业也不可能发挥这种作用。实际上，市场主体之间的多种联系都需要依靠社会中介机构。中介机构通过政府、供应商、采购单位的协商、对话、谈判、利益协调来进行相互之间的分割与联系，进而取得各主体之间行为的组合和协调。也就是说，中介机构能够在比较和谐的情况下处理各方的关系，它既是企业的帮手，向政府部门反映企业的愿望和呼声，为企业提供决策咨询；也是政府的助手，接受政府的指导，按照国家的法律、法规行动，发挥着桥梁和纽带作用。

　　1．目的不同

　　《政府采购法》规定：集中采购机构是非营利性事业法人，即该机构的人员工资是由国家开支的，并且，它的运行和从事集中采购活动的费用都由财政承担，不需要在招标投标活动中收取各种费用来维持。它的工作性质是为党政机关服务，不以营利为目的。这就决定了该机构在招标投标活动中不受任何采购人和供应商左右，其工作目的是为供应商创造一个公开竞争的平台，以确保在采购活动中做到公开、公平、公正。

　　招标代理中介机构是社会中介机构，是非生产经营性企业法人，它作为一个市场经济条件下的理性经纪人，追求利润最大化是其根本目的。由于社会中介机构是通过收取采购人招标代理费来获取利润的，因此，难免会存在中介机构向采购人提出不合理要求的动机，在经济效益和社会效益关系的问题上难以平衡，很难像政府集中采购机构那样做到公平、公正地对待所用供应商。因此，需要政府通过制定相应的法律、法规来规范这些中介机构的代理行为。

　　2．属性不同

　　政府集中采购机构是各级政府依据《政府采购法》的规定成立的，负责本级政府机关、事业单位和社会团体纳入集中采购目录项目采购的非营利性事业单位。政府采购活动是政府行政职能的延伸，政府集中采购机构实际上是一种准行政组织，即行政性事业单位，它不具备国家行政机关的性质，但实际上是经政府设立和授权，承担着一定行政管理职责的机构。中央国家机关政府采购中心是2003年1月由中央机构编制委员会办公室批准成立的中央国家机关政府集中采购执行机构，是经注册的独立事业法人。经人事部、财政部和中编办批准，中央国家机关采购中心列入依照公务员管理的范围，这就是说中央国家机关采购中心虽然是事业单位，但其基本管理制度与国家公务员并无原则区别。国外的政府集中采购机构属于政府行为。

　　《中介服务收费管理办法》中对社会中介代理机构的定义，是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公正性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。《(招标投标法)释义》中指出：从性质上说，招标代理机构既不是一级行政机关，也不是从事生产经营的企业，而属于社会中介组织。社会中介组织，是指那些本身不从事生产经营和商品流通活动，而专门为从事生产和商品流通的市场主体提供各种服务的组织。其中大部分是营利性质的企业单位、法人实体，独立经营、自负盈亏、自我发展、自担风险。招标代理机构不具备准行政组织的属性。从法律角度来说，政府集中采购执行机构是事业法人，而社会中介代理机构是非生产经营的企业法人，二者的法律基础完全不同，不能相提并论。

　　3．职能不同

　　国办发[2003]74号文件《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府制度改革意见的通知》，对集中采购机构的职能作出明确规定：集中采购机构要接受委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，制定集中采购操作规程，负责集中采购业务人员培训。集中采购机构的采购活动，不仅仅是招标，还包括采购计划的落实、组织招标、制定采购操作规程、集中采购人员培训、催促合同履约、采购效益评估分析等。这些职能是一个有机整体，环环相扣，哪一个环节做得不好都会影响整个招标结果。而招标代理机构则不具备这些职能，它和采购人之间是一种单纯的民事主体关系。委托代理行为是建立在完全平等自愿基础上的，它只需在委托代理人的授权范围内，以代理人的身份办理招标业务，通过民事合同来约定双方的权利和义务。《政府采购法》规定：采购人采购纳入集中采购目录中的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购。这是具有法律强制性的，采购人没有选择权，不能擅自将纳入集中采购目录的项目委托社会中介机构办理，任何单位或个人都不能以“特殊要求”为由规避集中采购而由社会招标代理机构采购，否则属于违法行为。”

