政府採購監督

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　　政府採購監督是指對政府採購的各主體在採購過程中發生的行為進行監督的行為和活動。

　　完整、規範的監督機制是政府採購制度有效實施的根本保證。《採購法》第三條規定：政府採購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。這是政府採購工作應當遵循的基本原則，也是《採購法》立法宗旨的具體體現。深入研究政府採購監督相關問題，具有重要的現實意義。

　　對政府採購的監督檢查而言，以監督的時間為準，政府採購監督檢查可分為事前監督、事中監督與事後監督；以監督對象為準，政府採購監督可以分為對行政機關的監督、對採購代理機構的監督和對供應商的監督；以監督主體為準，政府採購可以分為外部監督和自身監督。按照《政府採購法》，有關政府監督主體包括財政部門、審計部門、依照法律和行政法規的規定對政府採購負有行政監督職責的政府有關部門、社會各界以及監察機關等。

　　《政府採購法》第五十九條規定，政府採購監督管理部門應當加強對政府採購活動及集中採購機構的監督檢查。監督檢查的主要內容有：有關《政府採購法》律、行政法規和規章的執行情況；採購範圍、採購方式和採購程式的執行情況；政府採購人員的職業素質和專業技能等。

　　監督檢查的對象是指《政府採購法》規定的政府採購當事人，即在政府採購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，主要包括採購人、集中採購機構或採購代理機構、政府採購評審專家、政府採購監督管理部門以及供應商。

　　政府採購監督分為兩個方面：一是合規性的監督，二是有效性的監督。

　　合規性的監督是指對政府採購的項目，政府採購的方法，政府採購的程式是否符合法律制度的規定進行監督。其重點是關註政府採購資金的安全，是否按照規章制度去實施，這應該是政府採購的基本要求。

　　有效性的監督則是在合規性監督的基礎上，是一種更高層次的監督，其關註的重點是如何提高政府資金的使用效益，即政府採購資金預算是否科學合理，部門或單位的政府採購項目是否切合實際，政府採購的過程是否順暢有序，政府採購資金的運作是否高效，是否達到預期的目標等。具體操作可分為以下幾點：

　　1.進行事前有效性的監督。

　　首先要對從事政府採購的部門或單位的政府採購項目進行認真的審核，看其立項的理由、依據、數據是否真實、充分、準確，是否有利於部門或單位的發展需要。為此，政府採購部門要設立一個專門的監督機構，就單位部門的政府採購預算和具體的政府採購項目，要進行具體的調整核實並加以分析。

　　2.進行事中的有效性監督。

　　即對具體的採購活動進行監督，這就要落實到具體的政府採購執行機構，除了監督政府採購執行機構是否依法按照政府採購程式、政府採購方式，是否公正、公開、公平等合規性監督外。還要註重政府採購質量，看其是否在政府採購的過程中本著同質優價、同價優質的原則，政府採購質量好、符合環保要求的優質商品。還要節約財政資金，儘量做到少花錢多辦事。除此之外，還應當對政府採購商品物資的質量進行監督，看其是否達到國家規定的質量標準。

　　3.進行事後的有效性監督。

　　即建立和形成事後的報告分析制度。主要是進行政府採購活動的績效分析及信息反饋，為後續安排提供依據、參考和建議。為此，首先要看其是否達到了預期的政府採購目標，這是政府採購活動最基本的要求，更重要的是通過建立一系列的指標考核體系，對政府採購帶來的社會效益和經濟效益進行分析，通過分析判斷本期政府採購規模的合理性、有效性，是政府採購有效性監督的最重要的環節。

　　(一)巨集觀管理問題

　　第一，對政府採購預算編製和採購計劃管理重視不夠。有的部門雖然編製了政府採購預算，但不完整，大量政府採購項目沒有在採購預算中體現。據審計資料統計，編製的2005年度政府採購預算僅為100億元左右，而實際採購金額超過200億元。

　　第二，政府採購的集中程度不夠高。在 2005年審計部門抽查的幾個中央部門中有5個部門及其所屬單位未將政府集中採購目錄內的通用項目委托政府採購中心集中採購，規避政府集中採購金額 31.28億元，相當於當年政府集中採購總額的62%。

