政府採購方式

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　　政府採購方式(Government purchase mode)指政府為實現採購目標而採用的方法和手段。我國《政府採購法》規定，我國的政府採購方式有：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源採購、詢價和國務院政府採購監督管理部門認定的其他採購方式。公開招標應作為政府採購的主要採購方式。

　　1．按招標範圍分

　　根據招標範圍可將採購方式分為公開招標採購、選擇性招標採購和限制性招標採購。世界貿易組織的政府採購協議就是按這種方法對政府採購方式進行分類的。各種招標方式的內涵詳見本書第四章。

　　2．按是否具備招標性質分

　　按是否具備招標性質，可將採購方式分為兩大類：招標性採購和非招標性採購。採購金額是確定招標性採購與非招標性採購的重要標準之一。一般來說，達到一定金額以上的採購項目，應採用招標性採購方式；不足一定金額的採購項目，採用非招標性採購方式。

　　非招標性採購是指除招標採購方式以外的採購方式。達到一定金額以上的採購項目一般要求採用招標採購方式，但在有些情況下，如需要緊急採購或者採購來源單一等，招標方式並不是最經濟的，需要採用招標方式以外的採購方法。另外，在招標限額以下的大量採購活動，也需要明確採購方法。非招標性採購方法很多，通常使用的主要有：國內或國外詢價採購、單一來源採購、競爭性談判採購、自營工程等。

　　單一來源採購即沒有競爭的採購，它是指達到了競爭性招標採購的金額標準，但所購商品的來源渠道單一，或屬專利、首次製造、合同追加、原有項目的後續擴充等特殊情況。在此情況下，只能由一家供應商供貨。

　　競爭性談判採購是指採購實體通過與多家供應商進行談判，最後從中確定中標供應商的一種採購方式。這種方法適用於緊急情況下的採購或涉及高科技應用產品和服務的採購。

　　自營工程是土建項目中所採用的一種採購方式，它是指採購實體或當地政府不通過招標或其他採購方式而直接使用當地的施工隊伍來承建的土建工程。採取自營工程方式，有其嚴格的前提條件：一是事先無法確定工程量有多大；二是工程小而分散，或工程地點較遠，使承包商要承擔過高的動員費用；三是必須在不幹擾正在進行的作業情況下完成的工程；四是沒有一個承包商感興趣的工程；五是如果工程不可避免地要出現中斷。在此情況下，其風險由採購實體承擔比承包商承擔更為妥當。對自營工程必須嚴格控制，否則會出現地區保護的問題。

　　3．按採購規模分

　　按採購規模分類司將採購方式分為小額採購方式、批量釆購方式和大額採購方式。

　　小額採購是指對單價不高、數量不大的零散物品的採購。具體採購方式可以是詢價採購，也可以直接到商店或工廠採購。

　　批量採購即小額物品的集中採購，其適用條件是：在招標限額以下的單一物品由個別單位購買，而且數量不大，但本級政府各單位經常需要；或單一物品價格不高但數量較大。其具體採購方式可以是詢價採購、招標採購或談判採購等。

　　大額採購是單項採購金額達到招標採購標準的採購。適用的具體採購方式有招標採購、談判採購等。

　　4．按採購手段分類

　　採購方式按運用的採購手段可分為傳統採購方式和現代化採購方式。

　　傳統的採購方式是指依靠人力來完成整個採購過程的一種採購方式，如通過報刊雜誌開發佈採購信息，採購實體和供應商直接參与採購每個環節的具體活動等。

　　現代化採購方式是指主要依靠現代科學技術的成果來完成採購過程的採購方式，如採購卡採購方式和電子採購方式。採購卡類似於信用卡，與信用卡的不同在於，採購卡由財政部門統一發放給採購實體，採購實體的採購官員在完成採購後付款時，只需劃卡就行。劃卡記錄包括付款時間、付款項目、付款單價和總價等信息，這些信息將報送財政部門備案審查。採購卡一般適用於小額採購，由於這種採購方式不需要簽定合同，對於每年數以萬計的小額採購來說，能夠節約大量的文書費用。

