政府採購中介機構

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　政府採購中介機構是指經財政部門認定資格的，依法接受採購人委托，從事政府採購貨物、工程和服務的招標、競爭性談判、詢價等採購代理業務，以及政府採購咨詢、培訓等相關專業服務(以下統稱代理政府採購事宜)的社會中介機構。

　　與政府採購有關的中介機構具體包括以下四大類：

　　(1)為保證政府採購市場公平競爭的中介機構，如會計師事務所、審計師事務所、資產評估機構等。

　　(2)為調節政府採購商務糾紛的中介機構，如律師事務所、公證機關、計量和質量檢驗機構等。

　　(3)為促進政府採購市場發展提供專業技術服務的中介機構，如招標代理機構、計算中心等。

　　(4)提供信息咨詢、管理預測的咨詢機構等。

　　中介機構參與政府採購對於進一步規範政府採購行為，提高政府採購效率，增加政府採購的透明度，維護當事人各方的正當利益都具有極其重要的意義，在一定程度上彌補了採購人自行採購或委托政府集中採購機構實行採購的不足，中介機構在政府採購活動中的作用主要體現在以下三方面：

　　1．保證政府採購公平、公正、公開

　　(1)中介機構的行業法規體現了公平、公正、公開的原則。關於設立招標代理機構、會計師事務所、審計師事務所、律師事務所等中介機構的法規文件都明確提出了公平、公正、公開的原則，也就是說中介機構在從事政府採購業務活動時必須遵循這一基本準則。

　　(2)中介機構的工作程式和要求保證了政府採購活動得以在公平、公正、公開中進行。在組織招標採購的過程中，中介機構不僅要接受委托人和投標人的監督，還要受到政府和社會的監督。例如，招標機構要按照國際慣例及我國相關的規定程式組織招標活動，招標人必須將採購意圖向社會公開，在所有有意供貨的供應商投標後，公開評標、定標過程和評標結果，確保競爭的公開性和充分性；招標活動從開標到評標結束，都要由技術、經濟和法律等方面的專家組成的評標委員會參與、決策，不受行政干擾。

　　(3)中介機構自身的工作職責是保證政府採購公平、公正、公開的關鍵。中介機構依據國家法律和政策辦理政府採購事務，指導當事人在政府採購法律、政策允許的範圍內活動，對不正確或違規、違法行為給予及時糾正，保護各方的合法權益，使政府採購市場在公平、公正、公開的原則下健康發展。

　　2．為政府採購活動提供多方面的服務

　　政府採購工作集政策性、知識性、全面性、複雜性、多樣性等特點，它涉及多個專業和領域，涉及社會各方的利益分配，是一個系統工程。在實際操作中，由於政府受諸如專業、技術、信息、社會身份等各種因素的制約，由此帶來成本偏高和缺乏效率等問題，因此，由政府機構獨立完成政府採購工作是不明智的。中介機構是社會分工細化的產物，在社會主義市場經濟條件下，它所從事的服務恰恰能彌補政府的這些缺陷。這主要體現在以下三個特點上：

　　(1)服務的專業性很強。隨著市場經濟的發展，政府採購所涉及的產品、服務也越來越廣泛，相應地，對採購機構的專業化程度的要求也越來越高。為適應市場發展的需要，中介機構對其成員的文化素質都提高了要求，其成員大多具有較多的市場經濟專業知識以及政策法規知識，擁有進行中介服務的現代技術手段，並具備從事商業活動的知識和經驗，懂得談判技術與技巧的運用，唯有如此，才能進行有效的中介服務活動。現代的中介機構與過去的“掮客”已不可同日而語，它以高智能、高技術服務於社會。

　　(2)服務的成本低。一方面，中介機構能夠降低社會交易成本。市場經濟條件下，信息是決定市場交易成敗和效率的關鍵因素，為了節約市場交易中的信息成本，各種專業中介組織才應運而生並逐漸發展壯大。另一方面，中介機構的運轉成本較低，其成本主要由兩方面構成：一是其建立機構初始投入的固定資產成本，主要是用於購買電腦等現代化技術工具和租用辦公場地，這部分成本相對較小；二是人力資源成本，中介服務主要是為客戶提供專業咨詢、顧問、談判、組織等服務性工作，這些工作主要是憑藉其員工自身的知識和掌握的信息來完成，這部分成本主要以員工的工資、福利的形式體現。

　　(3)服務的效率高。首先，從事中介服務的人員有豐富的知識，精於業務，善於管理，能夠比較熟練地為中介雙方提供服務，成功率高，產生的效益也比較高；其次，中介機構掌握著大量的專業市場信息資料，包括商品的價格、規格、質地、技術含量、成本、售後服務等，並能夠根據上述信息資料的動態變化作出迅速的反應。