　　第三，採購程式不規範。主要表現在：通過化整為零方式規避公開招標；與沒有中標的供應商簽訂採購合同；評標時未通過財政部管理的專家庫抽取專家；與不具備銷售代理資格的企業簽訂合同，人為增加採購環節和成本等。

　　第四，部分集中採購項目的價格高於同期市場平均價格，採購效益不高。對於部分市場價格變動頻繁的協議供貨產品，如果政府採購價格與市場價格聯動機制不健全、信息不對稱，最高限價逐漸失去實際控制意義，部分商品的政府採購價格就會高於市場價格。

　　第五，部分項目採購周期較長，採購效率有待提高。2006年經過對中央部門的問卷調查，政府集中採購目錄內的28類項目，有11類項目採購有70%以上的部門認為採購周期較短，另有11類項目採購有40%的部門認為採購周期較長。

　　(二)實際執行中的問題

　　第一，採購人有意無意地將不應該透露的採購信息提前透露給供應商；編製採購文件帶有明顯的傾向性；採購人對其內部需求、資產管理等情況不瞭解，任由用戶部門自行上報其需求數量和品目等，導致一些不必要的採購需求，也給供應商的推銷游說大開方便之門；不顧具體情況、實際用途，盲目攀比，追求名牌，造成“不求最好，但求最貴”現象屢見不鮮；未將應當進行政府集中採購的項目委托集中採購部門代理，而是擅自委托社會採購代理機構代理；拒簽或延遲簽訂政府採購合同等。

　　第二，集中採購機構或採購代理機構將不應透露的採購信息透露給供應商，如採購預算、評審專家名單、參與投標的供應商等內容；不按照規定充分公開信息；評審標準不夠全面、細化，或者直接把特定供應商的資質、信譽、技術等條件設定為評審標準，謀求個別供應商的不當優勢；按照採購人的意願有選擇抽取政府採購評審專家；干預或誘導其他評標專家意見等。

　　第三，政府採購評審專家不認真履行職責，以個人好惡或者成見發表具有傾向性的評審推薦意見；與供應商串通或迎合採購人，出具不適當意見；泄露評審過程中的有關細節等。

　　第四，政府採購監督管理部門對採購過程中發生的種種不正常或違法現象，限於專業知識、法律意識、經驗和人手等方面的原因不能夠及時發現，關註的焦點往往放在參與競標的企業身上，一旦產品到位之後，對於產品的具體使用情況，政府採購監管部門缺乏必要的監管職能；對投訴、質疑事項不及時做出處理或違法違規做出不當處理等。

　　第五，供應商不嚴格遵守採購制度的各項規定，不按《採購法》的有關規定辦事。各供應商之間相互串通，或者與採購人、採購機構進行不正當聯繫等。

　　(一)新國際規則的影響

　　2007年12月28日，我國政府簽署了加入WTO《政府採購協議》(GPA)申請書，標志著我國正式啟動加入WTO《政府採購協議》談判。這是繼加入WTO以後，我國在對外經貿領域開展的又一項重大談判，對我國經濟、社會發展將產生廣泛而深遠的影響。

　　顯然，對於我國這樣一個發展中大國來說，加入GPA有利有弊。“利”是：首先，我國各機關、團體、事業單位等採購人可以擁有更多的選擇餘地，不出國門，就可採購到質優價廉的貨物、工程和服務。其次，國內企業可以一躍進入國際市場，贏得更加廣闊的生存和發展空間。再次，有助於提高政策透明度，健全財經秩序，促進廉政建設。由於公開招標是國際政府採購活動的首選採購方式，必然要求有關的法律、法規、政策、程式、條件等都要公開、透明，本國企業將與外國企業在同等條件下展開競爭，有利於迅速形成包括財政、審計、監察、國有資產管理以及供應商、公眾等社會各界在內的全方位積极參与的監督機制。

　　另一方面，加入GPA之“弊”表現在：首先，國際競爭的加劇勢必使得某些國內企業受到衝擊。其次，我國在體制、法律等諸多方面短期內難以適應，需要進行大量的法律、規章的制定、修改、完善工作。再次，健全的法制運行體系需要建立一整套相應的監管機構等作為支撐，其運行成本將相當可觀。另外，透明度原則、最惠國待遇原則等國際規則將對我們的制度建設、行為規範等提出更高的要求，如果不能儘快彌補，迎頭趕上，將很難趨利避害，也很容易遭人詬病、授人以柄而枉交學費。

