政府採購管理

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政府採購管理(Government procurement management)

　　政府採購管理是指對採購各個階段的組織、協調和管理，從而使政府採購活動嚴格按採購預算、計划進行，實現政府採購目標。

　　政府採購的管理可分為對物的管理與對人的管理，也可分為內部管理與外部的監督。

　　一、政府採購活動中對物與對人的管理

　　(一)對“物”的管理

　　政府採購對“物”的管理主要是指採購信息、採購合同的管理。

　　1．採購信息的管理

　　財政部制定並頒佈的《政府採購信息公告管理辦法》共有5章26條，主要內容涉及信息公告管理、信息公告程式、違規處罰等。這一辦法督促政府公開、公正、完整地公佈採購信息，在很大程度上為供應商參與公平的市場競爭提供法律保證。

　　2．採購合同的管理

　　全國人大批准通過的《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)和財政部制定並頒佈的《政府採購合同監督暫行辦法》是採購合同管理的法律法規依據。《合同法》明確了合同的訂立、效力、履行等內容的法律規範。《政府採購合同監督暫行辦法》的具體內容包括採購機關應將合同草案的有關文件報同級政府採購管理機關審批，將合同副本報政府採購管理機關備案，應對合同履行時政府採購資金使用情況進行監督，應當將有關合同變更的內容及時書面報政府採購管理機關，將終止合同的理由以及相應的措施及時書面報政府採購管理機關，將有關供應商違約的情況以及擬採取的措施及時書面報政府採購管理機關。採購機關依照合同約定需要向供應商付款的，應當向政府採購管理機關報送下列文件，以備審核：(1)驗收結算書；(2)接受履行報告；(3)質量驗收報告；(4)合同約定的付款條件所要求的全部文件副本；(5)政府採購管理機關認為應當提交的其他文件。

　　此外，該辦法還規定政府採購的管理機關可以對政府採購進行抽樣調查，或進行全面獨立的審核等。

　　(二)對“人”的管理

　　政府採購對“人”的管理是指對政府採購的各級機構(政府採購委員會、政府採購管理辦公室、集中採購機構、政府採購的代理機構)的人員的管理，其中對採購經辦人員的管理尤其重要。此外政府採購咨詢專家的管理也很必要。採購經辦人員素質的高低決定著採購的質量，是採購制度得以正確執行的關鍵。因此，加強對採購經辦人員的管理顯得尤為重要，各地政府對此都有認識，比如廈門為進一步規範政府採購代理機構從業人員的執業行為，提高從業人員整體素質，決定建立政府採購代理機構從業人員從業資格培訓考試製度，代理機構從業人員都必須做到“執證上崗”，並制定了《廈門市政府採購專家管理暫行辦法》。上海市、安徽省、浙江省、雲南省、福建省等地方政府都制定並下發了政府採購供應人管理暫行辦法和政府採購業務代理機構資格認定暫行規定。上海市政府採購管理辦公室認定一批具有採購招標資格的代理機構，譬如上海市政府採購中心、上海機電設備招標公司、上海國際招標有限公司等，對代理機構的認定也就是對機構人員的認定。另外，上海市政府採購管理辦公室認定許多採購咨詢專家，這些專家是各行各業富有經驗的人士，有利於政府採購高效順利進行。

　　二、內部管理與外部監督和社會監督

　　(一)內部管理

　　政府採購的內部管理是指通過機構設置、法律法規、採購模式等對政府採購的整個過程及所涉及人員進行管理。

　　正如圖形所示，政府通過法規法令管理政府採購委員會，政府採購委員會通過行政、法律手段管理政府採購監督管理部門(政府採購管理辦公室)，政府採購監督管理部門管理、監督政府採購執行機構(包括集中採購機構和社會中介機構)，集中採購機構與政府採購監督管理部門或其他政府行政機關之間不存在隸屬關係。集中採購機構和社會中介機構(如招投標公司)都是政府採購代理機構，接受採購人的政府採購委托，但其性質不同，所承擔的採購事務也不同。集中採購機構接受採購人委托的納人集中採購目錄的採購項目，而社會中介機構則是接受採購人委托的分散採購的採購項目。內部管理重點有賴於內部監督，內部監督指的是採購人、集中採購機構和採購代理機構的監督。

　　政府採購制度是市場的產物，相關的法律法規是必不可少的。美國頒佈了《聯邦採購辦公室法案》、《聯邦採購條例》和《合同競爭法案》等；英國頒佈了《通用合同及商業法》；新加坡頒佈了《政府採購指南》；我國政府頒佈了《政府採購法》和《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱招標投標法)等，各地政府則頒佈自己的採購管理辦法。這些法令法規加強了對政府採購的管理，規範了政府採購的操作。

　　政府採購的模式可以分為分散採購、半分散半集中採購、集中採購三種。分散採購與半分散半集中採購較容易出現管理問題，而集中採購有利於加強管理。從分散採購走向半分散半集中採購，再從半分散半集中採購走向集中採購，是各國政府採購發展的歷程，實質上是一個規範政府採購管理的歷程。

　　(二)外部監督和社會監督

　　政府採購的社會監督主要指供應商和社會大眾監督，通過“質疑與申訴機制”實現監督。我國政府採購法也單獨設立“質疑與投訴”一章。為了保證政府採購能公正、公平、公開、有效地進行，供應商的質疑與申訴機制顯得很有必要。從各國的情況看，質疑與申訴機構的獨立性存在較大的差別，比如新加坡、南韓將其設置於財政部門中；澳大利亞、日本的質疑與申訴機構是獨立的；英國將它歸給法院負責；加拿大由專門的行政法庭來負責；美國則由會計總長辦公室與服務管理總局合同上訴委員會負責。質疑與申訴機構的獨立性越強，其公正性也越強，對政府採購的監督作用也越強。

　　此外，集中採購機構及政府採購管理辦公室以外的機構的監督也可視為外部監督。這些機構有紀律檢查委員會、建設委員會、監察部門和審計部門等。詳細內容參見第八章政府採購監督相關的內容。

　　一、政府採購預算的編製

　　政府採購預算是財政支出總預算的有機組成部分，政府採購資金的來源為財政預算內資金和單位預算外資金。政府採購預算主要包括：經常性預算中專項資金安排的貨物和服務項目以及建設性預算支出中的工程類項目。在財政支出中具體表現為採購支出。

　　(一)政府採購預算編製的意義

　　編製政府採購預算，加強了對專項資金的管理，細化了支出管理，消除了分散採購中的一些弊端，促進了廉政建設。主要表現在：

　　首先，加強了財政部門對專項資金的管理力度。在以前的專項資金管理過程中，財政部門只偏重於經費的測算和分配，而對於資金的具體使用和監督則重視不夠。因此，財政難以全面瞭解專項資金的使用情況。編製政府採購預算後，財政部門不僅參與資金的分配，而且要對資金使用的全過程進行跟蹤與監督，財政的職能作用能夠得到充分發揮。

　　其次，提高了採購資金的使用效益。通過進行預算的硬約束，使得政府採購機關能在規定的金額內根據預算的內容進行採購。

　　再次，健全了財政職能，細化了支出管理。實行政府採購制度是構建公共財政體制、改革政府財政支出的重要內容。過去財政部門對財政專項資金的分配環節比較重視，但對消費環節的監督檢查卻很不夠，而且年初編製的財政預算沒有細化，對各單位的採購資金沒有編製計劃，各單位的採購帶有盲目性。預算編製過粗，預算透明度不夠，公眾無法對支出安排進行有效的監督，公開化原則也無法體現。通過編製政府採購預算，細化預算，強化約束，打破了傳統的預算支出方式。財政不再按過去層層下撥經費到預算單位的辦法，而是由財政將資金直接撥付到供貨商家和收費部門，使財政支出管理向消費延伸，財政對支出全過程的管理成為現實，以此來增強財政職能，加強財政的巨集觀調控力度，在保證機關事業單位正常運轉的前提下，實現資源的合理配置。通過參與市場競爭，有關部門對勞務和商品的價格都有了比較深入的瞭解，使政府支出活動更加透明、規範。

