政府采购项目验收

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什么是政府采购项目验收

  政府采购项目验收是指在政府采购合同执行过程中或执行完毕,采购人对政府采购合同执行的阶段性结果或最终结果进行检验和评估的活动。

政府采购项目验收的阶段划分

  政府采购项目验收阶段划分因项目的不同而稍有差异,但按其实施的整个过程均可分为验收准备阶段、验收实施阶段和验收报告的形成阶段。

  (一)验收准备阶段。

  这一阶段的主要任务是熟悉与采购活动有关的各种资料,包括采购项目名称、采购预算、项目编号、受理时间、采购方式、采购结果、合同签订时间、合同金额、合同执行中存在的问题及处理结果、验收申请的递交时间、采购单位对申请验收所持的意见等事项。待条件成熟时,根据采购资料编制项目验收实施方案。方案的编制要规范、科学、可行,拟定的验收专家应符合项目要求,验收小组组成人员应符合法律、法规规定。

  (二)验收实施阶段。

  这一阶段的主要任务是,组织验收小组召开项目验收预备会,就项目基本情况、验收时间、验收程序、验收小组组成人员及各自在验收活动中的职责分工作明确规定。验收预备会结束后,现场踏堪检查,逐项按照政府采购合同、国家有关规定标准和项目说明书等进行实地验收,对项目验收中存在的问题作好记录,并提出改正意见。

  (三)验收报告形成阶段。

  这一阶段的主要任务是召开项目验收评定会,汇总验收意见,评定验收结论。在验收评定会上,验收小组各成员就自己所负责的验收事项作汇报,分别交换验收意见。验收意见包括项目的成功点、存在的问题、修改意见等。然后根据验收小组各成员就项目验收的总体评价确定验收的格次,即:优良、合格、不合格,并形成书面报告,即验收报告。验收报告应标明项目名称、项目预算、项目编号,采购单位及供应商的名称、经办人、联系方式、合同编号、合同金额、合同追加或减少金额、开工日期、完工日期、验收日期,项目简介、采购实施情况、存在问题、要求与建议、验收结论,验收小组成员签字、采购单位、供应商、集中采购机构确认意见等内容。

政府采购项目验收的基本程序

  (一)由专业人员组成的验收小组来进行,政府采购合同的质量验收,原则上应当由第三方负责,即国家认可的专业质量检测机构负责,或者由采购人、代理机构会同专业机构共同负责,但采购金额较小或货物技术参数、规格型号较为简单明确的除外。直接参与该项政府采购的主要责任人不得作为验收主要负责人。

  (二)验收结束后,验收小组或者行业质量检测机构要做验收记录,并分别在验收证明书和结算证明书上签字。

  (三)供应商、采购机构或采购人认为有必要,可以在合同履行过程中,对履约程度进行核验,并作为交付或验收的依据。采购人应按照约定,组织验收人员对政府采购合同的履约结果进行验收,以确认货物、工程或服务符合合同的要求。

  (四)货物、工程和服务的验收按照下列方法进行:属于分散采购方式的,由各采购人按照合同约定自行验收;属于集中采购方式的,由采购人按照合同约定进行验收;对有特殊要求的采购项目,政府采购中心可以组织技术专家进行抽查复验。

  (五)验收过程应当制作验收备忘录,参与人员应当分别签署验收意见。

  (六)验收结果不符合合同约定的,应当通知供应商限期达到合同约定的要求。给采购机构或采购人造成损失的,供应商应当承担赔偿责任。

  (七)验收结果与采购合同约定不完全符合,如不影响安全,且比原采购合同货物部分提高了使用要求和功能的或属技术更新换代产品的,在价款不变的前提下,采购人可以验收接受;如不影响安全、不降低使用要求和功能,而且要改变确有困难的,经协商一致并经有关主管部门批准后可减价验收接受。

  只有非重要部分不符合合同要求,而其他部分可以先行使用的,且采购人确有先使用的必要,经有关主管部门批准,可就先使用部分验收,并支付部分价款。

  (八)验收时间的约定:

  1、货物类。对供应商提供的国家标准产品或技术要求不高且品牌、型号规格明确的,采购机构或采购人应做到随到随验收。

  对技术要求较高的或非标产品,采购机构或采购人应在供应商提交货物之日起7日内组织验收工作。

  2、工程类。属于独立的工程(包括设备安装调试)项目,在供应商提交竣工报告之日起15日内,采购机构或采购人应组织验收工作,书面形式通知供应商。

  属于基本建设配套工程项目,且需要与基本建设工程整体验收的,则按基本建设项目竣工验收规定执行。

  (九)阶段性验收约定。按采购合同约定的付款条件和付款期限进行分阶段验收,并出具阶段验收报告。最后一次付款,如有质保金的,采购人对供应商提供的货物或服务无质量方面异议的,政府采购中心将依据采购合同及有效凭证办理资金结算手续。否则,采购人还需出具验收报告。

