项目预算

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项目的计划和预算(Program Planning and Budgeting,缩写为PPB/Project Budget)简称项目预算

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项目预算概述

  项目的计划和预算(Program Planning and Budgeting,缩写为PPB)简称项目预算,是一种主要应用于政府部门的将规划一计划—预算结合在起的系统控制方法。为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端,项目预算将两者有面的结合起来,寻求最有效地调配资源,以实现目标的系统方法。它通过对各种可能的方案进行成本—效益分析,选取实现目标的最佳途径。成本—效益分析是对不同方案实现目标的效果与其所需要的成本进行综合的对比分析,然后根据一定的标准来选取最佳方案。由于这种方法强调的是目标和实现目标的规划,以及按规划的项目或方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一定的比例,所以它克服了各种预算(包括企业预算)中所共有的缺点,摆脱了过分地受会计期时间框框的限制。

  项目预算主要适用于政府部门和事业单位,但对企业尤其是大型企业也同样适用。

项目预算的产生背景

  项目预算最初是在60 年代由美国国防部首创的,其后曾一度行。

  制定规划和制定预算分别进行的传统

  按照惯例,美国国防部的军事计划和预算工作是两种互不通气的工作前者属于参谋长联席会议和各军种计划部门的职责;后者属于审计长的责。每年制订预算,按职能分成如下几类:军事人员、作战与维修、采购研究、研制、试验和评定,以及军事工程。而制定军事规划时则采用另一完全不同的分类,即按军种和任务分类,例如,战略报复、地面防空、反战争,等等。在制订军事计划时,并不考虑可以获得的资源,因此这些计的费用往往大大超过总统提交国会的预算数字。此外,军事计划主要是由军种自搞的,从而部队、武器系统以及工作安排的优先次序在很大程度上根据每个军种的任务来确定的,而不是根据国防部的总任务来确定的。

  这种按职能安排的预算,虽然适用于许多其他问题,但并不能把力量中放到与任务有关的部队和军事计划上去,而后者恰是国防部高级管理机最关心的一项决策工作。此外,这种按职能安排的预算并不能提供直接说武器系统的费用同军事效用之间的关系的数据。并且,由于预算的时间范往往只限于一年,所以它也不能说明所提出的计划中各段时间加起来的总用。

  因此,国防部长每年总是面临这样的境遇:在审查预算的几星期内,没有充分资料的情况下,需要对部队和计划作出重要决定。由于抉择时只对许多重大的和长期的资源问题作猜测和估算,所以作出的决定往往很不熟,或是在没有全面地考虑各种方案下就作出决定。这些决定往往导致预的“额外追加”,或是在大量投资后全部取消计划。

  更有甚替,国防部过去一直有这样的倾向,即只是绝对地叙述军事需求而不考虑费用。但是任何武器系统的军事效率和军事价值,绝对不能孤立来考虑,而是应当联系到费用予以综合考虑。此外,在资源有限的世界里还应当联系到资源的其他各种用途来考虑。只有联系费用来考虑效益,军需求才富有意义。

  为了消除制定规划和制定预算分别进行的这种传统方式的弊端,需要取一种将二者结合在一起进行的方法,这就是项目预算法

项目预算法的含义

  项目预算法基本上是一种寻求最有效地调配资源以实现目标的系统法。由于这种方法强调的是目标和实现目标的规划,以及是按规划的项目方案拨款而不是按职能部门上年的预算基数增加或减少一笔开支,所以它服了各种预算(包括企业预算)中所共有的缺点,摆脱了过分地受会计期(月度、季度、年度)时间框框的限制。

  项目预算法强调选取实现目标的最佳途径,也就是要对各种可能的方进行费用效果分析。因为规划中的失误是不能通过其后的计划和预算来弥的。所谓费用效果分析,即是对不同方案实现目标的效果和所需的费用进综合的对比分析,然后根据一定的标准来选取最佳方案。选择的标准可能是:

  以最少的费用实现一个既定的目标,或是以现有的资源实现最大的效果。常要采用数学模型对费用和效果的变化模式以及费用和效果的关系进行走化描述。

  项目预算虽然主要适用于政府部门和事业单位,但对企业尤其是大型业也同样适用。事实上,在许多大型企业中,也不同程度地存在制定计划制定预算脱节的现象。制定预算一般是企业财务部门的职责,而制定计划企业的计划部门和各个职能部门的工作。财务部门在制定预算时,由于时和其他条件的限制,很少能够搞清技术开发、工程、销售、人事等部门计的实际经费需要,而这些部门为了自身的利益,也有意夸大实际的经费需要。

  此外,按会计科目编制预算是很难制订出合理标准的。例如差旅费、印刷及办公用品费、描图费、售后服务费、教育培训费等,如果不是从计划的度,逐项确定然后加以汇总则是很难说清楚总支出到底应该是多少的。因此采用项目预算法能够在一定程度上改善这种状况。

应用项目预算法中存在的问题

  通常,项目预算法在那些基本上是以项目为其实现目标的部门,例如防部、水利部、电力部、煤炭部等,有可能发挥比较好的作用。但对大多政府机构和事业单位而言,要推行项目预算法还存在着以下一些问题。

  (一)这些部门通常缺少明确的、具体的目标。显然,谁也不可能为糊不清的目标制定规划、计划和预算。

  (二)现行的会计制度也与实行项目预算的要求不相适应。美国国防的做法是对传统的预算科目进行了改造,使之与计划的分类取得一致,从可以用一个系统来完成对计划和预算的财政检查。但对大多数的政府部门事业单位来说,这样做的困难很大。一种解决的办法是建立两套帐目:一是按项目进行核算的帐目;一套是按现行会计制度进行核算的帐目,然后这两套帐目之间建立一种转换关系。

  (三)政府部门或事业单位中的预算人员习惯于传统的做法。他们不放弃年度预算的惯例和程序而改变为较长期的项目预算。

  (四)缺乏一整套进行费用效果分析的目标体系和方法体系,也是影项目预算法推行的一个主要障碍。

  所有这一切可能使人们觉得任务艰巨。事实当然也是如此。但是在有管理这样主要和困难的领域里既然出现了一个很有意义的预算手段,就不当束之高阁,弃之不用。作为发展健全的政府部门和事业单位预算工作的略性开端,花点力气试行项目预算法是值得的。至少,能够认识到应当将划一计划—预算结合在一起就是一个很大的进步。

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