　　1．競爭性招標採購仍是主要的採購方式，但比重逐漸下降

　　競爭性招標採購雖然有很多優點(在本書第四章已述及)，但也存在很多不足之外，突出表現在：周期太長，費時太多；需要的文件非常繁瑣；可能造成設備規格多樣化，影響標準化的實現等。因此，儘管競爭性招標目前仍是政府採購的主要方式，但其所占比重卻在逐漸下降。

　　2．競爭性談判採購方式逐步占據主導地位

　　除競爭性招標採購以外，還有很多的採購方式，包括限制性招標採購，單一來源採購、競爭性談判採購、自營工程等。其中，單一來源採購和自營工程等方式均為特例，它們都是在特定的環境下適用，而且所占的比重非常小，任何國家或組織都不主張過多地採用這些方式。在競爭性招標採購方式比重不斷下降的同時，限制性招標採購和競爭性談判採購所占的比重不斷提高，尤其是競爭性談判採購在很多國家非常流行。

　　競爭性談判採購既有競爭性招標採購方式的優勢，還可以彌補其不足之處：

　　(1)縮短準備期，使採購項目更快發揮作用。

　　(2)減少工作量，省去了大量的開標、評標工作，有利於提高工作效率，減少採購成本。

　　(3)供求雙方能夠進行更為靈活的談判。

　　(4)更有利於對民族產業進行保護。

　　(5)競爭性談判採購還具有其他任何採購方式所不能具備的一個優點，即這種採購方式能夠激勵供應商將自己的高科技應用到採購商品之中，同時又能轉移採購風險。

　　競爭性談判採購既能體現充分競爭，又能體現靈活協商，逐漸成為占主導地位的採購方式。

　　3．採購手段的發展趨勢

　　信息產業的高速發展和信息產品的普遍使用，將會為傳統的採購手段帶來一次徹底的改革，今後的採購手段以電子化為主，通過網路媒體發佈採購信息併進行電子招標等採購方式。

　　確立政府採購方式是建立政府採購制度的重要內容。在政府採購活動中，首先需要根據採購項目的性質、特點及各種採購方式的適用條件選擇適當的採購方式。一般來看，招標採購是最為重要的採購方式，在各國政府採購中占有很高的比重。許多採購項目通過招標來完成，但特殊性質的項目需要運用其他適宜的方式進行採購，才能使採購經濟、有效。所以，必須對各種採購方式的適用條件和適用範圍及其採購程式和相應管理進行詳細、準確地規定，以提高各種採購方式的可操作性，促進政府採購活動的有效開展，提高政府採購效率。

　　1. 政府採購方式的選擇條件

　　集中採購原則上採取招標方式為主，其他方式為輔。選擇定點採購和非招標採購方式時必須符合規定的條件和程式，並按以下順序進行選擇：定點採購、競爭性談判採購、詢價採購、單一來源採購。