　　基於上述特點，社會中介機構中的招標代理機構在招標投標、會計師事務所在財務咨詢和管理、律師事務所在法律服務等方面積累了寶貴的市場經驗，這些都可以在技術、人才、管理、信息咨詢等方面為政府採購活動提供服務。如在信息服務方面，中介機構的專業人員對信息進行收集、甄別、分析，通過自己的信息或信息咨詢網路，向採購機關和供應商提供有關的政府採購政策信息、採購商品市場信息等。

　　3．溝通、協調政府採購市場中各主體之間的關係

　　在政府採購市場，各種不同的經濟主體成為不同的利益主體，即供應商、採購單位和政府，它們有著各自的利益，在政府採購市場中形成相互博弈的主體。當然，隨著政府採購制度的健全、發展，市場主體之間的聯繫也必將越來越廣泛，要想使多種多樣、紛繁複雜的市場經濟關係形成一個有序、和諧的整體，必須在各種關係中進行協調。

　　在各種主體之間進行協調，單靠企業或政府是做不到的。政府除制定“游戲規則”和實施巨集觀調控外，不再直接干預企業的經營活動，企業也不可能發揮這種作用。實際上，市場主體之間的多種聯繫都需要依靠社會中介機構。中介機構通過政府、供應商、採購單位的協商、對話、談判、利益協調來進行相互之間的分割與聯繫，進而取得各主體之間行為的組合和協調。也就是說，中介機構能夠在比較和諧的情況下處理各方的關係，它既是企業的幫手，向政府部門反映企業的願望和呼聲，為企業提供決策咨詢；也是政府的助手，接受政府的指導，按照國家的法律、法規行動，發揮著橋梁和紐帶作用。

　　1．目的不同

　　《政府採購法》規定：集中採購機構是非營利性事業法人，即該機構的人員工資是由國家開支的，並且，它的運行和從事集中採購活動的費用都由財政承擔，不需要在招標投標活動中收取各種費用來維持。它的工作性質是為黨政機關服務，不以營利為目的。這就決定了該機構在招標投標活動中不受任何採購人和供應商左右，其工作目的是為供應商創造一個公開競爭的平臺，以確保在採購活動中做到公開、公平、公正。

　　招標代理中介機構是社會中介機構，是非生產經營性企業法人，它作為一個市場經濟條件下的理性經紀人，追求利潤最大化是其根本目的。由於社會中介機構是通過收取採購人招標代理費來獲取利潤的，因此，難免會存在中介機構向採購人提出不合理要求的動機，在經濟效益和社會效益關係的問題上難以平衡，很難像政府集中採購機構那樣做到公平、公正地對待所用供應商。因此，需要政府通過制定相應的法律、法規來規範這些中介機構的代理行為。

　　2．屬性不同

　　政府集中採購機構是各級政府依據《政府採購法》的規定成立的，負責本級政府機關、事業單位和社會團體納入集中採購目錄項目採購的非營利性事業單位。政府採購活動是政府行政職能的延伸，政府集中採購機構實際上是一種準行政組織，即行政性事業單位，它不具備國家行政機關的性質，但實際上是經政府設立和授權，承擔著一定行政管理職責的機構。中央國家機關政府採購中心是2003年1月由中央機構編製委員會辦公室批准成立的中央國家機關政府集中採購執行機構，是經註冊的獨立事業法人。經人事部、財政部和中編辦批准，中央國家機關採購中心列入依照公務員管理的範圍，這就是說中央國家機關採購中心雖然是事業單位，但其基本管理制度與國家公務員並無原則區別。國外的政府集中採購機構屬於政府行為。

　　《中介服務收費管理辦法》中對社會中介代理機構的定義，是指依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公正性、代理性、信息技術服務性等中介服務的機構。《(招標投標法)釋義》中指出：從性質上說，招標代理機構既不是一級行政機關，也不是從事生產經營的企業，而屬於社會中介組織。社會中介組織，是指那些本身不從事生產經營和商品流通活動，而專門為從事生產和商品流通的市場主體提供各種服務的組織。其中大部分是營利性質的企業單位、法人實體，獨立經營、自負盈虧、自我發展、自擔風險。招標代理機構不具備準行政組織的屬性。從法律角度來說，政府集中採購執行機構是事業法人，而社會中介代理機構是非生產經營的企業法人，二者的法律基礎完全不同，不能相提並論。