　　(二)值得借鑒的國外經驗

　　第一，形成相互制約的政府採購監督體系。從國外政府採購監督體系來看，基本形成了既相互配合又相互制約的政府採購監督體系。比如在美國，議會主要審查採購預算的監督權，審查政府預算安排的合法性與合理性；審計部門主要是對管理工作水平和採購資金的使用效率進行事後的監督檢查；財政部門對政府採購的監督主要在資金的管理活動中展開，事前控制、事中監督和事後檢查相結合，日常監督與專項監督相結合。此外，司法機關、供應商、新聞媒體和社會公眾對政府採購活動也進行相應的司法和社會監督。

　　第二，以嚴格的財政預算程式為前提。從國外政府採購監督的時間來看，加強採購預算編製的科學性是財政預算監督管理的一個關鍵性環節。如果預算編製不合理，採購資金的使用效率就有先天性不足，即使監督的措施科學合理，財政資金的使用效率也難以達到應有的要求。

　　第三，以完善的法制體係為基礎。美國政府在實施政府採購制度的同時，通過法律、法規來約束自己的行為。從200多年前的《聯邦採購法》開始，美國先後頒佈了《購買美國產品法》、《聯邦採購政策辦公室法案》、《小額採購業務法案》等一系列規範聯邦政府採購行為的法律、法規。另外，各州還根據自己的實際情況，頒佈相應的採購法規，對採購目標、採購程式、財政預算、採購監督和評估等都作了明確規定。政府採購制度完全建立在法制基礎上，從而使政府採購活動有法可依。

　　第四，保持政府採購的高透明度。為保證採購業務公開、公正地進行，美國政府採取多種方法，努力提高政府採購的透明度：一是頒佈有關採購程式的法律和規章制度，使政府採購人員和供應商明確知道該怎樣進行和參與政府採購活動；二是向未簽約的商家及感興趣的公眾公佈與政府簽約的商家名稱及簽約數量，使採購結果公開，並且向未能簽約的商家公佈並解釋具體規章制度的執行辦法，使獨立的第三方及未能簽約的商家的律師可以隨時查閱政府的採購記錄；三是聘請監督人員(如政府總監)定期檢查政府採購行為，避免政府採購的暗箱操作和違規操作。

　　第五，建立完善的信息系統。美國聯邦政府和各州政府都高度重視採購信息系統的建設，不僅出版專門的雜誌刊登各種採購信息，而且充分利用互聯網強大的信息功能，發佈和搜集有關政府採購的信息。

　　儘快構建符合中國國情，具有中國特色的政府採購監督體系，併在實踐中不斷進行優化，已成為當務之急。

　　第一，加快法制建設，完善法制體系。應儘快出台與《採購法》配套的實施條例、細則，形成完整的法制體系。將現有各規章進行必要的整合，保持協調一致 ，避免實施過程中的無所適從甚至相互矛盾和衝突。隨著國際經濟一體化進程的不斷加速以及我國加入《政府採購協議》的臨近，開放我國政府採購市場已是大勢所趨。面對挑戰，我們的政府部門，既首當其衝，更責無旁貸。比如財政部作為監管部門、中央國家機關政府採購中心作為政府集中採購的具體執行部門，經過幾年的實踐，都積累了豐富經驗，並且開展了很多富有創造性的工作，完全有能力也有義務承擔起更多的責任，發揮更大的作用。

　　第二，建立相互制約的運行機制。財政部、採購中心、採購人等各方面要按照“採管分離”的原則，切實做到採購的監督管理與採購實施機構分離，各職能部門合理分工，相互制衡，形成合理、合法的制約機制，切實加強對政府採購工作的領導，完善機構，充實人員，協調關係，抓好各項規章制度的落實，在分權制衡的運行框架下，按照科學發展觀的要求，構建和諧政府採購制度體系，扎扎實實做好政府採購工作。