　　(二)政府採購預算的編製方法

　　政府採購預算的編製一般是以《政府採購目錄》為基礎和依據，先由行政事業單位根據需要和可能相匹配的原則，確定本年度的政府採購需求，提出年度政府採購預算建議數。政府採購預算建議數要列明預算科目、採購資金數額、採購資金構成、採購項目、採購數量等內容，單獨編製政府採購預算明細表，作為部門預算的組成部分，一併報同級財政部門。具體編製方法一般採用“兩上兩下”的方法來編製。

　　1．“一上”是指行政事業單位根據同級財政部門下達的預算編製政策及定額標準、設備配備標準和人均使用實物或占有實物量標準，視本部門財力可能和客觀實際，認真研究確定本年度政府採購需求。在此基礎上，按照政府採購目錄規定的品目名稱，分類編製單位的政府採購預算建議數，上報財務主管部門(也稱一級財政預算單位)彙總，財務主管部門彙總本部門的政府採購預算建議數，報送同級財政部門。沒有所屬基層單位的財政預算單位，直接將本部門的政府採購預算建議數，報送同級財政部門。

　　2．“一下”是指同級財政部門根據預算編製政策、相關標准定額及本級財務情況，彙總、審核各部門上報的政府採購預算建議數，核定本級政府採購預算總控制數和分部門的政府採購預算控制數，並將其作為部門預算的組成部分，一併下達給本級所屬各部門。

　　3．“二上”是指各部門按本級財政部門下達的政府採購預算控制數和調整意見，在規定的期限內重新調整和編製部門政府採購預算，並報送同級財政部門。財政部門對各部門第二次上報的政府採購預算進行重新編製、審核並確定，將其作為部門預算的組成部分，報經同級政府審定並報同級人大審議通過。

　　4．“二下”是指對經同級人大審議通過的包括在部門預算中的部門政府採購預算，由同級財政部門按照統一格式和內容批覆本級各部門執行。

　　5．執行中各級財政用增量財力安排的政府採購預算，原則上都要按照“兩上兩下”的方法來編製。

　　二、政府採購計劃的制定

　　(一)政府採購計劃的含義和分類

　　政府採購計劃是政府採購預算的具體實施方案，也是年度政府採購工作考核的依據。主要內容包括：政府採購的具體項目(包括集中政府採購項目和分散政府採購項目)、各採購項目的採購組織形式、採購方式、採購資金構成、資金支付方法等。

　　按採購計劃的方式，政府採購計劃由集中政府採購計劃和分散政府採購計劃兩部分所組成。

　　1．集中政府採購計劃是指貨物、工程或服務採購項目單位價值或當年累計價值達到規定限額標準以上的，應當由政府採購經辦機構實施集中採購的政府採購計劃部分。限額標準的制定一般按財權和事權相統一的原則由同級人民政府制定。通常情況下，符合下列條件的政府採購項目，應納入集中政府採購計劃：

　　(1)單位價值在1萬元(含1萬元)以上或者單位價值低於1萬元，但批量購買並且當年累計價值在5萬元以上的貨物採購項目。

　　(2)總投資在10萬元(含10萬元)以上或者工程建築面積在100平方米以上的新建、擴建、翻建工程等工程採購項目。

　　(3)經費預算在5萬元以上(含5萬元)以上的服務採購項目。

　　2．分散政府採購計劃是指貨物、工程或服務採購項目單位價值或當年累計價值未達到規定限額標準的，應由各行政事業單位自行實施採購的政府採購計劃部分。低於集中採購限額標準的政府採購項目，均應納入分散政府採購計劃之中。

　　(二)政府採購計劃的編製程式和內容

　　政府採購計劃的編製程式，一般採取自上而下和自下而上相結合的方式彙編。首先，由政府採購管理機關編製本地區年度的政府採購目錄，並根據採購目錄製定統一的政府採購計劃表下發給各採購單位的主管部門，再由主管部門根據行業特點及實際情況，提出實施政府採購的年度方案及具體要求，由各採購單位填報年度購置計划上報主管部門。其次，由主管部門將各採購單位的購置計划進行審核彙總上報本地區政府採購管理機關。再次，由政府採購管理機關根據本級財政部門下達的政府採購預算及本地區的實際情況，彙總編製本地區的政府採購計劃草案，並按規定編寫計劃編製的文字說明材料。計劃草案要報財政部門審查，並與財政部門的預算草案送同級人民代表大會審查和批准。

　　具體程式和內容是：

　　1．政府採購計劃的編製工作。政府採購計劃的編製一般通過填制政府採購計劃表及填報說明來表現。政府採購計劃表格是各採購項目和採購資金的具體表現形式。政府採購計劃表，一般包括總表和明細表兩種。要把採購單位的各項採購要求及採購資金預算客觀實際系統地編入各種政府採購計劃表格之中，首先要熟悉各種表格的填列依據。只有按照統一的表格要求編製的購置計劃，才能使各級政府採購管理機構統一彙總。其次要編寫詳細的填表說明。

　　2．政府採購計劃的審核。計劃的審查，是為了保證計劃的質量，提高計划水平，保障政府採購的順利實施。因此，政府採購計劃草案編製完成後，財政部門要組織對口支出管理處(科、股)進行認真審核。其主要內容有：項目審核、資金來源審查、資金預算審核等。

　　3．政府採購計劃的批准。政府採購計劃草案批准的程式是：首先，由財政部門代表本級政府向本級人民代表大會報告本級財政預算草案時一併報告政府採購計劃草案的內容；其次，由本級人民代表大會負責審查本級財政預算草案時一併審查本級政府採購計劃草案，並作出審查報告；再次，政府採購計劃經過本級人民代表大會通過後，財政部門應及時向本級政府採購管理機關批覆執行。

　　4．政府採購計劃的執行。政府採購計劃的執行程式主要有：制訂採購執行方案、對供應商進行資格預審、委托中介機構實施、合同的簽訂、政府採購的驗收、資金支付等。

　　5．政府採購計劃執行情況的檢查分析。檢查分析的內容有：一是政府採購計劃的完成情況，主要是檢查分析政府採購是否按計劃正確、及時組織實施；檢查分析政府採購資金預算的執行情況及原因分析。二是貫徹執行政府採購方針政策情況，主要是檢查政府採購各利益主體在實施政府採購過程是否有違規現象。三是政府採購組織管理情況，主要是檢查分析政府採購機關實施政府採購的工作效率，提出進一步改進工作的有效措施。

　　三、政府採購的信息管理

　　通過發佈信息，可以使儘可能多的供應商在公開、公正、公平的原則下參與政府採購工作，促進供應商之間的競爭，從而達到降低採購成本，提高採購質量的目的。同時也宣傳了政府採購工作，擴大了政府採購影響，有利於社會各界提高對政府採購工作的認識。

　　(一)政府採購信息公告管理辦法和內容

　　政府採購信息是指政府採購法律、法規、政策規定以及反映政府採購活動狀況的資料和數據的總稱。將應當公開的政府採購信息在報刊和網路等媒體上公開披露即政府採購信息公告。發佈政府採購信息，是政府採購工作的重要環節，也是政府採購公開、公正、公平原則的體現。通過發佈信息，可以使儘可能多的供應商在公開、公正、公平的原則下參與政府採購工作，促進供應商之間的競爭，從而達到降低採購成本，提高採購質量的目的。同時也宣傳了政府採購工作，擴大了政府採購影響，有利於社會各界提高對政府採購工作的認識。財政部制定的《政府採購信息公告管理辦法》從信息公告內容、公告方式、公告程式、公告媒介等方面，對政府採購信息公告進行了規範。