　　3．職能不同

　　國辦發[2003]74號文件《國務院辦公廳轉發財政部關於全面推進政府制度改革意見的通知》，對集中採購機構的職能作出明確規定：集中採購機構要接受委托，認真組織實施政府集中採購目錄中的項目採購，制定集中採購操作規程，負責集中採購業務人員培訓。集中採購機構的採購活動，不僅僅是招標，還包括採購計劃的落實、組織招標、制定採購操作規程、集中採購人員培訓、催促合同履約、採購效益評估分析等。這些職能是一個有機整體，環環相扣，哪一個環節做得不好都會影響整個招標結果。而招標代理機構則不具備這些職能，它和採購人之間是一種單純的民事主體關係。委托代理行為是建立在完全平等自願基礎上的，它只需在委托代理人的授權範圍內，以代理人的身份辦理招標業務，通過民事合同來約定雙方的權利和義務。《政府採購法》規定：採購人採購納入集中採購目錄中的政府採購項目，必須委托集中採購機構代理採購。這是具有法律強制性的，採購人沒有選擇權，不能擅自將納入集中採購目錄的項目委托社會中介機構辦理，任何單位或個人都不能以“特殊要求”為由規避集中採購而由社會招標代理機構採購，否則屬於違法行為。”

　　4．作用不同

　　國辦發[2003]74號文件進一步強調集中採購的地位和重要作用，要求各級政府要充分發揮集中採購機構在全面推進政府採購制度改革中的重要作用。政府集中採購是深化財政支出體制改革的組成部分，它能夠有效規範採購行為，防止腐敗，提高採購資金的使用效益，有效地實現國家巨集觀調控的目標，其意義十分深遠重大。特別是現在，美國和歐盟一再要求我國兌現入世承諾，儘快開放政府採購市場。這就使得政府集中採購的作用更加重要。《政府採購法》規定，設區的市、自治州以上人民政府要設立集中採購機構，由該機構辦理集中採購事宜，服務對象是本級機關、事業單位和社會團體組織。集中採購機構的設立為政府採購制度改革提供了組織保障。而社會中介代理機構面向社會上的各類市場主體，更多的是為企業和個人提供代理服務。其行為準則是參與市場活動，遵守市場活動的基本原則。可見，社會招標代理機構不具備政府集中採購機構的功能和作用，二者的差別明顯。

　　一、社會中介機構代理的政府採購事務

　　社會中介機構可以代理的政府採購事務主要有：

　　(1)具體組織招標採購工作。採購單位在確定了採購項目和採購方式後，可以將招標的具體組織工作委托給專業的中介機構。專業的中介機構接受委托，按照《招標投標法》的規定，研究招標方案，制定招標文件，發佈招標公告，協調供應商投標，主持開標大會和合同的簽訂，以及督促合同的執行。

　　(2)採購法律顧問。在政府採購活動中，採購管理機關、採購機構、供應商由於經濟的、行政的原因，往往會發生糾紛或訴訟，需要法律方面的服務。中介機構如律師事務所在這方面可以提供法律咨詢、訴訟代理、法律顧問、代理調解仲裁，以及代理政府採購法律事務等。

　　(3)採購審計監督。根據《註冊會計師法》的規定，註冊會計師執行的審計業務包括：審查企業會計報表，出具驗資報告；辦理企業合併、分立、清算事宜中的審計業務，並出具有關的報告；辦理法律、行政法規規定的其他審計業務，如會計報表的某一特殊事項等，並出具相應的審計報告。會計師事務所對出具的審計報告的真實性、合法性要承擔相應的法律責任，無須經任何單位和部門的審定，具有法定證明效力。因此，採購管理機關或採購機構在審批供應商進入採購市場資格、定期檢查供應商執行採購政策或履行採購合同時，可以委托會計師事務所等中介機構對供應商的資質、財務狀況，以及執行合同的情況進行審查；為了評價某一已經或正在實施的具體採購項目，總結成功的經驗，發現存在的問題，也可以委托會計師事務所等中介機構對採購項目的運行情況和效果進行效益評估。

　　(4)採購咨詢服務。咨詢服務在現實生活中往往是與其他服務，如信息服務、策劃服務等交叉在一起的，其業務範圍包括：解答疑難問題，向服務對象傳播有關方面的知識；根據委托方的要求，向委托方提供某個問題的專題報告；可行性研究；為委托方提供解決方案；為委托方解決技術難題；為委托方充當一個時期或常年的顧問；幫助委托方進行人員培訓。咨詢服務的類型分為綜合咨詢、管理咨詢、工程咨詢、技術咨詢、專業咨詢。在政府採購活動中綜合咨詢機構可以為政府採購主管部門制定政府採購政策、中長期規劃提供綜合性咨詢；管理咨詢機構可為各方提供政府採購市場信息，如採購政策法規、市場行情等；專業咨詢機構可為採購資金的管理提供財務咨詢服務；科技咨詢機構可提供電腦應用等方面的專業技術咨詢。