　　4．作用不同

　　国办发[2003]74号文件进一步强调集中采购的地位和重要作用，要求各级政府要充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。政府集中采购是深化财政支出体制改革的组成部分，它能够有效规范采购行为，防止腐败，提高采购资金的使用效益，有效地实现国家宏观调控的目标，其意义十分深远重大。特别是现在，美国和欧盟一再要求我国兑现入世承诺，尽快开放政府采购市场。这就使得政府集中采购的作用更加重要。《政府采购法》规定，设区的市、自治州以上人民政府要设立集中采购机构，由该机构办理集中采购事宜，服务对象是本级机关、事业单位和社会团体组织。集中采购机构的设立为政府采购制度改革提供了组织保障。而社会中介代理机构面向社会上的各类市场主体，更多的是为企业和个人提供代理服务。其行为准则是参与市场活动，遵守市场活动的基本原则。可见，社会招标代理机构不具备政府集中采购机构的功能和作用，二者的差别明显。

　　一、社会中介机构代理的政府采购事务

　　社会中介机构可以代理的政府采购事务主要有：

　　(1)具体组织招标采购工作。采购单位在确定了采购项目和采购方式后，可以将招标的具体组织工作委托给专业的中介机构。专业的中介机构接受委托，按照《招标投标法》的规定，研究招标方案，制定招标文件，发布招标公告，协调供应商投标，主持开标大会和合同的签订，以及督促合同的执行。

　　(2)采购法律顾问。在政府采购活动中，采购管理机关、采购机构、供应商由于经济的、行政的原因，往往会发生纠纷或诉讼，需要法律方面的服务。中介机构如律师事务所在这方面可以提供法律咨询、诉讼代理、法律顾问、代理调解仲裁，以及代理政府采购法律事务等。

　　(3)采购审计监督。根据《注册会计师法》的规定，注册会计师执行的审计业务包括：审查企业会计报表，出具验资报告；办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，并出具有关的报告；办理法律、行政法规规定的其他审计业务，如会计报表的某一特殊事项等，并出具相应的审计报告。会计师事务所对出具的审计报告的真实性、合法性要承担相应的法律责任，无须经任何单位和部门的审定，具有法定证明效力。因此，采购管理机关或采购机构在审批供应商进入采购市场资格、定期检查供应商执行采购政策或履行采购合同时，可以委托会计师事务所等中介机构对供应商的资质、财务状况，以及执行合同的情况进行审查；为了评价某一已经或正在实施的具体采购项目，总结成功的经验，发现存在的问题，也可以委托会计师事务所等中介机构对采购项目的运行情况和效果进行效益评估。

　　(4)采购咨询服务。咨询服务在现实生活中往往是与其他服务，如信息服务、策划服务等交叉在一起的，其业务范围包括：解答疑难问题，向服务对象传播有关方面的知识；根据委托方的要求，向委托方提供某个问题的专题报告；可行性研究；为委托方提供解决方案；为委托方解决技术难题；为委托方充当一个时期或常年的顾问；帮助委托方进行人员培训。咨询服务的类型分为综合咨询、管理咨询、工程咨询、技术咨询、专业咨询。在政府采购活动中综合咨询机构可以为政府采购主管部门制定政府采购政策、中长期规划提供综合性咨询；管理咨询机构可为各方提供政府采购市场信息，如采购政策法规、市场行情等；专业咨询机构可为采购资金的管理提供财务咨询服务；科技咨询机构可提供计算机应用等方面的专业技术咨询。