　　政府採購信息公告的內容主要有：

　　1．各級政府制定頒佈的政府採購法律、法規與制度規定。

　　2．資格預審信息：包括資格預審機關、對象、範圍和標準，所需的相關資料及送審時間、地點、聯繫方式等。

　　3．政府採購目錄。

　　4．公開招標信息：包括招標人或其委托的招標代理機構名稱；標的名稱、用途、數量、基本技術要求和交貨日期；開標的時間、地點；獲取招標文件的方法、投標截止日期；對投標人的資格要求和評標辦法；投標語言；聯繫人、地址、郵編、電話及傳真號碼；其他有必要載明的事項。

　　5．中標信息：包括招標人或其委托的招標代理機構名稱；標的名稱、中標金額；首次公告日期和刊登公告的媒介名稱；定標地點、日期；中標人名稱、地址；招標人或其委托的招標代理機構項目聯繫人、聯繫方式。

　　6．違規通報信息。

　　7．投訴處理信息。

　　8．信息變更的有關信息。主要內容包括：招標人或其委托的招標代理機構名稱；標的名稱；首次公告日期、修改日期；更正內容；聯繫人、聯繫方式等。

　　9．按規定應公告的其他信息。

　　(二)政府採購信息公告的方式

　　招標公告可以通過刊登廣告和發出招標通知兩種辦法。廣告形式可以憑藉報紙、廣播、網路等形式發佈，對於國際招標，根據國際慣例應至少在招標國家主要媒體上刊登。招標通知的發送可以直接送交採購機構熟悉的賣方，在國際招標中可以向各國使館及駐採購國機構發出通知。在邀請招標中，一般不對外公開發出招標廣告，而是直接向供應商發出邀請。為了規範信息公告的管理，對我國的政府採購信息，財政部的《政府採購信息公告管理辦法》中規定，由財政部門按照相對集中、受眾分佈合理的原則，指定發佈政府採購信息的報刊和網路等媒介，有關政府採購信息應在指定媒介上發佈。

　　(三)政府採購信息公告程式與相關要求

　　政府採購信息公告的程式主要有：

　　1．招標信息公告。招標人或其委托的招標代理機構應當在招標文件出售前(不少於7日)，將招標信息提供給指定媒介；也可經同級政府採購管理機構彙總後，提供給指定媒介。對不修改則會產生誤導的招標信息，招標人有責任在開標之前作出相應的修改或澄清，並應當發佈信息變更公告。如有必要，應延長投標截止期。

　　2．中標信息公告。中標人確定後，招標人按規定向中標人發出《中標通知書》，並通知所有未中標的投標人。同時，招標人應當按本辦法規定，將中標信息提供給指定媒介公告。

　　與政府採購信息公告相關的要求主要有：

　　1．凡提供給媒介公開披露的政府採購信息，要確保內容真實、準確、可靠，沒有虛假、嚴重誤導性陳述或重大遺漏；

　　2．指定公告媒體應當在收到公告文本之日起3個工作日內發佈招標公告，並快捷地向訂戶或用戶傳遞政府採購信息；

　　3．指定媒體發佈的招標公告內容與招標人或其委托的招標代理機構提供的招標公告文本不一致並造成不良影響的，應當及時糾正，重新發佈；

　　4．政府採購管理機構應當指定專人負責政府採購信息公告的管理和監督，對在信息公告中的違規違法行為，要會同有關行政監督部門按有關法律法規予以處罰。

　　(四)政府採購信息記錄與統計

　　統計、記錄信息是推行政府採購制度的基礎性工作，是分析和決策的重要依據。採購記錄信息的內容非常多。通過對政府採購各項信息的搜集和處理，可以對採購進行地域分析、市場分析以及政府有關政策目標落實情況的分析，是對政府採購制度的一種評估方法，體現了信息管理工作的連貫性和完整性。

　　四、政府採購市場準入及審查制度

　　政府採購市場準入制度即政府採購管理機構對國內外供應商準入政府採購市場，以及社會中介組織獲取政府採購業務代理資格的技術、資金、能力、信譽、政策等方面的資格條件、標准予以統一規範和管理的制度。

　　(一)社會中介機構政府採購業務代理資格條件及其管理規範

　　在政府採購的具體活動中，採購機關可以委托具備政府採購業務代理資格的社會中介機構承辦政府採購具體事務。所謂社會中介機構，是指依法成立、從事招標代理業務並提供相關服務的社會中介組織。具備下列條件的社會中介機構，可以申請取得政府採購業務代理資格：依法成立，具有法人資格；熟悉有關政府採購方面的法律、法規和政策，接受過省級以上財政部門政府採購業務培訓的人員比例達到機構人員的20％以上；具有一定數量能勝任工作的專業人員，其中具有中級和高級專業技術職稱的人員應分別占機構人員總數的60％和20％以上；具有採用現代科學手段完成政府採購代理工作的能力；在申請資格前的一定年限內，未發現法人、法定代表人有違反法律、法規和規章的行為。

　　在對社會中介機構政府採購業務代理資格管理的主要內容包括：一是資格認定程式。社會中介機構擬取得政府採購業務代理資格，應向政府採購管理部門提出書面申請，同時按要求提供有關證明該機構資信、業績的材料，政府採購主管部門對招標代理機構的申報材料進行審核。二是資格證書的審驗。政府採購主管部門定期對招標代理機構的政府採購招標代理資格進行一次審驗。政府採購招標代理機構應當在規定的期限內持資格證書及有關材料到原核發部門辦理換髮手續。

　　(二)供應商準入政府採購市場的條件

　　對於政府採購供應商準入政府採購市場的條件，我國財政部頒佈的《政府採購管理暫行辦法》作了比較明確的規定，具體分為兩類：

　　1．中國供應商準入政府採購市場的條件。《政府採購管理暫行辦法》規定：凡具備下列條件的，可以申請取得政府採購的中國供應商資格：具有中國法人資格或者具有獨立承擔民事責任的能力；遵守國家法律、行政法規，具有良好的信譽；具有履行合同的能力和良好的履行合同的記錄；有良好的資金、財務狀況；財政部及省級人民政府規定的其他條件。

　　2．外國供應商準入政府採購市場的條件。《政府採購管理辦法》規定：具備下列條件之一的，可以申請取得政府採購的外國供應商資格：經財政部及省級人民政府批准一次性準入政府採購市場的外國法人、其他組織或者個人；根據我國締結或者參加的國際公約、條約、協定，所承諾的準入我國政府採購市場的外國法人、其他組織或者個人。同時明確，外國供應商享有並履行與中國供應商同等的權利和義務。

　　(三)政府採購供應商資格審查制度

　　政府採購供應商資格審查是指由政府採購機構對潛在供應商或者參加投標的賣方企業進行技術、資金、信譽、管理等多方面的評估審查。資格審查可以在招標採購發生之前進行，也可以在發出招標通告以後進行。資格審查在政府採購活動中有著特殊的作用，它是確定政府採購方式的重要手段，是保證採購項目及時有效完成的重要基礎，此外，資格審查還可以提高採購機構的工作效率，降低成本。