　　(5)其他政府採購方面的具體事務。如公證機構為簽訂採購合同提供公證書；會計師事務所通過對供應商財務狀況的分折，為採購機構提供供應商資信證明等等。

　　二、社會中介機構政府代理業務代理資格的認定及管理

　　(一)代理資格條件

　　一般情況下，採購機構可以委托具備政府採購業務代理資格的社會中介機構承辦政府採購具體事務。這裡所說的社會中介機構，是指依法成立，從事招標代理業務並提供相關服務的社會中介組織。從我國目前的規定看，一般具備下列條件的社會中介機構，可以申請取得政府採購業務代理資格：依法成立，具有法人資格；熟悉有關政府採購方面的法律、法規和政策，接受過省級以上財政部門政府採購業務培訓的人員比例達到機構人員的20％以上；具有一定數量能勝任工作的專業人員，其中具有中級和高級專業技術職稱的人員應分別占機構人員總數的60％和20％以上；具有採用現代科學手段完成政府採購代理工作的能力；在申請資格前的一定年限內，未發現法人、法定代表人有違反法律、法規和規章的行為。

　　(二)代理資格的管理

　　1．資格認定程式

　　社會中介機構擬取得政府採購業務代理資格，應向政府採購管理部門提出書面申請，同時按要求提供有關證明該機構資信、業績的材料，這些材料一般包括：營業執照、稅務登記證及有關部門核發的招標資格證書；機構章程、業務規範、程式及內部管理制度；內部機構設置、法定代表人、內設機構負責人及主要技術、經濟等方面的人員簡況；符合規定條件的技術、經濟等方面的專家庫簡況；近三年開展業務情況的報告；從事政府採購招標代理業務的專業能力分析。

　　政府採購主管部門對招標代理機構的申報材料進行審核，對符合條件的，批准取得政府採購招標代理資格，核發統一印製的《政府採購招標資格證書》，不符合規定條件的，應當書面通知申請機構。

　　《政府採購代理機構資格認定辦法》中規定，審批的政府採購代理機構資格分為甲級資格和乙級資格。取得乙級資格的政府採購代理機構只能代理單項政府採購預算金額l000萬元以下的政府採購項目。甲級政府採購代理機構資格由財政部負責審批。乙級政府採購代理機構資格由申請人住所所在地的省級人民政府財政部門負責審批。

　　乙級政府採購代理機構應當具備下列條件：具有法人資格，且註冊資本為人民幣50萬元以上；與行政機關沒有隸屬關係或者其他利益關係；具有健全的組織機構和內部管理制度；擁有固定的營業場所和開展政府採購代理業務所需設備、設施等辦公條件；具有良好的商業信譽以及依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄；申請政府採購代理機構資格前三年內，在經營活動中沒有重大違法記錄；有參加過規定的政府採購培訓，熟悉政府採購法律、法規、規章制度和採購代理業務的法律、經濟和技術方面的專業人員，其中技術方面的專業人員，具有中專以上學歷的不得少於職工總數的50％，具有高級職稱的不得少於職工總數的10％。

　　甲級政府採購代理機構除應當符合上述除第一項外的其餘條件之外，還必須具備以下條件：具有法人資格，且註冊資本為人民幣400萬元以上；有參加過規定的政府採購培訓，熟悉政府採購法律、法規、規章制度和採購代理業務的法律、經濟和技術方面的專業人員，其中技術方面的專業人員，具有中專以上學歷的不得少於職工總數的70％，具有高級職稱的不得少於職工總數的20％。

　　2．資格證書的審驗

　　為確保政府採購招標代理機構的執業質量，政府採購主管部門應定期對招標代理機構的政府採購招標代理資格進行一次審驗。政府採購招標代理機構應當在規定的期限內持資格證書及有關材料到原核發部門辦理換髮手續。對符合條件的，政府採購管理部門應重新核發資格證書；不符合條件的，要取消其政府採購招標代理資格。

　　隨著政府採購活動的進一步拓展，社會中介機構必將發揮越來越大的作用。特別是在政府採購的起步階段，採購機構缺乏技術、人才和採購經驗，迫切需要建立採購代理機構和鼓勵原有的中介機構從事採購代理業務。這就要求我們切實加強對從事政府採購代理業務的中介機構的管理和引導。