  (十)验收结束后,验收主要负责人应当在采购验收书上签署验收小组的验收意见。属于集中采购项目的验收意见,应填制《政府采购项目验收单》一式三份,采购人、供应商、政府采购中心各执一份。《政府采购项目验收单》是财政部门支(拨)价款的必要文件。

政府采购项目验收的问题[1]

  目前,由于政府采购代理机构人力、专业技术等方面的原因,政府采购项目验收大部分依赖采购人实施验收,使得政府采购验收环节在政府采购现行的操作程序中几乎被置于供应商和用户双方共有的真空地带。政府采购验收问题成为当前政府采购工作不容忽视的重要问题,纵观采购验收过程中的种种现象,我们可以发现,主要存在以下问题:

  “重招标、轻验收”。

  目前“重招标、轻验收”的现象在政府采购操作环节中普遍存在。政府采购一采了之,对于后期的执行阶段,就单纯依靠采供双方按照合同进行。另外,验收组织不认真,敷衍了事,验收走过场,手续不具备或不完备。程序简化不认真对照招标文件和合同要求。质量检测手段或检测方法不高。

  职责不明确。

  招标公司通常将大笔的采购业务承揽到手后,只负责代理招标工作。没有中立的第三者对货物、工程和服务的接收、查验制度。收取代理费用之后,也就不再管政府采购合同标的物是否严格按采购合同交付。而采购人大部分也不委托政府采购中心进行验收,在完成了政府采购合同签订之后,基本上也就不管采购合同履行情况。因此,采购人与采购代理机构之间在验收问题上相互扯皮、推卸责任的现象在现实中普遍存在。

  对验收存在抵触情绪或者根本不验收。

  目前还有一些单位对政府采购不理解,有的还有抵触情绪。当建议供应商没有中标后,对其他中标人吹毛求疵消极验收,验收不及时,不能按时付款,或者干脆不验收、严重挫伤了供应商的积极性,加大了寻租现象和行为的发生。

  程序不规范。

  有些采购单位验收人员与供应商相互串通,双方达成默契,验收时睁一只眼、闭一只眼,降低产品质量与配置,随意增补采购金额,甚至恶意篡改中标合同内容,严重影响了政府采购活动的公平性和公正性,损害了广大潜在投标人的正当利益,扰乱了正常的市场竞争秩序。

  过程不公开。

  验收过程不公开,具体验收人与使用者相互脱节,缺乏群众监督,一旦出现质量问题,矛头直接指向了政府采购中心,严重影响了政府采购的形象和声誉。

  验收结果缺少科学性。

  例如,对于一些大型设备的验收,验收小组往往因为缺乏必要的相关知识,所以验收人员在验收时往往仅对产品外观、规格型号等进行验收,而对最重要的产品质量却忽略不计了,影响了验收结果的准确性。另外,有些政府采购环节中的验收方案往往过于简单,欠缺科学性,不能完全满足验收的需要。

政府采购项目验收过程存在问题的原因[1]

  制度建设有待一步完善。

  一是缺乏法律制约机制。在《政府采购法》中,验收主体未明确界定,验收程序标准不明确,未区分“运动员”和“裁判员”之间的关系,未制定采购人员和验收人员之间的相互监督和相互制衡制度。采购人或采购机构验收不够超脱和公正,难免出现漏洞。

  二是监督控制制度不健全。各行政监督部门监管存在难点,监督手段不硬。就法律上看,各行政监督部门主要是依靠《政府采购法》、《招投标法》来履行监督,但在工作实践中缺乏实施细则,各行政监督部门对政府采购市场的管理,特别是规范采购人行为缺乏有效手段。政府采购活动的监督主要停留在开标阶段,而对政府采购的结果验收并未引起高度重视。在政府采购机构中,对内设采购机构、验收人、监督职能部门的职责明确不够,导致在政府采购实施中,验收、监督管理缺失。

  供应商应自身素质需要进一步加强。

  一是供应商追求利益最大化的驱动。有些供应商抓住采购人多为政府机关事业单位所谓的“公家”的特点,利用验收人员不懂技术、责任心不高、采购代理机构不参与验收监督等因素,心存侥幸、采取以次冲好、变更内部设备、私改中标品牌与配置等等形式,肆意破坏政府采购工作,欺骗采购人,不择手段地追逐最大利润,频繁用“糖衣炮弹”出击,并与当事人做幕后交易,损害国家利益,严重破坏了公平竞争的政府采购市场秩序,严重损害了政府与采购人的利益。