　　對供應商的資格審查包括幾個步驟：第一步，搜集信息。搜集潛在供應商信息的方法可歸納為兩大類，即系統化的信息搜集和臨時性的信息搜集。第二步，進行資格審查。資格審查的過程實際上就是根據審查的標準對一定範圍內的供應商進行審核的過程。審查標準一般包括：供應商是否具有完成採購項目所需要的資金，或具有獲得這些資金的能力；是否具備必要的組織經驗，財會與業務控制技術(如生產控製程序、財務控制、質量保證及所需生產的材料及服務方面的安全措施等)；是否具備相應的技術，是否具有必要的生產、施工的設備設施，或獲得它們的能力；良好的商業行為記錄，良好的合同履行史，以及具有按照採購計劃按期交貨的能力。對於大型的工程項目和特殊的採購項目，採購人員必須在有關專家技術人員幫助下制訂特殊的標準等。根據審查標準對供應商進行審查時，要根據有關規定實施優惠政策，比如“國貨優先”、對中小企業的優惠、對高失業地區及不發達地區供應商的優惠等。第三步，確定供應商資格。通過審查，供應商如果完全符合資格審查機構所確定的供應商審查標準，並且出具了所規定的有關資信證明，即可以被認為是合格供應商。具體的合格供應商確定後，即可以公開通告，或以部分告知的方式通知供應商，邀請其參加政府採購活動，以便保證採購活動的有效管理。

　　五、政府採購合同的訂立與履行

　　政府採購合同是指採購人與中標供應商雙方達成的具有法律效力的承諾。它是採購人與中標供應商明確其在授予合同後的權利、義務與責任的書面形式的法律文本。

　　(一)政府採購合同條款的內容

　　政府採購合同的內容由當事人約定，政府採購合同的條款是政府採購合同中經雙方當事人協商一致、規定雙方當事人權利義務的具體條文，一般包括：採購人與中標的供應商(以下統稱當事人)雙方的名稱或者姓名和住所；標的；數量；質量；價款或報酬；履行期限、地點和方式；違約責任；解決爭議的方法；特殊條款。

　　1．當事人的名稱或者姓名和住所。

　　2．標的。標的是政府採購合同當事人的權利義務指向的對象。標的是合同成立的必要條件，是一切合同的必備條款。主要有：有形資產，指具有價值和使用價值並且法律允許流通的有形物；無形資產，指具有價值和使用價值並且法律允許流通的不以實物形態存在的智力成果；勞務，指不以有形財產體現其成本的勞動與服務；工作成果，指在政府採購合同履行過程中產生的、體現履行行為的有形物或者無形物。

　　3．數量。對於有形資產，數量是對單位個數、體積、面積、長度、容積、重量等的計量；對於無形資產，數量是個數、件數、字數以及使用範圍等多種量度方法；對於勞務，數量為勞動量；對於工作成果，數量是工作量及成果數量。合同的數量要準確無誤，要選擇使用共同接受的計量單位、計量方法和計量工具。

　　4．質量。質量是指標準和技術要求，包括性能、效用、工藝等。一般以品種、型號、規格、等級等體現出來。對於有形資產來說，質量是物理、化學、機構、生物等性質；對於無形資產、勞務、工作成果來說，也有質量高低的問題，並有衡量的特定方法。國家有強制性標準規定的，必須按照規定的標準執行。如有其他質量標準的，應儘可能約定其適用的標準。當事人可以約定質量檢驗的方法、質量責任的期限和條件、對質量提出異議的條件與期限等。

　　5．價款或者報酬。價款或者報酬是指一方當事人向對方當事人所付代價的貨幣支付。價款一般是指對提供財產的當事人支付的貨幣；報酬一般是指對提供勞務或者工作成果的當事人支付的貨幣。價格應當在政府採購合同中規定清楚或者規定計算價款或報酬的方法。

　　6．履行期限。指政府採購合同中規定的當事人履行自己的義務，如交付標的物、支付價款或者報酬、履行勞務、完成工作的時間界限。

　　7．履行地點和方式。履行地點是指當事人履行政府採購合同義務和對方當事人接受履行的地點；履行方式是指當事人履行政府採購合同的具體做法。

　　8．違約責任。指當事人一方或者雙方不履行政府採購合同或者不適當履行政府採購合同，依據法律的規定或者按照當事人的約定應當承擔的法律責任。

　　9．解決爭議的方法。指合同爭議的解決途徑，即政府採購合同條款發生爭議的解釋及法律適用等。解決爭議的途徑主要有：一是雙方通過協商和解；二是由第三人進行調解；三是通過仲裁解決；四是通過法律訴訟解決。

　　10．特殊條款和其他條款。政府採購條款中的未盡事宜和特殊要求可以單獨約定。如包裝、運輸、保險、檢驗條款等。

　　(二)採購合同的訂立

　　政府採購合同的訂立是確定政府採購雙方經濟往來關係的重要依據。政府採購項目在確定中標供應商後，採購人與供應商應當訂立政府採購合同。政府採購合同訂立的期限是在採購人和中標供應商自中標通知書發出之日起30天內，按照招標文件和中標供應商的投標文件訂立書面合同。

　　政府採購合同訂立，除按《合同法》的有關要求執行外，一般還應註意如下五方面的要求：一是所定的合同不得對招標文件和中標的供應商的投標文件作實質性修改；二是採購人不得向中標供應商提出任何不合理的要求，作為訂立政府採購合同的條件；三是採購人和中標的供應商不得私下訂立背離政府採購合同實質性內容的協議；四是法律、行政法規規定應當辦理批准、登記等手續生效的政府採購合同，依照其規定辦理；五是政府採購管理機構的其他要求。

　　(三)政府採購合同的履行

　　1．政府採購合同履行的要求。合同的履行是整個政府採購過程中決定性的階段，政府採購合同履行情況的好與壞，決定著政府採購全過程的成敗。在履行的過程中要做到：一是政府採購合同訂立後，採購人應當將合同副本報政府採購管理機構備案；二是政府採購管理機構要對合同文件進行審核；三是政府採購合同需要變更的，採購人應當將有關合同變更的內容，及時書面報告政府採購管理機構；四是政府採購合同履行過程中，因某些特殊情況需要中止、取消、終止合同的，採購人應當將取消、中止、終止的理由以及相應的措施，及時書面報告政府採購管理機構；五是中標供應商有違反合同的行為，採購人應當將有關中標供應商違約的情況以及擬採取的措施，及時書面報告政府採購管理機構；六是在政府採購合同履行期間及履行後，政府採購管理機構可以隨時抽查採購人，對採購標準、採購內容等事項進行核實。

　　2．政府採購合同的變更。政府採購合同的變更是指政府採購合同成立後，當事人在原合同的基礎上對合同的內容進行修改或者補充。當事人在訂立政府採購合同時，有時不可能對涉及合同的所有問題都作出明確的規定；政府採購合同簽訂後，當事人在合同履行前或者履行過程中也會出現一些新的情況，需要對雙方的權利義務重新進行調整和規範。因此，需要當事人對政府採購合同內容重新修改或者補充。當事人在變更政府採購合同內容時，應當本著協商的原則進行。當事人可以依據要約、承諾等有在政府採購合同成立的規定，確定是否就變更事項達成協議。如果雙方當事人就變更事項達成了一致意見，變更後的內容就取代了原政府採購合同的內容，當事人就應當按照變更的內容履行合同。一方當事人未經對方當事人同意任意改變合同內容的，變更後的內容不僅對另一方沒有約束力，而且這種擅自改變政府採購合同的做法也是一種違約行為。當事人應當承擔違約責任。

　　3．政府採購合同權利義務終止。政府採購合同權利義務終止是指依法生效的政府採購合同，因具備法定情形和當事人約定的情形，政府採購合同債權、債務歸於消滅，債權人不再享有政府採購合同權利，債務人不必再履行政府採購合同義務。一般來說有下列情形之一的，政府採購合同權利義務終止：債務已經按照約定履行；政府採購合同解除；債務相互抵消；債務人依法將標的物提存；債權人免除債務；債權債務同歸於一人；法律規定或者當事人約定終止的其他情形。