　　(1)嚴格按照中介機構代理資格條件進行審查，對不符合條件的一律不批，防止擾亂政府採購市場的正常秩序。加強對中介機構的日常檢查和業務指導，對中介機構在執行代理業務時出現的問題及時給予糾正。

　　(2)對中介機構提供虛假材料騙取代理資格，超出代理許可權進行採購業務，與供應商違規串通，拒絕財政部門檢查等行為，要進行嚴肅處理，責令改正、給予警告，並按有關規定罰款；給採購機構、供應商造成損失的，應當承擔賠償責任。

　　(3)組織從事政府採購代理業務的中介機構，成立一個鬆散的行業協會進行自我管理，制定行業規則，研究代理業務，交流採購信息等。

　　三、社會中介機構的工作程式(以招標代理機構為例)

　　(一)獲得採購人合法授權

　　由於招標機構是受採購人委托，以採購人名義組織招標，因此，在開展招標活動之前，必須獲得採購人的正式授權，這是招標機構開展招標業務的法律依據。授權的範圍由採購人確定，招標機構也應根據工作的需要提出相應的要求。經過採購人和招標機構協商一致後，雙方簽訂委托招標合同(或協議)。其主要內容包括：採購人和招標機構各自的責權利、委托招標採購的標的和要求、採購的周期、定標的程式和招標機構收費辦法等。這裡特別強調的是定標程式問題，這關係到賦予招標機構的許可權範圍和招標機構所承擔的責任。定標程式可分為以下幾種主要程式：①委托招標機構評出優選方案，排出前三名的順序，由採購人最終確定中標商；②採購人委托評標委員會負責定標；③採購人委托招標機構負責定標；④招標機構提出中標的意見，經採購人同意後報有關主管機關最終確定中標商。由於不同的定標程式授權的範圍不同，有關各方承擔責任的大小也不一樣，因此，委托方和招標機構在開始招標前，就應商定定標程式。

　　(二)為採購人編製招標文件

　　招標文件(或稱標書)是整個招標過程所遵循的法律性文件，是投標和評標的依據，而且是構成合同的重要組成部分。一般情況下，招標人和投標人之間不進行或進行有限的面對面的交流。投標人只能根據招標文件的要求，編寫投標文件。因此，招標文件是聯繫、溝通招標人與投標人的橋梁。能否編製出完整、嚴謹的招標文件，直接影響招標的質量，也是招標成敗的關鍵。因此，有人把招標文件比做各方遵循的“憲法”，由此可見招標文件的重要性。由於招標機構專門從事招標業務，擁有較豐富的經驗和大量的投標商信息，可以編製更加完善的招標文件。為此，招標機構應主要註重以下幾個方面的工作：①對投標人作出嚴格的限制，在保證充分競爭的前提下，儘量使合格的供應商和承包商參加投標，以避免投標人過多，給各方面造成不必要的負擔。這項工作建立在掌握投標商大量信息的基礎上，而專職招標機構有條件做到這一點。②對招標文件的製作作出詳細的規定，使投標人按照統一的要求和格式編寫投標文件，達到準確響應招標文件要求的目的。③為採購人當好技術規格和要求的參謀，使採購者獲得合乎要求和經濟的採購品。④保證招標文件的科學、完整，防止漏洞，不給投標人以可乘之機。

　　(三)嚴格按程式組織評標

　　一般情況下，採購人與一些供應商和承包商有各種業務往來，很難以超脫者的身份組織評標，且容易被投標者誤會。專職招標機構比較超脫，可以較好地避免問題的發生，並嚴格按招標文件的要求和評標標準組織評標，以維護招標的公正性，保證招標的效果。

　　(四)做好採購人與中標人簽訂合同的協調工作

　　採購人處於主動的地位，因此容易將招標以外的一些條件強加給中標人，產生不平等的協議，使招標流於形式；有時中標者也找各種理由拒絕或拖延簽訂合同。上述問題如果沒有一個中間人從中協調是很難解決的。由於招標機構是招標的組織者，承擔此角色最為適宜。

　　(五)監督合同的執行，協調執行過程中的矛盾

　　有些招標合同的執行需要較長的時間，在執行合同過程中，當事人雙方難免遇到一些糾紛，不願意訴諸法律，希望有一個中間人從中協調解決。在實際工作中，招標機構組織簽訂合同後，可以說已完成了招標代理工作，但在執行合同過程中當雙方出現矛盾時，往往需要求助於招標機構來解決。招標機構出於對雙方負責和提高自身信譽的目的，會盡最大努力使矛盾得到解決。

• 政府採購中心