  二是合同履约能力较差。在当前政府采购活动的实际运行过程中,供应商不信守承诺、欺诈隐瞒的现象不仅常见,而且愈演愈烈。不少供应商素质差,表现为履约意识不强,施工经验不足,技术力量薄弱,质量观念淡漠。有的供应商为谋取中标,往往采取以最好承诺和低于成本的价格投标,中标后为挽回损失,在施工中不择手段偷工减料或偷梁换柱。

  三是行为错位,不信守合同。一些供应商自以为取得了采购人采购项目的执行权,就万事OK了。在履行政府采购合同过程中,不按照事前承诺的办事,不力求以优质产品或服务履行采购义务,而采取弄虚作假、欺诈隐瞒、以劣抵优、以次充好等手段。热衷于找关系,跑公关,有的还与采购人或其他供应商沆瀣一气,将采购项目分包转包,致使采购的货物、工程和服务的质量低劣、工期延误以及各种安全问题或经济纠纷。不但给企业本身声誉造成恶劣的影响,而且给采购单位造成不可估量的经济损失,从而扰乱了政府采购市场秩序,损害了国家利益和社会公共利益。

  采购机构应进一步健全。

  由于人员力量限制,采购业务繁忙,无暇顾及验收,加上专业技术、人员素质方面的限制,采购人未主动委托验收,采购代理机构在人员和时间都如此紧张、且用户不曾明确委托的情况下,理所当然地选择了回避,造成了政府采购对验收环节的失控。

  采购人法律意识应当进一步提高。

  一是采购人缺乏专业知识,素质不高,工作责任心不强。对政府采购有依赖思想,在验收知识方面处于劣势。

  二是合谋权力设租寻租。借政府采购之名,行寻租之实,这种现象在一定时期仍然存在。由于我国正处于大量公有制企业向私有制、计划经济市场经济过渡的特殊的经济转轨时期,政府采购活动中的寻租现象更是难以避免、防不胜防。

加强政府采购项目验收的意见[1]

  1、明确采购验收环节的地位。

  《政府采购法》第41条规定:“采购人或者其委托的采购代理机构应当组织对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目,应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收方成员应当在验收书上签字,并承担相应的法律责任。”所以,政府采购履约验收是法定的不可缺少的。政府采购管理部门应当通过加大对《政府采购法》和其他法律法规的宣传和执行力度,进一步明确政府采购履约验收的法定地位,将其纳入政府采购的必备程序。要出台具体规定,明确验收相关人员职责。集中采购机构经办采购人员及验收人员实行定期轮换制度,最大限度地避免暗箱操作。要加强采购人验收的技能培训,定期不定期地进行抽查,检验采购人的验收质量。采购人也应建立政府采购验收档案,增加验收工作的系统性管理。建立健全严格的采购合同监督管理制度,采购合同、采购经办、采购验收实行相互分离,相互制约,明确政府采购各个环节工作人员的职责,防止验收、监督缺位,验收标准方法应当在标书中事前说明。

  2、坚持民主管理和群众监督相结合。

  对单位组织政府采购项目验收要有程序制约,并实行政府采购项目公示、群众监督制度,公布验收结果。采购人不仅要在组织验收时派出职工代表参加,而且要从项目设计、信息发布、招标程序以及实施过程中,让单位全体干部职工有权参与监督、行使发言权。发现问题要及时向采购管理机构反映,私自与供应商协商改变中标、成交结果,造成损失的自行负责,财政部门一经发现将拒付相关货款,并将供应商履约情况列入考核。无正当理由拖延或拒绝接收、验收和付款等违反合同约定的,也应承担相应责任。

  3、完善未中标供应商监督机制

  邀请未中标供应商参与验收,一方面可以验证政府采购的公正严谨,另一方面也是加强政府采购监督的有效手段。因为供应商具体参加了该项目的投标活动,对项目招标过程、施工程序、配置的细微差别有着更为详细的了解,特别是利用供应商的专业知识、行业的通晓更能发挥其有效的监督作用,这也是对验收环节更好的监督。如果验收达到预期效果,能让供应商对招标的公正性心悦诚服,同时对参与今后投标又有很大的指导作用。

  4、建立健全供应商考核登记制度。

  针对不同程度的不诚信行为,制定不同的处罚措施,在验收环节中发现供应商提供的产品违反产品质量法等相关法律规定的,移交工商、质量监督等行政机关,依法实施行政处罚。建立诚信档案管理制度,完善政府采购的市场信用体系。