　　六、政府採購項目的驗收與結算

　　(一)政府採購項目驗收

　　政府採購項目驗收是指在政府採購合同執行過程中或執行完畢，採購人對政府採購合同執行的階段性結果或最終結果進行檢驗和評估。

　　1．政府採購項目驗收的依據。政府採購合同是政府採購履約和驗收的依據。供應商、採購機構或採購人必須按照採購合同的約定，全面履行合同。工程項目合同約定可以分包的，應當按照合同規定的條件、內容及方式進行；合同未約定分包的，供應商(承包商)如採取分包方式履行合同，應當徵得採購人和採購機構同意，並於分包前10天向採購機構、採購人提供所有與該合同相關的全部分包合同。

　　2．政府採購項目驗收應當遵循的基本程式。首先，由國家認可的專業質量檢測機構負責，或者由採購人、代理機構會同專業機構共同負責，由他們組織專業人員組成驗收小組來進行。採購金額較小或貨物技術參數、規格型號較為簡單明確(標配產品)的也可以採用比較靈活的方式來驗收。驗收結束後，驗收小組或者行業質量檢測機構要作驗收記錄，並分別在驗收證明書和結算證明書上簽字；此外，供應商、採購機構或採購人認為有必要，可以在合同履行過程中，對履約程度進行核驗，並作為交付或驗收的依據。採購人應按照約定，組織驗收人員對政府採購合同的履約結果進行驗收，以確認貨物、工程或服務符合合同的要求，從而使驗收更加規範。驗收過程應當製作驗收備忘錄，參與人員應當分別簽署驗收意見。驗收結束後，驗收主要負責人應當在採購驗收書上簽署驗收小組的驗收意見。屬於集中採購項目的驗收意見，應填制《政府採購項目驗收單》一式三份，採購人、供應商、政府採購中心各執一份。《政府採購項目驗收單》是財政部門支(撥)價款的必要文件。

　　驗收結果不符合合同約定的，應當通知供應商限期達到合同約定的要求。給採購機構或採購人造成損失的，供應商應當承擔賠償責任。驗收結果與採購合同約定不完全符合，如不影響安全、且比原採購合同貨物部分提高了使用要求和功能的或屬技術更新換代產品的，在價款不變的前提下，採購人可以驗收接受；如不影響安全、不降低使用要求和功能，而且要改變確有困難的，經協商一致並經有關主管部門批准後可減價驗收接受。只有非重要部分不符合合同要求，而其他部分可以先行使用的，且採購人確有先使用的必要，經有關主管部門批准，可就先使用部分驗收，並支付部分價款。

　　3．政府採購項目驗收的時間和方法。驗收時間約定的規定有：在貨物類項目中，對供應商提供的國家標準產品或技術要求不高且品牌、型號規格明確的，採購機構或採購人應做到隨到隨驗收。對技術要求較高的或非標產品，採購機構或採購人應在供應商提交貨物之日起七日內組織驗收工作；在工程類項目中，屬於獨立的工程(包括設備安裝調試)項目，在供應商提交竣工報告之日起15日內，採購機構或採購人應組織驗收工作，書面形式通知供應商。屬於基本建設配套工程項目，且需要與基本建設工程整體驗收的，則按基本建設項目竣工驗收規定執行。此外，如果政府採購雙方在合同訂立時有階段性驗收約定，那麼按採購合同約定的付款條件和付款期限進行分階段驗收，並出具階段驗收報告。最後一次付款，如有質保金的，採購人對供應商提供的貨物或服務無質量方面異議的(書面)，政府採購中心將依據採購合同及有效憑證辦理資金結算手續。否則，採購人還需出具驗收報告。

　　至於政府採購項目驗收的方法，屬於分散採購方式的，由各採購人按照合同約定自行驗收；屬於集中採購方式的，由採購人按照合同約定進行驗收。對有特殊要求的採購項目，政府採購辦公室可以組織技術專家進行抽查復驗。

　　(二)政府採購項目結算

　　政府採購項目結算是指採購人在政府採購項目完成並驗收後，由財政部門按照採購人的驗收結算手續和政府採購合同中確定的付款方式、付款金額，經由政府採購資金專戶直接向中標供應商付款結算的過程。

　　在政府採購項目的結算中的基本程式是：首先，由中標供應商提出結算申請，經由採購人同意後，連同政府採購項目檢測機構證明、驗收結算書、接受履行報告、質量驗收報告、合同約定的付款條件所要求的全部文件副本等有關文件一併報送政府採購管理機構備案。其次，政府採購管理機構對採購人報送的撥款申請書及有關文件進行審核。審核無誤後應當按照合同約定金額和政府採購(付款)進度，經由政府採購資金專戶直接向中標供應商付款。

　　政府採購管理主要包括兩層含義：一是政府採購管理部門從巨集觀角度制定政府採購政策；二是規範政府採購行為的管理監督。在我國政府採購的管理實踐中，目前尚處於摸索試驗階段，尚未建立起規範化的管理機制。隨著政府採購制度改革的進一步深入，對政府採購管理的深度、廣度、力度將逐步加強，使之朝著規範化、法制化、程式化的方向邁進。

　　一、在改革中求規範

　　政府採購必須在改革中求規範，在規範中求發展。實現政府採購的規範管理，應堅持循序漸進的策略。在起步階段，根據實際需要確定規範的範圍和對象、目標和內容、方針和措施。隨著政府採購的推進，各種條件逐步成熟，針對政府採購管理中面臨的困難和問題，通過健全法制、規範管理體系、完善採購程式、嚴格工作規程、規範採購信息發佈、嚴格招標、投標等途徑，逐步提高政府採購管理水平。

　　二、強化政府採購法制建設

　　政府採購法制化是政府採購順利實施的制度保證。政府採購制度是社會經濟制度的重要組成部分，必須有一整套健全的法律法規，以協調、處理政府採購所涉及的各種分配關係，才能確保各項政策的順利實施。政府採購既是一種經濟活動過程，也是一種法律行為過程。在國際貿易自由化與經濟全球化趨勢的大環境下，必須要有與之相對應的政府採購法律行為規範，否則就會影響到政府採購諸環節和採購過程中不同當事人的合法權益。

　　我國至今還沒有專門的法律法規對政府採購的範圍、項目、標準等作出統一規定，只有一些單行法規和二些行政性規章、條例作為規範，政策不夠協調，制度不盡統一，難以適應政府採購制度改革與發展的要求。通過立法形式實現政府採購制度的規範化、法制化，應是我國政府採購制度的一項基礎工作。完善政府採購法制體系，必須按輕重緩急與效率原則，先總後分，先易後難，漸次運作，逐步推進。其一，應在國務院有關部門單項規定的基礎上，抓緊制定《政府採購法》，對政府採購管理體制和管理機構設置等有關內容，通過法律形式確定下來，使政府採購工作有法可依、有章可循。其二，要制定一系列配套法規，包括制定政府採購管理行為規範、中介代理機構和供應商市場準入資格管理辦法、信息公告管理辦法、政府採購用戶管理辦法、政府採購聘請專業技術人員管理辦法、分散採購管理辦法、貨物、工程、服務分類採購管理辦法、聯合(委托)採購管理辦法、定點採購管理辦法以及各類特殊採購項目管理辦法、政府採購資金支付管理辦法、政府採購投訴受理辦法等。其三，制定政府採購指南，詳細介紹政府採購活動的操作程式和要求；制定政府採購文件的標準範本，對招標邀請書、合同條款、技術規格、投標和合同履約保證金、投標報價表、資格證明文件等制定統一規範的格式，使採購文件標準化、條例化、規範化。

　　面對現代工業時代和信息時代的採購市場、採購需求、商品形態和服務方式，要通過強化政府採購法制建設，運用現代科技手段，逐步建立起完善的政府採購法律法規體系，使政府採購工作真正步入法制化、制度化軌道。