　　第三，完善監督檢查機制。各有關部門要密切配合，形成合力。建立多渠道、多層次的政府採購監督管理機制，積極探索綜合監督檢查與紀律監督管理相結合的監管模式，相互制約而不是相互掣肘，使整個採購過程處於有效的監督之下。應及時總結經驗教訓，不斷提高應對投訴、質疑的處理能力。通過開展調查研究，及時總結推廣成功經驗和好的典型，研究解決工作中的政策問題，推動政府採購工作的順利開展。值得註意的是，信息時代媒體對於包括政府採購在內的各項公共活動尤其是政府活動的監督作用日益彰顯。按照政府採購制度的要求，有關當事人不僅要藉助媒體充分公開政府採購信息，還要保證為採購過程的透明度提供必要條件，支持新聞媒體及社會各界進行報道、評議，監督政府採購依法進行。

　　第四，與紀檢監察工作密切結合，充分發揮紀檢監察機關在政府採購工作中的職能作用。監督檢查是紀檢監察機關的基本職能之一，也是促進工作落實、保證工作質量的重要措施。各級紀檢監察機關要把推進政府採購制度的實施，作為從源頭上預防和治理腐敗的重要工作來抓，積極配合財政等部門，制定規章制度，開展監督檢查，處理違規違紀問題，從不同角度，在更大範圍內有效打擊政府採購活動中的各種違法亂紀和腐敗行為。應逐步完善日常監督和專項檢查相結合的機制，重在事前防範，及時發現和解決苗頭性、傾向性問題。應按照紀律處分條例的規定及相關的法規政策，加大對違反政府採購制度行為的查處力度，嚴肅追究相關人員的責任，尤其對領導幹部違反規定干預政府採購活動、以權謀私的，一經發現，必須給予嚴肅處理。

　　第五，建立健全採購人內部控制制度。採購人作為政府採購工作的核心部門，應密切結合本單位本部門工作特點，從預算、立項直至貨物驗收等各個環節，層層解剖，分工細化，相互銜接，相互監督，實行鏈條化管理，建立起健全的內部控制制度，關鍵是避免少數人或者少數部門獨自享有決策權。應轉變觀念特別是領導觀念，改進工作方法特別是領導方法，將執行《採購法》相關法律法規情況列為領導幹部經濟責任審計內容和審計財政預算執行情況的重要指標。應細化操作規程，加大日常監督力度；依法查處違紀違規行為，使其不敢、不能直至不願進行商業賄賂。

　　第六，打造一支高水平的政府採購隊伍。在採購隊伍建設方面，不斷加強採購人、集中採購機構的組織設置，註重人員綜合素質。不僅要有良好的專業技術背景，還要不斷接受教育培訓，以提高其駕馭採購活動的能力。同時，政府採購從業人員還應加強黨風廉政建設和職業道德建設，採取各種學習、教育手段，使從業人員建立正確的權力觀、利益觀，面對商業賄賂不敢為、不願為、不能為，建立執業榮譽感、使命感、責任感，增強自身抵制商業賄賂的能力。

　　第七，密切結合國家重大決策，及時調整工作重點。2007年中央做出開展治理商業賄賂專項工作的重大決策以來，各地區各部門緊緊圍繞工程建設、政府採購等六個重點領域，認真抓好各項任務的落實，查找並解決了一些生產經營和監督管理中的突出問題，制定了一批治理商業賄賂的法規和規章，防治商業賄賂長效機制建設穩步推進。政府採購是治理商業賄賂的重點領域之一，專項治理工作的任務還很重。在政府採購監督體系的構建和優化過程中，應當密切結合國家有關重大決策，及時調整工作重點。一是搞好政府採購領域的自查自糾檢查評估，依紀依法處理涉及商業賄賂的人員，認真整改查找出的問題，重點解決違規招標投標、違反規則進行評審等突出問題。二是突出查辦大案要案，深挖政府採購領域的商業賄賂案件線索，組織力量進行突破，堅決懲治商業賄賂違法犯罪行為。三是加快推進政府採購領域的管理體制改革，嚴格政府採購方式審批，研究制定有效遏制和打擊政府採購領域商業賄賂的法規制度，逐步完善防治政府採購領域商業賄賂的長效機制。