  一是建立供应商资格准入制度。采购人、采购代理机构要以满足采购人的合理需求为前提,对参与政府采购活动的供应商进行采购市场准入资格审查,尤其是对供应商的遵纪守法、商业信誉、履约业绩、依法纳税能力等基本条件进行重点审查,采购代理机构将合格的供应商列入供应商库。对履约过程中有不良行为的供应商在一定期限内禁止其参与政府采购活动,确保“讲信誉、守承诺、质量好、服务优”的供应商在同等条件下进入采购市场,享受无差别、无歧视待遇开展公平的采购市场竞争,避免采购人在采购过程中的违规违法行为,净化采购市场,以保证政府采购的效率和质量,维护好国家利益和社会公众利益。

  二是建立健全供应商诚信档案。政府采购代理机构要对所有参与政府采购活动的供应商的遵纪守法情况、履行合同情况、投诉情况等诚信状况进行详细的登记备案,便于政府采购监管部门加强监管。要不断地对供应商的诚信等级、廉政水平、服务态度、供货质量、完成时限、资质水平、企业规模、财务状况等进行考核,建立优胜劣汰机制,不断吸纳新鲜血液,剔除不合格者,保持供应商群体的朝气与活力。

  三是建立供应商履约质量担保制度。建立供应商履约保证金制度是保护采购人利益的基本措施之一,它可以用经济手段来制约供应商,督促供应商按约履行义务。依照《政府采购法》、《合同法》的有关规定,为保护政府采购当事人的合法权益,政府采购合同中要明确双方约定履约保证金的缴纳的标准、支付方式与返还方式,明确双方权利、义务和违约责任。政府采购监管部门要加强对采购人和中标、成交供应商履约情况的跟踪监督,促使其诚信守约,确保政府采购产品好、质量高、服务优,维护政府采购的社会信誉和良好形象。

  5、成立专业性的验收组织。

  以规范公共采购合同的验收行为,要求必须具有公正的第三方验收程序规则,要求主要验收人员不得为原先的采购人员,以避免出现串谋等违规违纪行为。这种方法将更为超脱公正。然而,我国《政府采购法》规定,验收可以由采购人委托的采购代理机构进行,也可以由采购人自己进行,法律没有规定验收过程中利害关系人必须回避。目前政府采购监督有审计、纪检、监察等各种监督机构参与,但都不够全面,他们的监督也都局限在招标环节,不能对政府采购项目验收形成有效的制衡机制。可以设想成立政府采购监督管理委员会,下设专职专业验收机构,应当由以下人员组成:采购人或者其委托的采购代理机构人员、质量检测机构人员、供应商代表、政府采购管理部门代表,另外如有必要还可以邀请纪检部门代表参加验收。我们应当根据不同验收标的成立不同的验收小组,对技术验收环节所需要的技术人员的选择要“量体裁衣”,避免验收环节“真空”隐患。

  6、加强合同条款违约责任的追究。

  由于验收是政府采购不可或缺的一个环节,而且是对整个采购行为最后把关的一个重要环节,如果在这个环节上发生差错,必然会给整个采购行为带来不可挽回的损失。所以,必须建立起严格的纪律约束,规范验收人员的工作态度和行为。一是验收结果不符合合同约定的,应当通知供应商限期达到合同约定的要求。同时验收结果报政府采购管理部门。给采购人造成损失的,供应商应当承担赔偿责任。二是验收结果与采购合同约定不完全符合,但又不影响安全、不降低使用要求和功能,而且要改变确有困难的,经协商一致并经有关主管部门批准后可协商减价接受。三是验收结束后,每名验收人员都要在最后的验收文件上签字,每个人都要对自己的行为负责任。对于验收人员的渎职失职行为根据其错误严重程度给予相应的处罚。对那些与不法供应商沆瀣一气、收受贿赂造成国家、单位重大损失的,按照有关法规进行处罚,构成犯罪的,移送司法机关处理。

  7、以人为本,提高采购人员综合素质。

  搞好政府采购项目验收环节关键在人,因此,一是加强思想教育。坚持人为本,提高和优化采购从业人员思想道德建设,提高思想觉悟,深刻认识到政府采购项目验收的必要性和重要性。二是严格准入制度。政府采购从业人员必须经过公开招考和严格考试方可确定其准入的资格,采购单位要挑选责任心强,能坚持原则,业务能力强、使项目质量监督掌握规范准确,督促执行规范得力、脚踏实地工作的人员来完成政府采购相关业务工作。三是严格培训和奖惩。不断加强政府采购人员职业道德、业务技能、法律法规的教育培训,实行考核上岗制度,提高采购队伍整体素质。同时辅之以严明的纪律和公正的赏罚,形成依法办事的习惯,坚决杜绝政府采购中权利寻租产生的根源。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 贾建方.政府采购应严格项目验收环节管理
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