　　三、健全政府採購監管體系

　　(一)建立多層次的監督機制

　　推行政府採購制度的目的不僅是要提供一整套嚴密的、科學的操作規範，而且要對權力的行使進行必要的規制約束與有效監督。政府採購在制度架構過程中，建立高效可行的監督機制是政府採購管理的關鍵環節。構建政府採購監督機制，應以法律監督為主體，以行政監督、審計與紀檢監督為輔助，充分發揮供應商的直接監督和社會監督作用，形成完善的、科學的、多層次的、全方位的監督機制。

　　1．內部監督。

　　內部監督主要是指行政監督，即通過一系列的內部制約和監督來規範政府採購行為，包括專門監督和業務監督。專門監督主要是指監督機關的監督；業務監督主要是指採購管理機關對採購執行機關的監督。作為政府採購管理機關，主要通過制定科學的、嚴密的規章制度，規範採購操作程式，對個案進行處罰以及抽查各採購執行機構的部分採購項目等方法來實現。作為採購執行機構，主要通過機構設置、人員輪換、內部稽核等措施來保證採購工作質量。

　　政府採購職能部門必須建立健全內部監督和控制制度，如果沒有良好的內部監督環境，必然導致政府採購秩序紊亂。政府採購預算監督是對政府採購最直接、最有效的監督，而加強預算監管的基本任務是理順財政部門內部關係。財政部門內部各相關職能部門要相互支持、密切配合，共同搞好政府採購管理工作。要從嚴、從緊、從細審核政府採購預算，按規定程式和要求及時批覆政府採購預算，預算執行機構要從資金撥款環節控制逃避政府採購管理規定的資金分配行為。

　　財政、監察部門依法對政府採購活動進行監督。財政部門應當加強對政府採購活動的監督檢查。主要內容是：政府採購活動是否符合有關法律、法規和規章制度的規定；政府採購是否嚴格按批准的計划進行，有無超計劃或無計劃採購行為；政府採購方式和程式是否符合政府採購規程；有關政府採購文件是否按規定報政府採購管理機關備案；政府採購合同履行情況和採購資金撥付是否符合程式；應當監督檢查的其他內容。監察部門應當參與數額巨大或重大採購項目活動的監督。通過內部監督機制的建立，使政府採購過程環環相扣，有條不紊，促進政府採購行為的規範化。

　　2．法律監督。

　　法律監督是一種外在的、廣泛的、富有剛性的監督機制。完善的政府採購法律法規體系，是政府採購制度的法律保障和行為規範。法律監督是通過建立一整套完善的政府採購法律法規體系，從制度運行的外部環境對政府採購過程進行監督和約束，以實現法制化目標，這是規範政府採購制度的法律保障。

　　3．審計、紀檢監督。

　　政府採購是政府購買性支出的具體使用，理應受到審計、紀律檢查等機構的監督。這些機構要各盡其職，各負其責，以更好地促進政府採購制度的健康發展。

　　4．社會監督。

　　社會監督是指在實施政府採購制度過程中，通過新聞輿論宣傳，提高公眾參與意識，政府採購各職能部門，要自覺接受社會媒介和公眾輿論的廣泛監督。政府採購資金來自於納稅人，從維護納稅人利益的角度，應向社會公眾公佈其用途，接受群眾監督。要將邀請紀檢、監察、公證和新聞機構的代表參加開標與評標作為一項經常性制度，以消除“暗箱操作”，從而提高政府採購的透明度，更好地維護政府採購的形象。

　　社會監督的重要形式之一是競爭監督。任何單位和個人都有權對政府採購活動中的違法違規行為以書面形式向採購管理機關檢舉、投訴。對採購管理機關作出的投訴處理或者處罰，當事人不服的，可以依法申請行政覆議或者提起行政訴訟。

　　供應商監督是最直接、最有效、最及時的政府採購監督形式。在政府採購執行過程中，應較多地選用公開招標的採購方式，將整個採購過程置於供應商的相互監督之下。政府採購中的違法違紀案件涉及的是個別採購代理人員或政府官員和個別供應商的行為，這些行為直接的受害對象就是遵紀守法的其他供應商。供應商對採購過程中出現的問題，在對質疑效果不滿意的情況下，可直接向採購管理機構投訴或申請行政覆議。供應商在受到歧視對待等不公平待遇或對採購管理機關的處理決定不服的，既可按司法程式提起訴訟，也可向仲裁機構申請仲裁。

　　(二)加強政府採購資金管理

　　政府採購資金管理是政府採購管理工作的重要環節，政府採購管理工作好壞將直接影響到政府採購制度的進程和成效。

　　1．明確政府採購資金管理原則。

　　一是統一性原則。政府採購是以政府信譽實施的公共採購行為，為確保政府採購信譽和資金及時、足額支付，要將預算內外資金與單位自有資金由不同渠道歸集到政府採購管理部門，實行統一核算、統一管理，從源頭上控制資金使用權，以確保政府採購資金正常撥付。二是計劃原則。政府採購資金必須按採購預算、採購計劃撥款，實行“以收定支，以支定購”。三是直接撥付原則。在政府採購過程中，財政部門應按政府採購合同規定，將政府採購資金通過代理銀行直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。

　　2．規範政府採購資金管理機制。

　　要建立與政府採購管理運行機制相適應的政府採購資金管理機制，按照“以資金控制為核心，以預算管理和全程監督為手段，實行政府採購資金統一支付管理”的思路，通過對政府採購預算、採購計劃、資金使用、結算決算等環節的控制和監督管理，以經濟手段來規範政府採購行為。

　　(三)建立科學的招標管理辦法

　　針對目前政府採購中招標、評標、定標程式不規範，或者雖然招標程式較為公開，但具體的評標、定標程式卻不夠嚴密的現象，建立健全科學的招標管理體系，制定科學、合理、先進的評標標準，以改變政府採購重價格輕質量、重表象輕內涵的悖理現象，避免出現人情標、虛假標、串通標等違紀問題，從而維護政府採購信譽。

　　四、規範政府採購操作程式

　　無論採取何種採購方式，也不論採購金額大小，都必須嚴格按照規範、完整的採購程式運作，以體現政府採購的“公開、公正、公平”原則。政府採購一般應履行以下程式：編製全面的政府採購預算(部門預算的組成部分)，制定政府採購計劃(方案)，按照規定的集中採購品目和分散採購品目確定政府採購的組織形式(集中或分散採購)，確定採購需求、做好市場調查、預測採購風險、選擇採購方式、審查供應(競標)資格、執行採購方式和簽訂採購合同、履行採購合同、驗收結果、結算資金、效益評估等。

　　具體來說，規範的政府採購操作程式應從規範採購單位、供應商、專家評委及採購從業人員行為的角度，分別研究制定合理的操作程式。規範採購單位行為，要研究制定編製政府採購預算程式及採購申報程式；規範供應商行為，要研究制定資格審查程式及合同、驗收管理辦法；規範評委行為，要研究制定專家評委管理程式及評估程式；規範政府採購從業人員行為，要研究制定內部監督制約機制和從業人員行為規範等。