　　(5)其他政府采购方面的具体事务。如公证机构为签订采购合同提供公证书；会计师事务所通过对供应商财务状况的分折，为采购机构提供供应商资信证明等等。

　　二、社会中介机构政府代理业务代理资格的认定及管理

　　(一)代理资格条件

　　一般情况下，采购机构可以委托具备政府采购业务代理资格的社会中介机构承办政府采购具体事务。这里所说的社会中介机构，是指依法成立，从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。从我国目前的规定看，一般具备下列条件的社会中介机构，可以申请取得政府采购业务代理资格：依法成立，具有法人资格；熟悉有关政府采购方面的法律、法规和政策，接受过省级以上财政部门政府采购业务培训的人员比例达到机构人员的20％以上；具有一定数量能胜任工作的专业人员，其中具有中级和高级专业技术职称的人员应分别占机构人员总数的60％和20％以上；具有采用现代科学手段完成政府采购代理工作的能力；在申请资格前的一定年限内，未发现法人、法定代表人有违反法律、法规和规章的行为。

　　(二)代理资格的管理

　　1．资格认定程序

　　社会中介机构拟取得政府采购业务代理资格，应向政府采购管理部门提出书面申请，同时按要求提供有关证明该机构资信、业绩的材料，这些材料一般包括：营业执照、税务登记证及有关部门核发的招标资格证书；机构章程、业务规范、程序及内部管理制度；内部机构设置、法定代表人、内设机构负责人及主要技术、经济等方面的人员简况；符合规定条件的技术、经济等方面的专家库简况；近三年开展业务情况的报告；从事政府采购招标代理业务的专业能力分析。

　　政府采购主管部门对招标代理机构的申报材料进行审核，对符合条件的，批准取得政府采购招标代理资格，核发统一印制的《政府采购招标资格证书》，不符合规定条件的，应当书面通知申请机构。

　　《政府采购代理机构资格认定办法》中规定，审批的政府采购代理机构资格分为甲级资格和乙级资格。取得乙级资格的政府采购代理机构只能代理单项政府采购预算金额l000万元以下的政府采购项目。甲级政府采购代理机构资格由财政部负责审批。乙级政府采购代理机构资格由申请人住所所在地的省级人民政府财政部门负责审批。

　　乙级政府采购代理机构应当具备下列条件：具有法人资格，且注册资本为人民币50万元以上；与行政机关没有隶属关系或者其他利益关系；具有健全的组织机构和内部管理制度；拥有固定的营业场所和开展政府采购代理业务所需设备、设施等办公条件；具有良好的商业信誉以及依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；申请政府采购代理机构资格前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；有参加过规定的政府采购培训，熟悉政府采购法律、法规、规章制度和采购代理业务的法律、经济和技术方面的专业人员，其中技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的50％，具有高级职称的不得少于职工总数的10％。

　　甲级政府采购代理机构除应当符合上述除第一项外的其余条件之外，还必须具备以下条件：具有法人资格，且注册资本为人民币400万元以上；有参加过规定的政府采购培训，熟悉政府采购法律、法规、规章制度和采购代理业务的法律、经济和技术方面的专业人员，其中技术方面的专业人员，具有中专以上学历的不得少于职工总数的70％，具有高级职称的不得少于职工总数的20％。

　　2．资格证书的审验

　　为确保政府采购招标代理机构的执业质量，政府采购主管部门应定期对招标代理机构的政府采购招标代理资格进行一次审验。政府采购招标代理机构应当在规定的期限内持资格证书及有关材料到原核发部门办理换发手续。对符合条件的，政府采购管理部门应重新核发资格证书；不符合条件的，要取消其政府采购招标代理资格。

　　随着政府采购活动的进一步拓展，社会中介机构必将发挥越来越大的作用。特别是在政府采购的起步阶段，采购机构缺乏技术、人才和采购经验，迫切需要建立采购代理机构和鼓励原有的中介机构从事采购代理业务。这就要求我们切实加强对从事政府采购代理业务的中介机构的管理和引导。

　　(1)严格按照中介机构代理资格条件进行审查，对不符合条件的一律不批，防止扰乱政府采购市场的正常秩序。加强对中介机构的日常检查和业务指导，对中介机构在执行代理业务时出现的问题及时给予纠正。