　　(一)定點採購的條件

　　一次性採購金額在50萬元以下或急需進行採購，並已通過招標實行定點採購的。

　　(二)競爭性談判採購的條件

　　1．招標後，沒有供應商投標或者沒有合格標的；

　　2．出現不可預見的急需採購，而無法按照招標方式得到的；

　　3．投標文件的準備需較長時間才能完成的；

　　4．供應商準備投標文件需要高額費用的；

　　5．對高新技術含量有特別要求的。

　　(三)詢價採購的條件

　　一次性採購金額在50萬元以下，屬於標準規格且價格彈性不大的。

　　(四)單一來源採購的條件

　　1．實行政府採購前已進行的項目的後續擴建工程；

　　2．只能從特定供應商處採購，或供應商擁有專有權且無其他合適替代標的；

　　3．原採購的後續維修、零配件供應、更換或擴充，必須向原供應商採購的；

　　4．在原招標目的範圍內，補充合同的價格不超過原合同價格50％的工程，必須與原供應商簽約的；

　　5．預先聲明需對原有採購進行後續擴充的；

　　6．採購機關有充足理由認為只有從特定供應商處進行採購，才能促進實施相關政策目標的；

　　7．從殘疾人、慈善等機構採購的。

　　2. 政府採購方式的選擇要求

　　在政府採購活動中，採購人應該首先確定採購方式的主體問題，其次是決定採購方式的依據和標準。要解決這些問題，需著重考慮以下問題：

　　採購管理機構應依法制定集中採購目錄和採購限額標準，但不能直接確定或指定採購方式。政府採購目錄決定政府採購的範圍和內容，採購限額標準決定採購的方式。管理機構對採購方式的管理應採取巨集觀管理方法，即只規定公開招標的限額標準，對達到公開招標限額標準以上的項目，採購人或採購代理機構就必須按照公開招標方式實施採購；如果採購人或採購代理機構認為某一項目具有特殊性，不具備公開招標條件，或經公開招標未能成立，在重新組織公開招標仍未成立的，要改變採購方式，就必須報管理機構批准。而在公開招標限額標準以下的項目，具體採取哪種方式，可由採購人或採購代理機構根據《政府採購法》規定的各種採購方式的適用情形自主決定。管理機構可以依法對採購人或採購代理機構選擇採購方式及實施採購活動的行為實施監督，而沒有必要對每個項目實行審批並規定具體的採購方式。

　　在依法確定採購方式時，還要考慮採購項目的具體情況以及採購機構的自身情況。

　　首先，確定採購方式，必須依照法律、法規的規定辦理，因為任何人沒有超越法律法規的特殊許可權。

　　其次，還要結合採購項目的具體情況，具體問題具體對待，不能把採購項目的預算金額作為確定採購方式的唯一標準。在採購實踐中，有的項目儘管預算金額較大，但數量較少，且屬於標準產品，規格標準、統一，價格變化幅度不大，則不適宜於公開招標；或者說有的項目方案不細，技術複雜，沒有辦法計算出準確的價格，也不適宜於進行公開招標。而對於有些項目，儘管預算金額不大，但技術含量高，項目涉及內容多，價格變化幅度大，具備公開招標的條件，就應該採取公開招標方式。對於不具備公開招標條件而要採取非公開招標方式的項目，在選擇其他採購方式時，更應該對項目進行具體分析，並按照有關規定，結合項目的具體情況，選擇合適的採購方式。

　　再次，應該考慮自身的條件和能力。進行公開招標需要具備一定的條件和能力，比如說編製招標文件的能力、組織招標活動的能力、組織評標的能力等，編製招標文件的能力和組織評標的能力是招標必須具備的條件。而在有些採購單位、採購代理機構，人員較少，專業知識缺乏，要想進行公開招標採購是不太現實的。

　　第四，採購人員在長期的採購實踐中積累了一定經驗後，確定採購方式時，在遵守法律法規基本規定的前提下，通過對採購項目進行具體分析，根據平時積累的經驗，並考慮相關因素，再選擇合適的採購方式，不失為一種恰當的方法。而墨守成規、死搬硬套、照抄照搬不僅不利於採購項目的正常實施，對政府採購工作的健康發展也十分不利。

　　一、協議供貨(定點採購)

　　協議供貨屬政府集中採購的範疇，是政府集中採購的拓展和補充。它一般是指在一年中所確定採購的設備、貨物和服務，按照日常提出的需求，由定點供應商根據合同進行供貨和服務，定期結算與支付。這種採購方式主要適用於標准定型的貨物類項目和部分服務類項目，一般單批採購量較小，但採購次數多。定點採購產品的價格以及型號更新不快。

　　具體辦法是：通過統一招標，定品牌、定價格、定限期、定服務條件，並以協議形式固定下來，然後通過文件形式將相關內容告之各採購單位。協議供貨的優點，一是通過一次公開招標、多次採購的辦法，減少了重覆招標次數，降低了採購成本。二是中標的品牌和機型較多，可以滿足用戶需求的多樣性；手續簡便，提高了採購的時效性。三是建立在公開招標方式上，具有一次招標、多品牌中標、採購人可隨時多次採購的特點，實現了政府採購的規範、效益和效率三者的最佳結合。

　　其局限性，一是市場競爭力較差，一年組織一次，不容易得到廣大潛在供應商的註意；二是不容易掌握價格的浮動；三是供應商容易受利益驅動，一旦中標後，不再爭取好的價格與優質服務，或停留在招標時的水平上不再改進。

　　二、網上採購

　　網上採購一般是指需求方在互聯網上發佈採購需求信息，供應方在網上直接報價，需求方按照事先確定的成交原則，直接在網上確定成交供應商的一種採購方式。它不受供應商人數、地域的限制，方便快捷，對於採購一些金額小、批量多、規格標準統一、現貨貨源充足且價格變動幅度小的項目，具有明顯的優點。