　　五、加強政府採購機構隊伍建設

　　(一)建立健全政府採購管理體系

　　1．政府採購機構和執行機構的設立。

　　依照政府採購的特點、目標、功能，建立層次清晰、授權明確、職能分明、分工科學的管理體系。要根據國際慣例在財政部門內部設立政府採購主管機構，其主要職責是編製政府採購預算、制定採購法規與政策、對政府採購事務進行協調與管理、進行採購統計分析與評估等。要在《政府採購法》中明確規定政府採購的管理和實施部門、採購原則、採購方法、採購程式、監督、處罰等必要的規則和依據。政府採購管理機關是管理和監督政府採購市場行為的機構，應主要負責制定具體的實施細則、解釋條文、市場準入、處理投訴項目、處理違規行為、訂立供應商目錄、大型項目的專項安排及項目法人實體的管理等工作。政府採購執行機構應按政府採購程式和在授權範圍內具體負責組織實施採購。中介機構和政府採購執行機構是市場的參與者，不是政府採購的管理者，從性質上講是一個代理機構，是一個處於公正地位的與供應商平等的民事主體。上述管理體系，能最大限度地保障政府採購市場主體各方的利益，有效促進政府採購市場的規範化及採購市場的擴張，也便於實施政府採購管理和檢查監督。

　　2．合理設置政府採購管理層次。

　　政府採購資金是各級政府的財政性資金，因而從財政支出管理的角度看，政府採購管理應該是分級負責、分級管理，政府採購管理體制應與國家財政管理體制基本一致。但政府採購的目標是構建規範的、統一的、開放的政府採購市場體系，政府採購管理要求全國實行統一的政府採購政策，且政府採購政策目標的實現宜採用指導方式而不是指令方式。政府採購管理體制與國家財政管理體制要有一定的區別，原則上中央及省一級設立政府採購管理機構，省以下原則上不再設置，以節約政府採購成本。考慮到我國推行政府採購制度的時間不長，地(市)、縣兩級招標代理機構發展不平衡的實際情況，為保證國家政府採購政策的貫徹實施，有必要在地、縣設立政府採購的執行機構，具體負責各地政府採購的執行工作。這樣，可以大大提高政府採購的管理效率。

　　(二)加快政府採購人才培養

　　政府採購管理工作在我國是近幾年才開始的，從事政府採購管理工作的隊伍普遍比較年輕。目前，政府採購管理機構中的工作人員，基本上都是來自財政部門的財會管理人員，代理政府採購業務的社會中介機構人員多為工程技術人員。他們對現代政府採購制度的運行機制還不太熟悉，對市場價格、供應商的信譽和商品質量把握不是很準，收集、分析和運用市場信息的經驗不是很足。基於這種情況，採取切實有效措施，儘快提高政府採購人員素質，加強政府採購隊伍建設，是當前政府採購管理工作中亟待解決的重大問題。財政部門要通過各種途徑和方式，充實和更新從事政府採購人員的知識，使他們更多地掌握政府採購專業知識和業務技能，掌握政府採購的工作程式、操作方法和技巧，提高電腦運用與標書、合同的擬定水平。

　　同時，要加強政府採購後備人才的培養，積極創造條件，在高等院校中相應開設政府採購專業，培養高級的政府採購管理人才，及早實現政府採購人才培養的專業化。要大造輿論，逐步對政府採購現有人員實行崗位培訓和資格認證制度，由中央和省級實行兩級培訓和輪訓制度。從事大宗商品或具有高風險商品和服務的政府採購官員，應經過中央政府採購管理部門培訓方可上崗執業；其他的政府採購官員可由省級政府採購管理部門負責培訓，並經過嚴格考試取得合格證書後方能上崗執業。

　　(三)積極培育政府採購中介機構

　　政府採購管理專業性強、技術要求高，隨著政府採購範圍的不斷擴大，僅有管理機構和執行機構是遠遠不夠的，還需藉助一定數量的招標代理機構和其他中介機構的力量才能順利完成。我國從事政府採購的代理機構大多是招標代理機構，且符合財政部門認定資格的代理機構相對較少。這些機構大都是按行業、按部門劃分業務範圍，且大多直接受制於政府行政機關，有的甚至是政府機關的附屬部門，受部門利益與單位局部利益驅動，很難保證中介代理業務的公正性，市場化服務意識也有待進一步加強。目前相關的中介機構主要是面向企業，能面向政府或通曉政府採購政策法規的還為數不多，而且這些中介機構大多集中在省會城市及經濟比較發達的大中城市，在很大程度上制約著政府採購中介代理市場的發育。政府代理機構是從事政府招標、評標的專業機構，適度數量的中介機構是打破目前政府代理機構壟斷現象，規範政府採購行為，節約政府採購成本的有效途徑。隨著市場經濟體制的不斷完善和政府採購範圍的擴大，阻斷招標機關與行政機關之間的直接制約關係是貫徹政府採購“公開、公正、公平”原則的客觀要求，獨立的招標代理機構和各種社會中介機構的介入並呈多元化發展是必然的趨勢。要通過政府採購中介機構代理資格的認定以及開展相關的業務培訓，打破行業和部門界限，防止“內部人控制”，讓符合條件且通過財政部門資信等級鑒定的社會中介機構參與政府採購業務代理工作，形成多元競爭態勢，強化市場服務意識，促使中介機構按政府要求加強自身建設，以維護政府採購的公平性。

　　(四)建立政府採購仲裁機制

　　在實施政府採購過程中，由於涉及面廣，參與的當事者多，各種利益關係錯綜交織，不可避免產生這樣或那樣的矛盾和問題，發生各種各樣的爭議、爭端。在政府採購制度某些方面受到損害，出現“失靈”的情況下，有效而完善的仲裁製度可以妥善解決政府採購過程中的爭議，確保政府採購制度健康運行。根據我國的實際情況，因目前處於政府採購糾紛投訴率較低的階段，除少數涉及訴訟的政府採購案件由法院直接處理外，一般的糾紛投訴，可以由政府採購管理部門暫時負責處理、調和，但從長遠來看卻是不太適宜的。仲裁行為是一種中立行為，仲裁機構和政府採購業務代理中介機構一樣，與各經濟利益主體沒有直接的利害衝突關係，可以依政府採購管理法律、法規及部門規章獨立行使公正裁決的職能。政府採購管理部門是一個履行行政管理職能的政府職能機構，面對國家機關和公共事業機構與商品供應商、勞務提供者發生的政府採購糾紛投訴，通常很難站在中立、公允的立場處理糾紛事務。為適應政府採購管理形勢發展的變化需要，應借鑒國際通行的慣常做法，儘快建立起公正的、獨立的政府採購糾紛投訴仲裁處理機制。

　　(五)建立健全政府採購專家庫

　　擁有結構合理、數量眾多的專家庫，是保證政府採購公正、公平的人力資源基礎。專家越多，隨機選擇的重覆概率就越低，組織評標活動就越科學、越嚴密，就越能體現政府採購的“公開、公正、公平”原則。建立健全知識結構、技能結構、年齡結構匹配的專家隊伍，是政府採購管理的重要基礎工程。

　　政府採購專家庫管理的目標是隨機抽取專家，以確保政府採購“公開、公正、公平”原則的實現。從規範政府採購管理的角度看，專家庫要按政府採購目錄實行分類管理，嚴把專家人口關。凡進入政府採購專家庫的專家必須經過嚴格的資格審查，從政治思想素質和業務技能素質上從嚴從緊把關。

　　六、整合政府採購資源

　　由於經濟社會發展水平差異等原因，我國從中央到省、地(市)、縣普遍存在政府採購市場發育不平衡的現象。一般而言，縣一級市場類型不齊全、市場發育滯後、供應商缺少、貨物品種單一，政府採購代理機構、中介機構、評審專家少，政府採購規模小，難以形成規模採購和規模經濟效應。在遵循自願、競爭、效益的原則下，可以考慮將政府採購市場劃分為區域內和區域間兩大類。前一類是滿足省際間縱向政府採購，後一類是針對省際間的聯合採購行為。待條件成熟後，可將通用類目錄的政府採購實行全國性聯合採購，變零星採購為集中採購，實現上下聯動，以期實現政府採購效益最大化、操作規範化、信息資源共用化。