　　(2)对中介机构提供虚假材料骗取代理资格，超出代理权限进行采购业务，与供应商违规串通，拒绝财政部门检查等行为，要进行严肃处理，责令改正、给予警告，并按有关规定罚款；给采购机构、供应商造成损失的，应当承担赔偿责任。

　　(3)组织从事政府采购代理业务的中介机构，成立一个松散的行业协会进行自我管理，制定行业规则，研究代理业务，交流采购信息等。

　　三、社会中介机构的工作程序(以招标代理机构为例)

　　(一)获得采购人合法授权

　　由于招标机构是受采购人委托，以采购人名义组织招标，因此，在开展招标活动之前，必须获得采购人的正式授权，这是招标机构开展招标业务的法律依据。授权的范围由采购人确定，招标机构也应根据工作的需要提出相应的要求。经过采购人和招标机构协商一致后，双方签订委托招标合同(或协议)。其主要内容包括：采购人和招标机构各自的责权利、委托招标采购的标的和要求、采购的周期、定标的程序和招标机构收费办法等。这里特别强调的是定标程序问题，这关系到赋予招标机构的权限范围和招标机构所承担的责任。定标程序可分为以下几种主要程序：①委托招标机构评出优选方案，排出前三名的顺序，由采购人最终确定中标商；②采购人委托评标委员会负责定标；③采购人委托招标机构负责定标；④招标机构提出中标的意见，经采购人同意后报有关主管机关最终确定中标商。由于不同的定标程序授权的范围不同，有关各方承担责任的大小也不一样，因此，委托方和招标机构在开始招标前，就应商定定标程序。

　　(二)为采购人编制招标文件

　　招标文件(或称标书)是整个招标过程所遵循的法律性文件，是投标和评标的依据，而且是构成合同的重要组成部分。一般情况下，招标人和投标人之间不进行或进行有限的面对面的交流。投标人只能根据招标文件的要求，编写投标文件。因此，招标文件是联系、沟通招标人与投标人的桥梁。能否编制出完整、严谨的招标文件，直接影响招标的质量，也是招标成败的关键。因此，有人把招标文件比做各方遵循的“宪法”，由此可见招标文件的重要性。由于招标机构专门从事招标业务，拥有较丰富的经验和大量的投标商信息，可以编制更加完善的招标文件。为此，招标机构应主要注重以下几个方面的工作：①对投标人作出严格的限制，在保证充分竞争的前提下，尽量使合格的供应商和承包商参加投标，以避免投标人过多，给各方面造成不必要的负担。这项工作建立在掌握投标商大量信息的基础上，而专职招标机构有条件做到这一点。②对招标文件的制作作出详细的规定，使投标人按照统一的要求和格式编写投标文件，达到准确响应招标文件要求的目的。③为采购人当好技术规格和要求的参谋，使采购者获得合乎要求和经济的采购品。④保证招标文件的科学、完整，防止漏洞，不给投标人以可乘之机。

　　(三)严格按程序组织评标

　　一般情况下，采购人与一些供应商和承包商有各种业务往来，很难以超脱者的身份组织评标，且容易被投标者误会。专职招标机构比较超脱，可以较好地避免问题的发生，并严格按招标文件的要求和评标标准组织评标，以维护招标的公正性，保证招标的效果。

　　(四)做好采购人与中标人签订合同的协调工作

　　采购人处于主动的地位，因此容易将招标以外的一些条件强加给中标人，产生不平等的协议，使招标流于形式；有时中标者也找各种理由拒绝或拖延签订合同。上述问题如果没有一个中间人从中协调是很难解决的。由于招标机构是招标的组织者，承担此角色最为适宜。

　　(五)监督合同的执行，协调执行过程中的矛盾

　　有些招标合同的执行需要较长的时间，在执行合同过程中，当事人双方难免遇到一些纠纷，不愿意诉诸法律，希望有一个中间人从中协调解决。在实际工作中，招标机构组织签订合同后，可以说已完成了招标代理工作，但在执行合同过程中当双方出现矛盾时，往往需要求助于招标机构来解决。招标机构出于对双方负责和提高自身信誉的目的，会尽最大努力使矛盾得到解决。

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