　　如果說政府採購是市場經濟發展的要求，那麼，政府網上採購就是信息社會的必然選擇。現在，許多發達國家都將電子商務與政府網上採購相聯繫，並建立了政府網上採購管理信息系統，這使得政府採購管理工作的全部或大部分都在電腦網路中得以實現，極大地提高了政府採購的效率和效益。

　　三、採購卡

　　採購卡最早是在1986年出現於美國。信息技術的發展，特別是電子商務的發展，使得採購業務流程簡單化成為可能，而採購卡類似於信用卡，是電子採購的一種工具。持卡人不需要任何審批手續，可以直接向指定的供應商採購，採購過程無紙化。這種採購方式可以免去向供應商下訂單、與供應商簽訂採購協議以及產品的詳細運輸合同等繁瑣的手續，而直接採用櫃面交易、網路採購或電話採購等形式向供應商採購。我國政府於20世紀90年代末也以地區為單位，開始推行採購卡。香港特別行政區政府採購實行集中採購制度，小額物品由各部門採用採購卡的形式直接採購。

　　政府採購與銀行業務形成伙伴關係，二者合作開發的“政府採購銀行卡管理系統”將有助於實現對政府採購小額交易的無形監管。作為電子政務的一個重要組成部分，政府採購卡系統已成為具有生產力性質的政府管理工具。隨著信息技術的不斷發展，這種新生產力工具的使用將不斷改變政府管理的模式和結構，並重塑政府的業務流程。而數字化管理工具的創新，將與時俱進地改變現有政府的管理觀念。

　　1．採購成本高

　　在傳統的政府採購活動中，由於採用人工以及電話、傳真等聯繫方式，通信、差旅等費用居高不下。受條件限制，供應商選擇範圍很小，不能進行充分的價格比較。還由於政府採購中採購目錄的調整十分頻繁，採購部門為保證採購物資及時到位常常不考慮採購成本問題。

　　2．採購效率低

　　在傳統的政府採購方式下，採購單位要申請填寫各種表格，逐級蓋章審批，時間長，手續極為煩瑣；對於政府採購中心來說，通過報刊等渠道發佈採購公告，組織會議，邀請專家評審，組織接待等，不但耗時費力，而且效果不佳；對於投標供應商來說，因為沒有一個可以集中固定地獲取招標信息的地方，為參與招標必須多次往返，花費大量的差旅費用不說，還會對企業正常的生產經營活動帶來影響。同時，採購活動中的大量紙質憑證還可能因某一單據的錯誤或遺漏而影響整個採購工作的進行。

　　3．採購信息缺乏溝通與共用

　　傳統的政府採購活動由於缺乏實時、動態、雙向交互的信息溝通手段，使政府採購信息不能得到及時的溝通與共用。由於各業務部門“各自為政”，所關心的角度不同，導致採購信息在政府不同部門不能得到及時順暢的流轉，影響採購過程的正常進行，有時還會產生採購物資與實際需求不符的情況，既造成資源浪費，又可能耽誤政府部門工作的正常開展。

　　4．採購範圍受地域限制

　　在傳統的採購業務中，採購部門選擇供應商很大程度上受到地理位置的局限，甚至一些政府採購部門人為地設置障礙以排斥外部新的、更優秀的供應商的進入，這樣必然會造成採購物資的“質次價高”，不能很好地體現政府採購所要求的“公開、公平、公正”和“物有所值”的原則。

　　5．採購環節監控困難

　　在傳統的政府採購方式下，政府採購環節一直是腐敗行為的“重災區”，如採購中的回扣現象、“黑幕交易”、“暗箱操作”等屢見不鮮，屢禁不止。，一方面是由於傳統採購交易的不規範，不按正常的程式採購、隨意違反合同條款等情況經常出現；另一方面是由於採購過程的不透明，為腐敗行為的發生提供了條件。

　　6．採購招標往往流於形式

　　傳統的採購招標過程中，真正達到招標目的的採購活動並不多見，不少流於形式。體現在兩個方面：一是由於受到地域、供應商資料等條件限制，不能使真正有實力和占優勢的供應商參與競標；二是招標只限於對各供應商的報價進行比較，卻沒有競價的過程，中標者所提供的報價都或多或少有所保留，一定程度上影響了政府的採購成本。