　　七、建立完善的政府採購信息傳導機制

　　政府採購方式由傳統採購方式向現代採購方式的轉變，必然要求充分利用現代電腦網路技術服務於政府採購，以增強政府採購信息透明度和實現信息資源共用，提高政府採購工作效率。要下大力氣改進和完善政府採購信息傳遞手段、技術，建立和健全政府採購信息網路，形成高效的信息網路系統。要積極創造條件，著力構建政府採購信息管理體系，多渠道探索政府採購信息管理模式，把科技資源轉化為政府採購管理的現實生產力。

　　八、積極防範和化解政府採購風險

　　(一)政府採購風險定義

　　政府採購風險是指在政府採購運作過程中，由於制度設計和運行失當、管理缺陷、人員素質跟不上以及外部事件衝擊等不確定性因素，導致採購失敗而造成直接或間接損失的可能。一般而言，政府採購風險具有隱藏性、突發性和連鎖性等特點，是處於體制變遷中的風險，是市場經濟發展過程中的必然現象。按照政府採購風險的形成機理，通常把政府採購風險分為內生性風險和外生性風險。內生性風險是指政府採購實施過程中本身所引發的風險；外生性風險是指政府採購外部因素造成的風險。

　　(二)政府採購風險的表現形式

　　1．監管風險。

　　這主要有如下兩種形式：其一，由於政府採購管理與執行機構的職責和許可權不明確，即因為產品、管理和服務等方面問題影響到採購機關、管理機關、執行機構關係不順而可能導致的風險。其二，由於政府採購程式不規範、合同管理不嚴格，執行人員不能正確理解管理人員的政策意圖或有意錯誤操作、“內部人控制”等，即因為政府採購行為不符合法律法規要求所導致的風險。

　　2．信息風險。

　　信息風險即信息不公開、虛假陳述、內幕交易與信息誤導，或信息在機構內部、機構內外之間產生、接收、處理、儲存、轉移等環節出現故障所導致的風險。

　　3．道德失範風險。

　　它有兩種表現形式：一是缺乏足夠合格的從事政府採購業務的專業人員，缺乏對員工進行客觀、公正評估和考核等導致的風險。二是部分從事政府採購管理的工作人員職業道德失範，在進行政府採購過程中，偏離職業道德規範，滋長權錢交易等腐敗行為，從而直接導致或間接引發風險。

　　4．決策風險。

　　決策風險大小與管理機構和管理者的知識水平、從業經驗、生活閱歷有關。一個受到良好教育、有著較豐富經驗的管理人員，就有可能針對各種不利情況，作出較為科學的決策，從而將風險控制在最小範圍。通常，管理風險不可能完全避免，往往最聰明、最有經驗的人也有可能作出錯誤的決策。

　　5．市場風險。

　　受各種主客觀條件限制，政府採購不可能總是能夠採購到質優價廉的商品，實現預期的採購目標。主要表現為市場價格的不確定性、物價波動的不可控性等因素導致採購失敗而形成的賠付風險。

　　(三)防範和化解政府採購風險

　　強化政府採購管理，要求從事政府採購管理的工作人員，必須始終對政府採購中可能存在的風險及其危害性保持清醒的頭腦。在實施採購活動之前，要精心準備，周密安排，充分考慮到可能發生的各種風險，加強事前、事中、事後的預報、監管與拯救，採取防範和化解風險的有效措施。

　　1．加快政府採購制度改革。

　　防範和化解政府採購風險的根本舉措在於加快政府採購制度改革進程，理順各方面關係，建立健全監管制衡機制，以減少風險累積。

　　2．建立政府採購工作評價指標體系和政府採購風險預警機制。

　　除了不可抗力因素導致政府採購風險之外，“經濟人”利益的內在驅動是產生政府採購風險的一項重要因素。而風險由可能變成現實的原因主要是缺乏一個有效的風險防範機制。要通過建立健全對政府採購管理的評價指標體系，提高相關責任人員的違規機會成本，構建政府採購風險預警機制。

　　3．健全政府採購預算編製和操作制度。

　　一是完善預算編製制度。財政部門在編製政府預算草案時，應單獨設立政府採購明細預算，嚴格按經法定程式審查批准的預算組織實施，除特殊情況外，不得擅自變更採購項目。預算安排的政府採購支出計劃必須確保完成，不得隨意增減調整，以增強對單位執行政府採購預算的約束力。

　　二是建立採購項目計劃審批制度。各採購單位根據工作需要和經法定程式批准的政府採購預算，向財政部門提交年度採購計劃，財政部門審核後予以批覆。要加強對政府採購的總額控制和項目審核，審核的主要內容：採購資金節約額；採購過程的時間跨度是否符合要求；採購對象與質量是否符合使用方的需要。

　　三是建立操作控制制度。通過建立科學的操作管理程式，在預算、採購、付款、核算、決算的各個操作環節，財政部門、預算單位、採購執行機構、財政國庫之間實行相互牽制和內部控制制度，將防範責任在各相關主體間進行有效的設定和合理分佈，最大限度地減少違紀違規風險的發生。

　　四是建立項目會計核算制度。為考核政府採購項目預算執行情況，監督政府採購質量，財政部門應對政府採購支出進行單獨核算，以節約採購成本，減少財政性開支，強化對預算分配、資金使用及項目決策的控制。

　　五是強化資金使用控制。通過國庫集中收付制度，將採購項目納入政府採購範圍，按政府採購制度規定的程式規範化運作，對採購資金的撥付、使用、清算等進行全程監控。除了特殊用途外，採購資金都要通過國庫直接支付給商品供應商和勞務提供者。

　　六是強化項目決算控制。嚴格控制採購項目的支付進度，在採購項目決算未經財政部門或審計部門審計確認之前，付款進度不得超過合同的限定額度。採購結束後，採購單位應及時辦理項目決算，交財政部門(或中介機構)審計後予以確認。根據財政部門審計確認的決算支出，留足質量保證金後方可付清項目餘款。凡未經財政部門審計確認的決算支出項目，一律不准結清採購項目款。

　　4．嚴格執行內部風險控制制度。

　　這主要是完善政府採購決策階段、實施階段的監管措施。在政府採購決策(立項)階段，要嚴格按法定程式進行審核、審批，以保證政府採購預算的規範性。要把政府採購預算和政府採購計劃及時向社會公佈，接受社會公眾的監督。在具體實施階段，要建立健全監標委員會制度，合理劃分合同簽訂權與合同質量驗收權，完善管理機構、執行機構的內部控制制度。

　　5．建立政府補償和救濟機制。

　　政府補償機制是妥善解決申訴爭端的基礎。成熟的、完善的補償機制有：道歉、重新審查採購決定、取消採購決定、終止合同、重新招標、補償損失、修正有關採購規劃或程式、暫停採購活動等。

　　6．加強對政府採購行為的控制。

　　由於政府採購制度在我國尚處於初創階段，在推進政府採購制度的過程中，仍存在一些不可預見的變異行為。主要表現在：片面追求節約資金效果；部門局部利益與地方保護主義；價格、信息、招標、資格審查等方面的壟斷。要通過健全完善政府採購制度，加強政府採購審計和監督，來規範政府採購行為，降低政府採購風險。

　　7．建立供應商市場準入制度。

　　這就是要規定進入政府採購市場的供應商必須具備一定的資格條件，符合條件的發給市場準人資格證書，以保證政府採購市場的健康發展。

　　8．建立評委庫制度，加強對招投標環節的監督。

　　供應商能否中標，取決於專家評委對其提供產品和勞務質量、價格和售後服務等項指標的綜合評定。政府採購代理機構要聘請具備資格的各類專業人員作為評標委員，並分類編號，建立政府採購專家評委庫，隨機抽取評委，減少供應商事前與評委“合謀”的可能性，提高政府採購活動的公開透明度和專業置信度。

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